رای شماره ١٠٢٨ ھیات عمومی دیوان عدالت اداری

باموضوع: ابطال بند ٣ تصویب نامه شماره ١٠٣٨/ت٢٨٣٩٣ھـ ـ ١٣٨٢/١/١۶ ھیأت وزیران

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ٩٩٠٩٩٧٠٩٠۵٨١١٠٢٨ مورخ ١٣٩٩/٩/١٢ با موضوع: «ابطال بند ٣ تصویب نامه شماره ١٠٣٨/ت٢٨٣٩٣ھـ ـ ١٣٨٢/١/١۶ ھیأت وزیران» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین

تاریخ دادنامه : ١٣٩٩/٩/١٢ شماره دادنامه: ١٠٢٨ شماره پرونده : ٩٧٠٢٩٧٣

مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی : آقای علی اصغر کاشفی

موضوع شکایت و خواسته : ابطال بند ٣ تصویب نامه شماره ١٠٣٨/ت٢٨٣٩٣ھـ ـ ١٣٨٢/١/١۶ ھیأت وزیران

گردش کار : شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند ٣ تصویبنامه شماره ١٠٣٨/ت٢٨٣٩٣ھـ ـ ١٣٨٢/١/١۶ ھیأت وزیران را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

” به استحضار می رساند: با عنایت به اینکه ھیأت وزیران طی تصویب نامه شماره ١٠٣٨/ت٢٨٣٩٣ھـ ـ ١٣٨٢/١/١۶ در راستای بند (الف) ماده ۴ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی تصویب نمود: «١ـ کلیه کارکنان سازمان ھای مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی تابع مقررات قانون کار می باشند. ٢ـ کلیه کارکنانی که از سایر دستگاه ھای دولتی به این مناطق مأمور می شوند نیز در مدت مأموریت از لحاظ پرداخت حقوق و دستمزد مشمول مقررات فوق خواھند بود.» با عنایت به اینکه ھیأت وزیران بر اساس بند ٣ این تصویب نامه کارکنان مأمور از سایر دستگاه ھای اجرایی را به مناطق آزاد از لحاظ پرداخت حقوق و دستمزد تابع قانون کار دانسته است و بر اساس فراز پایانی بند (الف) ماده ١١٢ قانون برنامه پنجم توسعه تنفیذ شده در بند (الف) ماده ۶۵ قانون احکام دائمی توسعه، سازمان ھای مناطق آزاد منحصراً بر اساس قانون کار و قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی با اصلاحـات بعدی اداره خـواھند شد. از آنجا که بر اساس قوانین خـاص استخدامی چون قانون استخـدام کشوری و قانون مدیریت خدمات کشوری (بند د ماده ١٢٠) مأموریت یکی از حالت ھای استخدامی در این قوانین پیش بینی شده و کارمندان به لحاظ پرداخت حقوق و دستمزد نیز تابع این قوانین خواھند بود و نیز مستفاد از ماده ١٨٨ قانون کار که عنوان می دارد: «ماده ١٨٨ ـ اشخاص مشمول قانون استخدام کشوری یا سایر قوانین و مقررات خاص استخدامی و نیز کارگران کارگاه ھای خانوادگی که انجام کار آنھا منحصراً توسط صاحب کار و ھمسر و خویشاوندان نسبی درجه یک از طبقه اول وی انجام می شود، مشمول مقررات این قانون نخواھند بود.» بنابراین کارمندان دستگاه ھای اجرایی تابع قوانین خاص استخدامی بوده و عملاً نمی توانند مشمول نظام حقوق و دستمزد مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی گردند. زیرا:اولاً: انحصار اداره این مناطق بر اساس قانون کار، تأکیدشده در دو قانون صدرالاشاره تنھا کارکنان مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی را به لحاظ حقوق استخدامی و پرداختی تابع قانون کار می داند و ثانیاً: با انحصار یاد شده و صراحت منع ماده ١٨٨ قانون کار، عملاً امکان مأموریت کارکنان دستگاه ھای اجرایی به مناطق آزاد امکان پذیر نمی باشد زیرا کارکنان دستگاه ھای اجرایی تابع مقررات و قانون استخدامی خود ھستند و از حیث پرداخت حقوق و دستمزد انطباقی میان قانون کار و سایر قوانین استخدامی وجود ندارد. در نتیجه مأموریت کارکنان دستگاه ھای اجرایی به سازمان ھای مناطق آزاد برخلاف ماده ١٨٨ قانون کار محسوب می شود و عملاً امکان پذیر نمی باشد. مضافـاً استنـاد ھیأت وزیران به بند (الف) مـاده ۴ قانـون چـگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی کـه عنوان می دارد:

