رای شماره های ۱۱۶۹ و ۱۱۷۰ هيات عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: تبصره ۱ بند «چ» ماده ۳ آيين نامه اجرايي شرايط احراز تصدي سمت شهردار مقرر شده است که: «مدارک و رشته هاي تحصيلي مرتبط توسط وزير کشور متناسب با درجه شهرداري تعيين ميشود» صرفًا از آن جهت که بر مبناي آن وظيفه تعيين مدارک و رشته هاي تحصيلي مربوط توسط هيأت وزيران انجام نشده است، ابطال شد

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه های ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۱۶۹ و ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۱۷۰ مورخ ۱۴۰۱/۶/۲۲ با موضوع: «تبصره ۱ بند «چ» ماده ۳ آیین نامه اجرایی شرایط احراز تصدی سمت شهردار مقرر شده است که: «مدارک و رشته های تحصیلی مرتبط توسط وزیر کشور متناسب با درجه شهرداری تعیین میشود» صرفًا از آن جهت که بر مبنای آن وظیفه تعیین مدارک و رشته های تحصیلی مربوط توسط هیأت وزیران انجام نشده است، ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۱/۶/۲۲ شماره دادنامه: ۱۱۷۰ ـ ۱۱۶۹

شماره پرونده: ۰۰۰۲۹۳۹ ـ ۰۰۰۱۷۷۱

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقایان موسی الرضا حاجی بگلو و سجاد کریمی پاشاکی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره ۱ بند «چ» ماده۳ آیین نامه اجرایی شرایط احراز تصدی سمت شهردار موضوع تصویب نامه شماره ۱۳۰۷۳۰/ت۵۴۱۵۳هـ ـ ۱۳۹۷/۱۰/۴ هیأت وزیران

گردش کار: شاکیان به موجب دادخواستهای جداگانه ابطال آییننامه اجرایی شرایط احراز تصدی سمت شهردار موضوع تصویب نامه شماره ۱۳۰۷۳۰/ت۵۴۱۵۳هـ ـ ۱۳۹۷/۱۰/۴ هیأت وزیران را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده اند که:

الف ـ متن دادخواست آقای موسی الرضا حاجی بگلو:

“بر اساس قسمت ۵ بند (ج) ماده ۳ آیین نامه مذکور برای انتخاب شهردار در شهرهای با جمعیت بیش از یک میلیون نفر، داشتن ۹ سال تجربه مدیریت ارشد ضروری است و مطابق تبصره ۴ ذیل ماده ۳ منظور از مدیریت پایه میانی و ارشد، سطوح مدیریت های مندرج در مصوبه شماره ۵۷۹۰۹۵ ـ ۱۳۹۵/۴/۱ شورای عالی اداری است. در ماده ۱ مصوبه شماره ۵۷۹۰۹۵ شورای عالی اداری بیان شده که منظور از مدیران ارشد، آن دسته از مدیرانی میباشند که وظیفه سیاستگذاری خط مشی گذاری، برنامه ریزی کلان، هـدایت و نظارت عالیه بر عملکرد دستگاه را در واحدهای ستادی به عهده دارند. هرچند در این قسمت مثالی ذکر نشده و مشخص نیست منظور شورای عالی دقیقًا کدام پستها و سمتها است ولی بر اساس آنچه در تعریف مدیران میانی و ذکر مصادیق آن آمده است، طبیعتًا مدیران ارشد باید در جایگاه و رتبه بالاتری نسبت به مدیران کل و معاونین آنها و معاون سازمانها باشند و بر این اساس دامنه مصادیق مدیران ارشد بسیار محدود خواهد بود.

بر اساس جدول شماره ۱ مندرج در ذیل ماده ۲ مصوبه مذکور برای انتصاب افراد در مدیریت های ارشد، حداقل ۱۰ سال تجربه خدمت دولتی مرتبط و ۴ سال تجربه در سمت مدیریت سطح قبل ضروری است با توجه به مراتب فوق آنچه از مجموع شرایط مندرج در آیین نامه هیأت وزیران و مصوبه شورای عالی اداری استنباط میگردد این است که هیأت وزیران برای انتخاب شهردار در شهرهای با جمعیت بیش از یک میلیون نفر محدودیتهای فراوانی اعمال کرده است چرا که بر اساس مصوبه شورای عالی اداری برای احراز پست مدیریت ارشد داشتن حداقل ۱۰ سال تجربه دولتی و برای انتخاب شدن به عنوان شهردار داشتن حداقل ۹ سال سابقه مدیریت ارشد ضروری است و بر این اساس آیین نامه مذکور عملاً امکان استفاده از جوانان و نخبگان و حتی افراد با تجربه را سلب کرده است که این امر در نهایت در تضاد با برخی مقررات قانونی و مخالف حقوق و مصالح شهروندان است که اهم دلایل غیرقانونی بودن آیین نامه به شرح زیر میباشد:

اولاً: شهرداری نهادی عمومی غیردولتی و محلی است و انتخاب مدیریت شهری توسط نمایندگان منتخب مردم انجام میشود به عبارتی اعمال حاکمیت مردم در سرنوشت خود اقتضا دارد در انتخاب شهردار ملاک اصلی اراده مردم و شهروندان باشد نه تشخیص و تصمیم مقامات دولتی که این امر در اصول ۶ ،۵۶ ،۵۸ ،۵۹ و ۱۰۰ قانون اساسی مورد تأکید قرار گرفته است و آیین نامه مذکور از این حیث با حق اعمال اراده مردم در تعارض بوده و محدودیتهای فراوانی برای شورای شهر ایجاد کرده است.

ثانیًا: براساس اصل ۱۰۳ قـانون اساسی، استـانداران، فرمـانداران، بخشداران و سایر مقامات کشوری که از طرف دولت تعیین میشوند در حدود اختیارات شوراها ملزم به رعایت تصمیمات آنها هستند بنابراین مطابق قانون اساسی مقامات دولتی ملزم هستند تابع تصمیمات شورا باشند. مفاد ماده ۳ آیین نامه اجرایی احراز تصدی سمت شهردار و ماده ۲ این آیین نامه در تعارض آشکار با فلسفه وجودی شوراها و اعمال حاکمیت اراده مردم و در تعارض با اصل یکصد و سه قانون اساسی میباشد.

ثالثًا: مقام معظم رهبری در بیانیه گام دوم انقلاب فصل جدید حیات و حکمرانی را در جمهوری اسلامی تبیین کرده اند و در این منشور مهم و زیربنایی تأکید داشته اند، نیروی انسانی مستعد و کارآمد مهمترین ظرفیت امیدبخش کشور است و محور تحقق نظام پیشرفته اسلامی جوانان هستند و حضور مدیران، کارگزاران و اندیشمندان جوان را در همه عرصه های سیاسی، اقتصادی و فرهنگی ضروری میدانند. بنابراین با آنکه حضور حداکثری جوانان مورد تأکید فراوان مقام معظم رهبری است در آیین نامه مذکور این موضوع با محدودیتهای فراوانی مواجه شده و عملاً آیین نامه در تعارض با سیاستهای کلی نظام و بیانیه گام دوم میباشد.

رابعًا: در شرایط فعلی که تجربه نشان داده است بسیاری از مدیران سابق مبتال به سیاست زدگی و محافظه کاری شده اند و به لحاظ شرایط سنی و جسمی توان و انرژی کافی برای کار جهادی و شبانه روزی ندارند اعتماد به جوانان و مدیران جوان انقلابی میتواند همانند سالهای آغازین انقلاب و به ویژه دوران دفاع مقدس نتایج بسیار مطلوبی را برای مردم و نظام در پی داشته باشد و متأسفانه آیین نامه هیأت وزیران و محدودیتهای فراوان اعمال شده عملاً این فرصت طلایی را سلب میکند. لذا با عنایت به مراتب فوق و در اجرای سیاستهای کلی نظام و تأکیدات فراوان مقام معظم رهبری و به علت مغایرت آیین نامه مذکور با اصول مترقی قانون اساسی و تعارض آن با اعمال حاکمیت مردم و شهروندان بدوًا صدور دستور موقت مبنی برعدم الزام شوراها به رعایت مفاد آن و در نهایت ابطال آیین نامه مذکور مورد استدعاست.”

ب ـ متن دادخوست آقای سجاد کریمی پاشاکی:

“به استحضار میرساند مقنن در ماده ۸۲ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهردار مصوب ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی عنوان داشت: شرایط احراز تصدی سمت شهردار طبق آیین نامه ای خواهد بود که بنا به پیشنهاد وزارت کشور به تصویب هیأت دولت خواهد رسید. بر همین مبنا هیأت وزیران نسبت به تصویب این آیین نامه اقدام نمود و طی تبصره ۱ ماده ۳ آن وضع کرد: مدارک و رشته های تحصیلی مرتبط توسط وزیر کشور متناسب با درجه شهرداری تعیین میشود. لذا به دلایل ذیل این تبصره بر خلاف قوانین بعدالاشاره است . در ماده ۸۲ تکلیف وضع شرایط احراز تصدی سمت شهردار از سوی مقنن بر عهده هیأت وزیران نهاده شده است و شرایط احراز اعم از تعیین مدرک و رشته تحصیلی میباشد لذا واسپاری آن به وزیر کشور برخلاف اراده مقنن در ماده مارالبیان میباشد . واسپاری تعیین مدرک و رشته های تحصیلی مرتبط توسط وزیر و واگذاری این امر توسط این مقام به معاون عمرانی وزارت کشور طی بخش ستاره بند ۲ بخشنامه شماره ۲۱۰۵۵۷ ـ ۱۳۹۷/۱۱/۱۳ ،عملاً باعث عدم ثبات در موضوع انتخاب شهرداران و شناور بودن مدرک تحصیلی به تشخیص معاون عمرانی وزیر کشور شده به نحوی که در هر دوره شورایی جدید، تعدادی از مدارک تحصیلی به ویژه در خصوص برخی از اشخاص ذینفوذ به آن اضافه میشود که حتی شاید ارتباطی با ماهیت مدیریت شهری نیز نداشته باشد لذا این عدم ثبات خود باعث حاکمیت سلیقه شده که با وصف تنظیم و تنسیق بخش قوانین و مقررات مخالف دارد. حتی مفروض بر امکان واسپاری تعیین مدارک و رشته تحصیلی از سوی هیأت وزیران موضوع تبصره ۱ ماده ۳ آیین نامه شرایط احراز شهردار، بنا به مدلول ماده ۱۰۴ و تبصره ذیل ماده ۱۱۲ قانون استخدام کشوری، این امر از تکالیف و وظایف سازمان امور اداری و استخدامی میباشد. چرا که تعیین شرح وظایف شغلی و نیز مـدارک تحصیلی مرتبط با تصدی مشاغل در زمـانی که مقنن برای آن مرجعی مشخص نکرده باشد بر اساس تکالیف حاکم بر سازمان امور اداری و استخدامی، بر عهده این سازمان است و در این میان هیأت وزیران مفروض بر امکان واسپاری تعیین و تطبیق مدرک برای تصدی سمت شهردار، میبایست سازمان امور اداری و استخدامی را صالح بر این امر میدانست.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“آیین نامه اجرایی شرایط احراز تصدی سمت شهردار

………

ماده ۳ـ کسانی را میتوان به سمت شهردار انتخاب کرد که دارای شرایط زیر باشند:

چ ـ حداقل مدرک تحصیلی کارشناسی مرتبط و سابقه اجرایی به شرح زیر:

………….

تبصره۱ـ مدارک و رشته های تحصیلی مرتبط توسط وزیر کشور متناسب با درجه شهرداری تعیین میشود. …….. ـ معاون اول رئیس جمهور”

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (معاونت حقوقی رییس جمهوری) به موجب لایحه شماره ۴۶۵۴۱/۱۵۶۸۳۶ـ۱۴۰۰/۱۲/۷ به طور خلاصه توضیح داده است که:

“به موجب ماده ۸۲ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی «شرایط احراز سمت شهردار طبق آیین نامه ای خواهد بود که بنا به پیشنهاد وزارت کشور به تصویب هیأت دولت خواهد رسید». بر اساس همین صلاحیت قانونی، هیأت وزیران مبادرت به تصویب آیین نامه مورد شکایت نموده و به موجب آن شرایط قانونی احراز تصدی سمت شهردار را در ماده ۳ آیین نامه و از جمله با توجه به میزان جمعیت شهرها در بند (ج) این ماده مورد اشاره قرار داده است،بنابراین تعبیر شاکی از شرایط مذکور به «محدودیت» ناشی از عدم توجه به صلاحیت قانونی یاد شده بوده و در نتیجه نمیتواند از مصادیق مغایرت مصوبه با قوانین جاری کشور و از جمله اصول قانون اساسی به شمار رود. نظر به مراتب فوق و با عنایت به اینکه شکایت مطروحه فاقد الزامات شکلی و جهات و مبانی معتبر ماهوی بوده و برداشتهای شاکی از قوانین و مقررات جاری کشور در حدی نیست که مثبت مغایرت مصوبه مورد شکایت با قوانین موضوعه باشد. تقاضای صدور رأی به رد شکایت را دارم.”

رئیس مرکز مدیریت عملکرد، بازرسی و امور حقوقی وزارت کشور نیز به موجب لوایح شماره ۲۱۳۸۱۷ ـ ۱۴۰۰/۱۲/۱۴ و ۱۳۴۹۴۰ ـ۱۴۰۰/۸/۲۴ به طور خلاصه توضیح داده است که:

” هدف از تصویب آیین نامه های اجرایی قوانین، کابردی کردن و در راستای هرچه بهتر اجرا شدن قوانین میباشد و آیین نامه مذکور نیز بر همین منوال بوده است. آیین نامه اجرایی موضوع شکایت در راستای سیاستهای کلی نظام اداری ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری مبنی بر دانشگرایی، شایسته سالاری و اخلاق اسلامی در نصب و ارتقای مدیران، خدمات رسانی برتر، نوین و کیفی به منظور ارتقای سطح رضایت مندی و اعتماد مردم و از طرفی منطبق با سیاستهای ابلاغی کلی نظام قانونگذاری مبتنی بر جلب مشارکت حداکثری مردم، عدالت محوری در قوانین و اجتناب از تبعیض ناروا بوده است. هیأت وزیران در راستای حدود اختیارات و صلاحیت وضع مقررات تفویضی موضوع اصل ۱۳۸ قانون اساسی جمهوری اسلامی، آیین نامه مذکور را تصویب و از جهت رعایت اصول قانونگذاری و قانون نویسی و انطباق با قانون نیز مورد تأکید قسمت اخیر اصل ۱۳۸ بوده و تاکنون نیز از طرف ریاست مجلس شورای اسلامی مغایرتی اعلام نشده است.در فراز پایانی اصول ۱۰۰ ،۱۰۱ ،۱۰۴ و ۱۰۶ قانون اساسی حدود، صلاحیت، نحوه تشکیل و … شوراهای اسلامی کشور موکول به تعیین آن توسط قانون شده است. بر اساس حکم مقرر قانون اساسی، قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ با اصلاحات و الحاقات بعدی به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده و برابر ماده ۸۲ قانون مذکور، شرایط احراز و تصدی سمت شهردار طبق آیین نامه ای خواهد بود که بنا به پیشنهاد وزارت کشور به تصویب هیأت دولت خواهد رسید. لازم بود شاکی دقیقًا مشخص و تحلیل نماید این آیین نامه با کدام قسمت از مستندات اشاره شده مغایرت دارد. برابر فراز پایانی اصل ۱۳۸ قانون اساسی تصویب نامه ها و آیین نامه های دولت و مصوبات کمیسیون های مذکور در این اصل، ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی میرسد تا در صورتی که آنها را برخلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدیدنظر به هیأت وزیران بفرستند، مصوبه مذکور به استحضار رئیس مجلس وقت و تأیید ایشان رسیده که مبین عدم مغایرت آن با قانون میباشد. لذا درخواست رد دادخواست شاکیان مورد استدعاست.”

موضوع در راستای اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به هیأت تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری ارجاع شد و این هیأت به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۲۷۳ـ ۱۴۰۱/۵/۵ آییننامه اجرایی شرایط احراز تصدی سمت شهردار مصوب سال ۱۳۹۷ هیأت وزیران را به استثنای تبصره ۱ بند (چ) ماده ۳ قابل ابطال تشخیص نداد و به رد شکایت رأی صادر کرد. رأی مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

رسیدگی به تقاضای ابطال تبصره ۱ بند «چ» ماده ۳ آیین نامه اجرایی شرایط احراز تصدی سمت شهردار موضوع تصویب نامه شماره ۱۳۰۷۳۰/ت۵۴۱۵۳هـ ـ ۱۳۹۷/۱۰/۴ هیأت وزیران در دستورکار جلسه هیأت عمومی قرار گرفت.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۱/۶/۲۲ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسـان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

براساس ماده ۸۲ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی، شرایط احراز تصدی سمت شهردار طبق آیین نامه ای خواهد بود که بنا به پیشنهاد وزارت کشور به تصویب هیأت دولت خواهد رسید و در اجرای حکم مقرر در این ماده، آیین نامه مذکور با عنوان «آیین نامه اجرایی شرایط احراز تصدی سمت شهردار» در قالب تصویب نامه شماره ۱۳۰۷۳۰/ت۵۴۱۵۳ هـ ـ ۱۳۹۷/۱۰/۴ هیأت وزیران به تصویب هیأت مزبور رسیده است. با توجه به اینکه به موجب تبصره ۱ بند «چ» ماده ۳ آیین نامه اجرایی شرایط احراز تصدی سمت شهردار مقرر شده است که: «مدارک و رشته های تحصیلی مرتبط توسط وزیر کشور متناسب با درجه شهرداری تعیین میشود» و مدارک و رشته های تحصیلی مرتبط نیز از جمله شرایط احراز تصدی سمت شهردار است که تعیین آن براساس ماده ۸۲ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران برعهده هیأت وزیران گذاشته شده، بنابراین تبصره ۱ بند «چ» ماده ۳ آیین نامه اجرایی شرایط احـراز تصدی سمت شهردار صرف نظر از عناوین مدارک و رشته هایی که در اجرای آن تعیین شده، صرفًا از آن جهت که برمبنای آن وظیفه تعیین مدارک و رشته های تحصیلی مربوط توسط هیأت وزیران انجام نشده، خارج از حدود اختیار و مغایر با ماده ۸۲ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری