رای شماره۲۴۵ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال قسمت پایانی نامه شماره ۳۷۱۸۵/۱۷۷۰۲۵ ـ ۱۳۹۷/۱۲/۲۸ سرپرست امور هماهنگی و رفع اختلافات حقوقی دستگاههای اجرایی معاونت حقوقی رئیس جمهوری

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۱۴۰۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۲۴۵ مورخ ۲۱ /۲/ ۱۴۰۰ با موضوع: «ابطال قسمت پایانی نامه شماره ۳۷۱۸۵/۱۷۷۰۲۵ ـ ۱۳۹۷/۱۲/۲۸ سرپرست امور هماهنگی و رفع اختلافات حقوقی دستگاههای اجرایی معاونت حقوقی رئیس جمهوری» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه : ۱۴۰۰/۲/۲۱ شماره دادنامه: ۲۴۵ شماره پرونده : ۹۹۰۱۵۹۵

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی : سازمان بازرسی کل کشور

موضوع شکایت و خواسته : ابطال نامه شماره ۳۷۱۸۵/۱۷۷۰۲۵ ـ ۱۳۹۷/۱۲/۲۸ سرپرست امور هماهنگی و رفع اختلافات حقوقی دستگاههای اجرایی معاونت حقوقی رئیس جمهوری

گردش کار : معاون حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ۳۰۰/۱۴۷۷۹۰ ـ ۱۳۹۹/۶/۴ اعلام کرده است که:

“احترامًا نامه شماره ۳۷۱۸۵/۱۷۷۰۲۵ ـ ۱۳۹۷/۱۲/۲۸ سرپرست امور هماهنگی و رفع اختلافات حقوقی دستگاههای اجرایی از جهت انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه آن به شرح زیر جهت استحضار و اقدام شایسته قانونی اعلام میشود: سرپرست امور هماهنگی و رفع اختلافات حقوقی دستگاههای اجرایی طی نامه شماره ۱۷۷۰۲۵ ـ ۱۳۹۷/۱۲/۲۸ به سازمان شهرداریها ابلاغ نموده است: «بازگشت به نامه شماره ۳۴۲۵۳ـ ۱۳۹۷/۷/۲۴ (و پیرو رونوشت نامه شماره ۳۷۱۸۵/۱۳۶۸۲۲ ـ ۱۳۹۷/۱۰/۱۶) در خصوص «شمول حکم ماده ۹ قانون برنامه ششم توسعه به شهرداریها (با عنایت به مباحث مطروحه در جلسه مورخ ۱۳۹۷/۱۱/۷ اعلام میدارد: نظر به اینکه بند (ب) ماده ۱ قانون برگزاری مناقصات، به عنوان قانون خاص در بیان احکام مربوط به برگزاری مناقصات و دستگاهها و مؤسسات مشمول آن قانون، مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی را صرفًا در مواردی که دستگاههای مذکور از بودجه کل کشور استفاده مینمایند، موظف نموده تا در برگزاری مناقصات، مقررات آن قانون را رعایت کنند، لذا حکم مربوط به دستگاههای مکلف به رعایت قانون مناقصات و نیز موارد رعایت آن توسط دستگاههای غرمشمول، در آن قانون بیان گردیده است و تغییر آن نیاز به حکم خاص قانونی دارد و از آنجایی که ماده ۹ قانون برنامه ششم توسعه در مقام بیان حکم راه اندازی سامانه تدارک الکترونیکی دولت برای اجرای تمامی مراحل انواع معامالت بزرگ و متوسط وزارتخانه ها و دستگاههای مشمول قانون برگزاری مناقصات مصوب ۱۳۸۳/۱۱/۱۳ و دیگر قوانین مالی و معاملاتی بخش عمومی به جز معاملات محرمانه میباشد، نه در مقام بیان دایره شمول دستگاههای مکلف به رعایت قانون برگزاری مناقصات از این رو نمیتوان حکم عام ماده اخیرالذکر را که در بیان حکم مربوط به موضوع سامانه تدارک الکترونیکی است را به گونه ای تفسیر نمود که منجر به تسری شمول رعایت قانون مناقصات به کلیه معاملات دستگاههایی نظیر مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی که دارای آیین نامه مالی و معاملاتی مربوط به خود میباشند و به موجب حکم خاص قانونی از شمول قانون مزبور خارج میباشند و صرفًا در موارد خاص ملزم به رعایت آن هستند، گردد. با عنایت به مطالب فوق و با توجه به اینکه قانون برنامه ششم توسعه مقید به زمان میباشد، تفسیر ماده ۹ آن قانون به مکلف نمودن نهادهایی که به موجب قانون صرفًا در برخی موارد مکلف به رعایت قانون مناقصات میباشند به رعایت قانون مذکور در کلیه معاملاتشان، پذیرفته نمیباشد، از این رو شهرداریها و دهیاریها به موجب حکم ماده فوق مکلف به انجام معاملات خود از طریق سامانه مذکور میباشند ولیکن صرفًا در مواردی که از بودجه کل کشور استفاده مینمایند موظف به درج اطلاعات مناقصات در سامانه تدارکات الکترونیکی بر مبنای قانون برگزاری مناقصات دولتی بوده و در خصوص سایر معاملات بر مبنای آیین نامه مالی و معاملاتی خود اقدام نمایند» هرچند در بخشهای اولیه نامه مورد نظر با استنباط درست از قانون، شهرداریها و دهیاریها مکلف به انجام معاملات خود از طریق سامانه مذکور شده اند، لیکن در بخش پایانی نامه مجوزی برای عدم درج اطلاعات (راجع به معاملاتی که از محل داخلی شهرداریها و دهیاریها انجام میشود) در سامانه تدارکات الکترونیک را به مراجع مذکور داده است، در حالی که بر اساس قوانین و مقررات موضوعه، بالاخص ماده ۹ قانون برنامه ششم توسعه و ماده ۵۰ قانون احکام دائمی، مؤسسات عمومی غیردولتی و بخش عمومی، صرف نظر از اینکه معاملات آنان مشمول قانون برگزاری مناقصات باشد یا خیر، موظف به ثبت کلیه معاملات خود در سامانه تدارکات الکترونیکی دولت شده اند. به عبارت دیگر مطابق مواد مذکور، تمام مراحل انواع معاملات متوسط و بزرگ شهرداریها و دهیاریها چه از محل بودجه کل کشور و چه از محل منابع داخلی، (به غیر از معامالات محرمانه) بایستی در سامانه تدارکات الکترونیک ثبت گردد. لذا قسمت اخیر نامه فوق الذکر که عدم ثبت برخی از معاملات شهرداریها و دهیاریها را در سامانه مذکور تجویز نموده است. مغایر با قوانین یاد شده و خارج از حدود اختیارات سرپرست امور هماهنگی و رفع اختلافات حقوقی دستگاههای اجرایی تشخیص و ابطال آن در هیأت عمومی دیوان (به صورت فوق العاده و خارج از نوبت) مورد تقاضا میباشد. مزید امتنان است دستور فرمایید از نتیجه اقدام و تصمیم متخذه این سازمان را مطلع نمایند.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“جناب آقای جمالی نژاد

رئیس محترم سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور

با سلام و احترام؛

بازگشت به نامه شماره ۳۴۲۵۳ـ ۱۳۹۷/۷/۲۴( و پیرو رونوشت نامه شماره ۳۷۱۸۵/۱۳۶۸۲۲ ـ ۱۳۹۷/۱۰/۱۶ )درخصوص «شمول حکم ماده ۹ قانون برنامه ششم توسعه به شهرداریها»، با عنایت به مباحث مطروحه در جلسه مورخ ۱۳۹۷/۱۱/۷ اعلام میدارد:

نظر به اینکه بند «ب» ماده (۱) قانون برگزاری مناقصات به عنوان قانون خاص، در بیان احکام مربوط به برگزاری مناقصات و دستگاهها و مؤسسات مشمول آن قانون، مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی را صرفًا در مواردی که دستگاههای مذکور از بودجه کل کشور استفاده مینمایند، موظف نموده تا در برگزاری مناقصات، مقررات آن قانون را رعایت کنند، لذا حکم مربوط به دستگاههای مکلف به رعایت قانون مناقصات و نیز موارد رعایت آن توسط دستگاههای غیرمشمول، در آن قانون بیان گردیده است و تغییر آن نیاز به حکم خاص قانونی دارد و از آنجایی که ماده (۹) قانون برنامه ششم توسعه در مقام بیان حکم راه اندازی سامانه تدارک الکترونیکی دولت برای اجرای تمامی مراحل انواع معاملات بزرگ و متوسط وزراتخانه ها و دستگاههای مشمول قانون برگزاری مناقصات مصوب ۱۳۸۳/۱۱/۱۳ و دیگر قوانین مالی و معاملاتی بخش عمومی به جز معاملات محرمانه میباشد، نه در مقام بیان دایره شمول دستگاههای مکلف به رعایت قانون برگزاری مناقصات. از اینرو نمیتوان حکم عام ماده اخیرالذکر را که در بیان حکم مربوط به موضوع سامانه تدارک الکترونیکی است را به گونه ای تفسیر نمود که منجر به تسری شمول رعایت قانون مناقصات به کلیه معاملات دستگاههایی نظیر مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی که دارای آیین نامه مالی و معاملاتی مربوط به خود میباشند و به موجب حکم خاص قانونی از شمول قانون مزبور خارج میباشند و صرفًا در موارد خاص ملزم به رعایت آن هستند، گردد. با عنایت به مطالب فوق و با توجه به اینکه قانون برنامه ششم توسعه مقید به زمان میباشد، تفسیر ماده (۹) آن قانون به مکلف نمودن نهادهایی که به موجب قانون صرفًا در برخی موارد مکلف به رعایت قانون مناقصات میباشند، به رعایت قانون مذکور در کلیه معاملاتشان، پذیرفته نمیباشد، از اینرو شهرداریها و دهیاریها به موجب حکم ماده فوق، مکلف به انجام معاملات خود از طریق سامانه مذکور میباشند، ولیکن صرفًا در مواردی که از بودجه کل کشور استفاده مینمایند موظف به درج اطلاعات مناقصات در سامانه تدارکات الکترونیکی بر مبنای قانون برگزاری مناقصات دولتی بوده و درخصوص سایر معاملات بر مبنای آیین نامه مالی و معاملاتی خود اقدام نمایند. ـ سرپرست امور هماهنگی و رفع اختلافات حقوقی دستگاههای اجرایی” در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره ۴۳۸۶۸/۱۴۰۷۲۶ ـ ۱۳۹۹/۱۲/۳ توضیح داده است که:

” ۱ـ حکم ماده ۹ قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، ناظر به «تکلیف دولت به تکمیل سامانه تدارکات الکترونیکی دولت برای اجرای تمامی مراحل انواع معاملات متوسط و بزرگ وزارتخانه ها و دستگاههای مشمول قانون برگزاری مناقصات» است. بنابراین حکم این ماده به هیچ وجه در مقام بیان تعیین دستگاههای مشمول قانون برگزاری مناقصات نیست وحکم این موضوع، همچنان در بند (ب) ماده ۱ قانون برگزاری مناقصات (مصوب ۱۳۸۳/۱۱/۳ )مقرر است. به بیان دیگر حکم مندرج در ماده ۹ قانون برنامه پنجساله ششم صرفًا ناظر به دستگاههایی است که «مشمول قانون برگزاری مناقصات» بوده و این دستگاهها نیز به موجب حکم صریح مندرج در بند (ب) قانون اخیرالذکر مشخص شده اند.

۲ـ بنا به آنچه در بند پیشین بیان گردید و از آنجا که مطابق مفهوم مخالف بخشی از حکم بند (ب) ماده ۱ قانون برگزاری مناقصات که نهادهای عمومی غیردولتی را در مواردی که آن بنیادها و نهادها از بودجه کل کشور استفاده مینمایند مشمول قانون برگزاری مناقصات دانسته است، نهادهای عمومی غیردولتی در مواردی که از بودجه کل کشور استفاده نمی نمایند، مشمول قانون برگزاری مناقصات به شمار نمیروند در نتیجه حکم مندرج در ماده ۹ قانون برنامه پنجساله ششم توسعه که به تصریح همین ماده صرفًا ناظر به دستگاههایی است که مشمول قانون برگزاری مناقصات هستند، قابل اعمال بر مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی (در مواردی که از بودجه کل کشور استفاده نمی نمایند) نیست، چرا که در این حالت اصولاً این دستگاهها مشمول قانون برگزاری مناقصات نیستند و نامه مورد شکایت نیز صراحتًا مفهم همین معناست. نظر به مراتب فوق و با توجه به اینکه نامه مورد شکایت صرفًا در بردارنده تفسیری از قوانین جاری کشور در خصوص برگزاری مناقصات و تبیین نسبت آنها در مقام اجرا بوده و به هیچ وجه مغایرتی با قوانین جاری کشور ندارد، لذا اتخاذ تصمیم شایسته دایر بر رد شکایت مطروحه مورد تقاضاست. خواهشمند است در زمان رسیدگی در هیأت تخصصی یا عمومی از این معاونت دعوت به عمل آید. “

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۰/۲/۲۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

براساس ماده ۵۰ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور : «دولت مجاز است سامانه تدارکات الکترونیکی دولت را برای اجرای تمام مراحل انواع معاملات وزارتخانه ها و دستگاههای مشمول قانون برگزاری مناقصات و سایر قوانین مالی و معاملاتی بخش عمومی، با رعایت قانون تجارت الکترونیکی و قانون برگزاری مناقصات تکمیل کند. دستگاههای مشمول قانون برگزاری مناقصات و دیگر معامله کنندگان بخش عمومی، از جمله دستگاههایی که شمول قانون بر آنان مستلزم ذکر یا تصریح نام است و کّلیه مؤسسات دولتی یا عمومی غیردولتی، باید با برنامه زمانبندی مورد تأیید هیأت وزیران در این سامانه ثبت نام کنند و با امضای الکترونیکی معتبر و رعایت مقررات مربوط، تمام مراحل معاملات خود مانند درخواست استعلام، فراخوان، توزیع و دریافت اسناد، گشایش الکترونیکی پاکتها یا پیشنهادها، انعقاد قرارداد و داد و ستد وجوه و تضمینات و نیز هرگونه الحاق، اصلاح، فسخ، ابطال و خاتمه قرارداد را از طریق این سامانه و به طور الکترونیکی انجام دهند.» همچنین مطابق ماده ۹ قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مقرر شده است که: «دولت مکّلف است تا پایان سال دوم اجرای قانون، برنامه سامانه تدارکات الکترونیکی دولت را برای اجرای تمامی مراحل انواع معاملات متوسط و بزرگ وزارتخانه ها و دستگاه های مشمول قانون برگزاری مناقصات مصوب ۱۳۸۳/۱۱/۳ و دیگر قوانین مالی و معاملاتی بخش عمومی به جز معاملات محرمانه، با رعایت قانون تجارت الکترونیکی مصوب ۱۳۸۲/۱۰/۱۷ و قانون برگزاری مناقصات مصوب ۱۳۸۳/۱۱/۳ تکمیل کند. کّلیه دستگاههای مشمول قانون برگزاری مناقصات و نهادهای عمومی غیردولتی مکّلف به رعایت قانون برگزاری مناقصات و انجام معاملات خود از طریق سامانه مذکور هستند.» نظر به اینکه برمبنای موازین قانونی فوق الذکر به تکلیف دستگاه های مشمول سایر قوانین مالی و معاملاتی بخش عمومی و کّلیه معامله کنندگان بخش عمومی از جمله مؤسسات عمومی غیردولتی نسبت به ثبت نام در سامانه تدارکات الکترونیکی دولت و انجام مصوب سال ۱۳۷۳ ،شهرداریها از مصادیق مؤسسات عمومی غیردولتی هستند و دهیاریها نیز براساس ماده واحده قانون تأسیس معاملات خود از طریق سامانه مذکور تصریح شده و مطابق بند ۱ ماده واحده قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی دهیاریهای خودکفا در روستاهای کشور مصوب سال ۱۳۷۷ از جمله نهادهای عمومی غیردولتی محسوب میشوند، لذا قسمت پایانی نامه شماره ۳۷۱۸۵/۱۷۷۰۲۵ ـ ۱۳۹۷/۱۲/۲۸ سرپرست امور هماهنگی و رفع اختلافات حقوقی دستگاههای اجرایی معاونت حقوقی رئیس جمهوری که دامنه شمول حکم مقرر در ماده ۵۰ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور و ماده ۹ قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران را نسبت به شهرداریها و دهیاریها صرفًا به ثبت اطلاعات مناقصات در مواردی که نهادهای مذکور از بودجه کل کشور استفاده میکنند محدود کرده، خلاف قانون و خارج از اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمد مصدق