«ماده۴ـ ھیأت وزیران مسئولیت: الف ـ تصویب آیین نامه ھا و ھماھنگ نمودن کلیه فعالیت ھای ھر منطقه» را بر عھده دارد لذا این ھماھنگ نمودن نمی تواند مشعر بر ایجاد تکلیف برای تابعین قوانین استخدامی غیر از قانون کار باشد و اساساً تصویب نامه ھای ھیأت وزیران نیز مستند به اصل یکصد و سی و ھشتم قانون اساسی نمی تواند مغایر روح و متن قوانین باشد علاوه بر آن انحصار اداره سازمان مناطق آزاد به قانون کار، تبعیت صریح از کلیه مفاد این قانون را اقتضاء می نماید. با توجه به موارد مطروحه و مستفاد از اصل ھشتاد و پنجم و یکصد و سی و ھشتم قانون اساسی که تصریح می کند تصویب نامه ھا و آیین نامه ھا و… دولتی نباید با شرع و روح و متن قوانین مغایرت داشته باشند لذا به استناد اصل یکصد و ھفتادم قانون اساسی و ماده ١٢ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و نظر به مغایرت احصاء شده در متن دادخواست تقاضای ابطال بند ٣ آیین نامه موضوع شکایت را از محضر قضات شریف
ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری خواستارم. “

متن مصوبه مورد اعتراض به شرح زیر است:

” لغو تصویب نامه ھای موضوع آیین نامه حقوق و دستمزد کارکنان سازمان ھای مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمھوری اسلامی ایران و تبعیت کلیه کارکنان سازمان ھای مذکور از مقررات قانون کار

شماره :ھـ٢٨٣٩٣ت١٠٣٨ ـ١۶/١/١٣٨٢

ریاست جمھوری ـ دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی

ھیأت وزیران در جلسه مورخ ١٣٨٢/١/١٠ با توجه به نامه شماره ۴۶٣٩ھـ ب ـ ١٣٨١/١١/۵ ھیأت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین و به استناد بند (الف) ماده ۴ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمھوری اسلامی ایران مصوب ١٣٧٢ تصویب نمود:

١ـ آیین نامه حقوق و دستمزد کارکنان سازمان ھای مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمھوری اسلامی ایران موضوع تصویب نامه ھای شماره ۴٢١۵۴ت ١۶۴٩٧ک ـ ١٣٧۵/۴/۶ و شماره ۶١٢۵۴ت١٨۴٣٢ـ ١٣٧۶/۵/١١ و اصلاحیه ھای بعدی آن به شماره ٧۶۴١۵ت١٩٢١٨ ـ ٢٧/١٢/١٣٧۶ و٢١٠١۴ت٨١۴٨٨  ـ ٢۶/١٢/١٣٧٧ لغو می شود.

٢ـ کلیه کارکنان سازمان ھای مناطق آزادی تجاری ـ صنعتی تابع مقررات قانون کار می باشند.

٣ـ کلیه کارکنانی که از سایر دستگاه ھای دولتی به این مناطق مأمور می شوند نیز در مدت مأموریت از لحاظ پرداخت حقوق و دستمزد مشمول مقررات فوق خواھند بود .”

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (معاونت حقوقی رئیس جمھور) به موجب لایحه شماره ٣٨١٢۶/۵١٢٢١ ـ ١٣٩٨/۴/٣٠ توضیح داده است که:

” عطف به ابلاغیه مورخ ١٣٩٧/١٠/١۶ موضوع ارسال نسخه دوم دادخواست آقای علی اصغر کاشفی به خواسته ابطال بند ٣ تصویب نامه شماره ١٠٣٨/ت٢٨٣٩٣ھـ ـ ١٣٨٢/١/١۶ ھیأت وزیران (شماره پرونده ٩٧٠٩٩٨٩٠۵٨٠١٨۵٣ و کلاسه پرونده ٩٧٠٢٩٧٣) با ایفاد تصویرنامه ھای شماره ١١۶٨ ـ ١٣٩٨/١/۶ سازمان اداری و استخدامی کشور و ضمیمه آن و شماره ٩٧٢/۶٠/۶۵٠١ـ ١٣٩٧/١٢/٢٠ شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی اعلام می دارد: طبق ماده ۵ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمھوری اسلامی ایران مصوب ١٣٧٢/۶/٧ مقرر شده است: «ماده۵ ـ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی: ھر منطقه توسط سازمانی که به صورت شرکت با شخصیت حقوقی مستقل تشکیل می گردد و سرمایه آن متعلقه به دولت است اداره می شود و این شرکت ھا و شرکت ھای وابسته از شمول قوانین و مقررات حاکم بر شرکت ھای دولتی و سایر مقررات عمومی دولت مستثنی بوده و منحصراً بر اساس این قانون و اساسنامه ھای مربوط اداره خواھند شد و در موارد پیش بینی نشده در این قانون و اساسنامه تابع قانون تجارت خواھند بود.» از طرفی طبق بند (الف) ماده ۴ قانون فوق الذکر ھیأت وزیران مسئولیت تصویب آیین نامه ھا و ھماھنگ نمودن کلیه فعالیت ھای ھر منطقه را به عھده دارد. ھیأت وزیران با توجه به ماده ۵ و با استناد به بند (الف) ماده ۴ قانون مذکور در بند ٢ تصویب نامه شماره ١٠٣٨/ت٢٨٣٩٣ھـ ـ ١٣٨٣/١/١۶» کلیه کارکنان سازمان ھای مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی را تابع مقررات قانون کار قرار داده است. مضافاً اینکه اداره شدن سازمان ھای مناطق آزاد بر اساس قانون کار صراحتاً در ماده ١١٢ قانون برنامه پنجم توسعه و ماده ۶۵ قانون احکام دائمی برنامه ھای توسعه، تأکید شده است.

٢ ـ مطابق ماده١١ قانون استخدام کشوری مـأموریت مستخدمان دولت به سازمان ھای دیگر با تصویب ھیأت وزیران مجاز بوده است که مطابق ردیف ۵ ماده ١٠ آیین نامه اجرایی ماده ١١ قانون استخدام کشوری یکی از موارد مأموریت کارمندان به شرکت ھای دولتی است. از طرف دیگر مطابق ماده ١٢١ قانون مدیریت خدمات کشور نیز مأموریت کارمندان مشمول قانون مدیریت به سایر دستگاه ھای اجرایی (که از آن جمله مطابق ماده ۵ قانون مدیریت سازمان ھایی مانند سازمان مناطق آزاد می باشد که شمول حکم به آنھا مستلزم ذکر نام است) با تصویب ھیأت وزیران تجویز شده است. از آنجا که سازمان ھای مناطق آزاد به صورت شرکت اداره می شوند بنابراین بند ٣ تصویب نامه شماره ١٠٣٨/ت٢٨٣٩٣ھـ ـ ١٣٨٢/١/١۶ از جھت مأموریت کارمندان دستگاه ھای دولتی به سازمان ھای مناطق آزاد بر اساس قوانین از جمله قوانین یاد شده با تصویب ھیأت وزیران ممکن بوده است.

٣ـ با عنایت به اینکه در بند ٣ تصویب نامه تصریح شده است کارمندان مأمور «از نظر پرداخت حقوق و دستمزد» مشمول مقررات فوق قرار دارند، بنابراین کارمندان مأمور به طور کلی مشمول قانون کار نشده اند از طرفی دولت می تواند مقرر نماید کارمندان مأمور از حیث حقوق و مزایا حقوق و مزایای دستگاه مبدا و یا حقوق و مزایای دستگاه مقصد را دریافت نمایند. به ھر حال کارمندان مأمور از حیث مقررات استخدامی کما کان تابع قوانین دستگاه مبدا می باشند و ایراد ماده ١٨٨ قانون کار موضوعاً منتفی است.

۴ـ به تصریح بند (الف) ماده ١١٢ قانون برنامه پنجم توسعه و نیز بند (الف) ماده ۶۵ قانون احکام دائمی برنامه ھای توسعه «سازمان ھای مناطق آزاد مشمول قانون کار ھستند» در نتیجه افرادی که در سازمان منطقه آزاد خدمت می کنند ھر چند به صورت مأمور باید از نظر نظام پرداخت قانون کار در مورد آنان اعمال شود. با توجه به مراتب فوق به خصوص با توجه به حاکمیت فعلی ماده ۶۵ قانون احکام دائمی برنامه ھای توسعه و نیز ماده ١٢١ قانون مدیریت خدمات کشوری برای مأموریت از دستگاه ھای مشمول به سایر دستگاه ھای اجرایی رد دادخواست مورد تقاضا است. “

ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩٩/٩/١٢ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی

با توجه به فلسفه ایجاد مناطق آزاد تجاری و جذب سرمایه و نیروی انسانی و نظر به اینکه مناطق مذکور از شمول حاکمیت قوانین سرزمینی خارج بوده و تابع مقررات خاص اشتغال می باشند و مطابق ماده ١٢ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی مصوب ١٣٧٢ اختیار وضع مقررات مربوط به اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تأمین اجتماعی به موجب آیین نامه ھای مصوب ھیأت وزیران خواھد بود و ھیأت وزیران مطابق اختیار قانونی مصوبه مورد شکایت را تصویب کرده است، بنابراین ماده ١١ و بند (ث) ماده١٢۴ قانون استخدام کشوری و بند (د) ماده ١٢٠ قانون مدیریت خدمات کشوری و نیز ماده ۵ آیین نامه اجرایی تبصره ٢ ماده ٢١ و ماده ١٢١ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ١٣٨٨/١٠/١٣ ھیأت وزیران، مأموریت را حالت استخدامی بیان کرده که مستخدم به طور موقت مأمور به انجام وظیفه خاصی گردیده و مأموریت کارمندان مشمول قانون به دستگاه ھای دیگر مشمول قانون با حفظ پست سازمانی در دستگاه متبوع و پرداخت حقوق و فوق العاده از دستگاه متبوع مجاز دانسته شده است و در قوانین و مقررات ھیچ گونه اختیاری راجع به تغییر قانون مشمول مستخدم مأمور در دستگاه دیگر از جمله در خصوص حقوق و مزایا مورد تصریح قرار نگرفته که در موارد سکوت قانون اصل بر عدم اختیار است و مطابق ماده ١٨٨ قانون کار اشخاص مشمول قانون استخدام کشوری یا سایر قـوانین و مقررات خـاص استخـدامی مشمول مقررات قانون کار نیستند. بنا بر مراتب بند ٣ مصوبه مورد اعتراض مغایر قانون به شرح فوق الذکر است و مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.

رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی