رای شماره۱۴۷۶ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال بند ۲ ماده ۱۱ مصوبه شورای اسلامی شهر اردبیل در سال ۱۳۹۹ مبنی بر تعیین حق السهم شهرداری از زمین های بالای ۵۰۰ متر 

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۴۷۶ مورخ ۱۴۰۰/۶/۹ با موضوع: «ابطال بند ۲ ماده ۱۱ مصوبه شورای اسلامی شهر اردبیل در سال ۱۳۹۹ مبنی بر تعیین حق السهم شهرداری از زمین های بالای ۵۰۰ متر» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یدالله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه : ۱۴۰۰/۶/۹ شماره دادنامه: ۱۴۷۶ شماره پرونده : ۹۹۰۲۹۸۵

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی : شرکت تولیدی خوراک دام و طیور آرتاشهر

موضوع شکایت و خواسته : ابطال بند ۲ ماده ۱۱ مصوبه شورای اسلامی شهر اردبیل در سال ۱۳۹۹

گردش کار : شرکت تولیدی خوراک دام و طیور آرتاشهر به موجب دادخواستی ابطال بند ۲ ماده ۱۱ مصوبه شورای اسلامی شهر اردبیل در سال ۱۳۹۹ را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

” معروض دارد به دلالت مندرجات و کپی سند رسمی ملک به پلاک ثبتی شماره باقیمانده ۳۵۲ فرعی از ۱۲۷ اصلی واقع در بخش ۳ اردبیل به صورت ششدانگ در ملکیت شرکت تولیدی خوراک دام و طیور آرتاشهر بوده که در سال ۶۲ اقدام به احداث بنا نموده و به سال ۶۲ مستندًا به ماده ۱۴۷ قانون ثبت از طریق هیأت رسیدگی به درخواستهای ثبتی که در اداره ثبت اسناد تشکیل شده است مبادرت به اخذ سند نموده ام که ملک مزبور قبلاً خارج از محدوده شهر و خارج از حوزه استحفاظی شهری بوده در سال ۱۳۷۴ محدوده قانونی شهر اردبیل افزایش پیدا کرده که این افزایش محدود به تصویب وزارت مرکز شهرسازی و کمیسیون ماده ۵ رسیده است که به استناد قانون نوسازی و عمران شهری و همچنین ماده ۱۰۰ قانون شهرداری مالکان کلیه اراضی و املاکی که در محدوده قانونی قرار میگیرد قبل از هر اقدامی میبایستی از شهرداری مجوز دریافت نماید در حالی که عوارض اخذ شده شهرداری مستندًا به بند ۲ ماده ۱۱ با نام عوارض محلی (تفکیک عرصه برای املاک بالای ۵۰۰ متر به مبلغ ۷/۰۷۳/۱۶۹/۶۰۰ میلیون ریال که ضمیمه دادخواست میباشد مغایر با قانون بوده و قابل ابطال میباشد. علیهذا با عنایت به اینکه در قانون اصلاح مواد ۱ ،۲ و ۳ قانون اصلاح مورخ ۱۳۷۱/۶/۲۱ به ویژه قسمت صدر ماده آن که بر طبق آن ماده ۱۴۷ مورد اصلاح قرار میگیرد چنین آمده است. برای تغییر وضعیت ثبتی اعیان املاکی که اشخاص تا تاریخ ۱۳۷۰/۷/۱ بر روی زمین های اعیانی احداث کرده اند که به واسطه موانع قانونی تنظیم سند رسمی برای آنها میسر نیست و همچنین تغییر وضعیت ثبتی اراضی کشاورزی و بافتهای زراعی و باغات اعم از شهری و غیرشهری و اراضی خارج از محدوده شهر و حریم آن که مورد بهره برداری معترضین است و اشخاص تا تاریخ فوق خریداری کرده اند به واسطه موانع تنظیم سند و یا صدور سند مالکیت برای آنها میسر نیست به شرح ذیل تعیین تکلیف میشود که حکم تبصره ذیل ماده ۳ نیز که اشعار میدارد در هر مورد که اجرای موارد مزبور در این قانون نیاز به تفکیک یا افراز ملک باشد واحدهای ثبتی با توجه به وضع موجود رأسًا اقدام خواهند کرد و مورد شمول مقررات ماده ۴ قانون اصلاح و حذف مواردی از قانون ثبت اسناد و املاک سال ۱۳۱۰ و اصلاحات بعدی آن نخواهد بود بدین ترتیب چنین مستفاد میشود که قانونگذار خواسته با نگرشی استثنایی به وضعیت اعیانی اراضی مذکور که مغایر با قوانین و مقررات موجود است و همچنین مغایرت صدور سند مالکیت را برای آنها با موانع قانونی روبرو ساخته است این گونه موانع را از بین ببرد. مع الوصف با عنایت به اینکه در مقدمه و حکم تبصره ذیل ماده ۳ که طی آن در مواردی که واحدهای ثبتی در اجرای قانون اصلاحی ثبت مصوب سال ۱۳۷۰ رأسًا اقدام به تفکیک میکنند از شمول مقررات ماده ۱۵۴ اصلاحی موضوع ماده ۴ قانون اصلاح و حذف موادی از قانون ثبت اسناد و املاک مصوب سال ۱۳۱۰ و اصلاحات بعدی آن مصوب ۱۳۶۵/۴/۳۱ مستثنی شده است و نیز حکم ماده ۱۵۴ اصلاحی قانون ثبت مقرر میدارد اداره ثبت اسناد و املاک در هر ۴ مورد که در اجرای قانون اصلاحی ثبت (مصوب سا ل۱۳۷۰) نیاز به تفکیک و افراز باشد واحدهای ثبتی بدون استعلام از شهرداری رأسًا اقدام میکنند و شهرداری در اجرای ماده ۱۵۴ اصلاحی ثبت نقشه های تفکیکی ارسالی از سوی دادگاه یا ادارات ثبت را با ضوابط طرح جامع هادی و تفصیلی و دیگر ضوابط مربوط به شهرسازی تطبیق و اظهار نظر میکند و ادارات ثبت و دادگاهها نیز مکلفند طبق نقشه تفکیکی که به تأیید شهرداری محل رسیده باشد اقدام به تفکیک کنند که در مانحن فیه چون مستند به حکم تبصره ذیل ماده ۳ تفکیک اراضی و املاک از شمول حکم ماده ۱۵۴ اصلاحی مستثنی شده است. لذا به نظر مقنن رعایت ضوابط و مقررات شهرسازی و سایر موارد در اینگونه املاک به عنوان یکی از موانع تنظیم نام محلی عوارض تفکیک عرصه برای املاک بالای ۵۰۰ مترمربع مبادرت بهاخذ وجه هزینه تفکیک نماید و مصوبه مذکور نقض غرض سند مالکیت شرط نیست و چون رعایت ضوابط و مقررات شهرسازی شرط نیست شهرداری نمیتواند با استناد به بند ۲ ماده ۱۱ با قانونگذار است و حاکمیت قانون شهرداری در این موارد زمانی مشهود میشود که دارنده سند متقاضی توسعه و یاتجدید بنا شود که در این صورت شهرداری برابر مقررات مبادرت به اخذ عوارضات خود در قبال خدماتی که انجام میدهد را دارد. علیهذا نظر به اینکه احکام مواد ۱۴۷ و ۱۴۸ اصلاحی قانون ثبت تکلیفی که هیأت های رسیدگی کننده را موظف به استعلام از شهرداری و یا پرداخت وجه به شهرداری کند ملاحظه نمیشود. چون اقدامات ثبتی در این خصوص منصرف از قوانین و مقررات شهرداری صورت میپذیرد و اسنادی که پس از تشریفات قانونی و در اجرای ماده ۱۴۷ و ۱۴۸ قانون اصلاحی ثبت برای متصرفان صادر میشود سندیت دارد و معتبر است و شهرداری نمیتواند با مستمسک قرار دادن مصوبه شورای شهر مبادرت به اخذ وجه نماید. علیهذا با عنایت به اینکه مصوبه مزبور مغایر با اصل ۴۷ قانون اساسی و برخلاف اصل تسلیط و اعتبار مالکیت مشروع اشخاص است و اینکه این امر تحدید دایره اعمال حقوق مالکانه اشخاص و کاهش قلمرو آن بدون تمسک به حکم قانونگذار است و جواز قانونی نداشته و خلاف قانون و خارج از حدود صلاحیت شورای شهر و شهرداری است و عوارض ثانویه تلقی میگردد و مغایر با ضوابط و قوانین ثبتی و ماده ۱۴۷ قانون ثبت بوده و اخذ نمودن وجهی غیراز آنچه در قانون تصریح شده است وجاهت قانونی ندارد و مصوبه مزبور مغایر و متضاد با ماده ۱۴۷ اصلاحی قانون ثبت میباشد که با ملحوظ قرار دادن اینکه ماده ۱۱ قانون شهرداری و اصلاحی آن در خصوص اراضی که مالک با مراجعه به شهرداری در صدد اخذ تفکیک به قطعات متعدد میشوند در آن صورت شهرداری با رعایت مصوبات شهرسازی و آیین نامه معماری و رعایت تبصره های ماده ۱۱ و با ایجاد معابر و دسترسی نسبت به تفکیک آن با اخذ کلیه حقوق قانونی اقدام مینماید که در مانحن فیه اینجانب از طریق هیأتهای ثبت اسناد و املاک مستندًا به مصوبه مجلس شورای اسلامی نسبت به اخذ سند اقدام نمودم و تفکیک ملک نیز در آن زمان صورت که ماسبق نمیشود و شهرداری به استناد مصوبه مذکور مستحق دریافت هزینه تفکیک از شهروندان که هیچگونه خدماتی در خصوص منجر به اخذ سند شده است و شهرداری خدماتی نداده تا باتصویب عوارض ثانوی در صدد اخذ مبلغ شده باشد و موضوع عطف به تفکیک ارائه نمینماید نیست که با استناد به مدارک تقدیمی و مراتب اعلامی تقاضای ابطال بند ۲ از ماده ۱۱ عوارض مصوبی شرح ستون خواسته مورد تمناست. “

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

” تعرفه مصوب عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری اردبیل برای اجرا در سال۱۳۹۹

ماده ۱۱ـ افراز و تفکیک عرصه

به استناد تبصره ۳ اصلاحی ماده ۱۰۱ قانون شهرداریها از بابت سرانه خدمات عمومی و شوارع از تفکیک و افراز در کاربری مصوب بر اساس نقشه مصوب سهم شهرداری به شرح جدول ذیل میباشد و به موجب تبصره ۴ ماده ۱۰۱ بدون پرداخت هرگونه وجه به صاحب ملک به صورت رایگان به نام شهرداری انتقال خواهد یافت.

بند ۲ـ برای املاک بالای ۵۰۰ مترمربع که قبل از سال ۹۰ تفکیک شده و سند صادر گردیده و سهم شهرداری پرداخت نشده از بابت شوارع سهم شهرداری P ۱۷ و بعد از سال ۹۰ از بابت شوارع و خدمات عمومی سهم شهرداری P ۳۰ محاسبه و اخذ خواهد شد. “

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر اردبیل به موجبلایحه شماره ۴۲۳۷۴ـ ۱۳۹۹/۱۲/۲۸ توضیح داده است که:

” ۱ـ مستحضرید مطابق بندهای ۱ و۲ ماده ۲۹ آیین نامه مالی شهرداریها، عوارض از منابع درآمد شهرداریهاست. از جمله مبانی قانونی این مصوبات میتوان به بند ۱ ماده ۳۵ قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشور مصوب ۱۳۶۱/۹/۱ ،بند ۱۶ ماده ۷۱ و ماده ۷۷ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵/۳/۱ اشاره کرد. برابر رأی هیأت تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد در شماره پرونده هـ .ع/۹۱/۹۱ به شماره دادنامه ۲۱۲ـ ۱۳۹۵/۹/۲۹ که مقرر نموده «طبق بند ۱۶ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ ،تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام میشود از جمله وظایف و مسئولیتهای شورای اسلامی شهرها محسوب شده و در تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ۱۳۸۷ ،وضع عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشند، با رعایت مقررات مربوط تجویز شده است.

۲ـ به تجویز قوانین متعدد از جمله ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده تصویب عوارض پیش بینی شده است. برابر رأی متعدد وحدت رویه نیز تصویب عوارض نسبت به مواردی که در قانون تصریح نشده توسط شورای اسلامی شهر مجاز میباشد. برابر بند مورد اعتراض شاکی آنچه مصوب گردیده مطالبه عوارض نسبت به زمین هایی است که تفکیک شده اند. لیکن سهم شهرداری پرداخت نشده است. در مانحن فیه علیرغم تفکیک ملک در سال ۱۳۶۲ ،شاکی نسبت به پرداخت حقوق دیوانی خود چه آنچه که در قوانین متعدد وضع شده و چه آنچه که پارلمان محلی تصویب کرده اقدام ننموده است، لذا در این خصوص با توجه به اینکه برابر ماده ۴ قانون مدنی و ماده ۱۲۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی مدنی ناظر بر قانون مدنی اثر قانون نسبت به آتیه بوده و عطف بماسبق نمیگردد. برابر ماده ۸۹ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری اثر رأی وحدت رویه نسبت به آینده است بنابراین قابل تسری به آراء و تصمیمات سابق نیست با توجه به تاریخ رأی تفکیک زمین موضوع پرونده در سال ۱۳۶۲ بدیهی است که این رأی قابل تسری به موضوع نبوده و شاکی میبایست حقوق دیوانی را پرداخت نماید.

۳ـ مستفاد از دادخواست شاکی این است که اعتراض مشارالیه نسبت به عوارض مورد مطالبه شهرداری میباشد. برابر ماده ۷۷ قانون شهرداریها، در خصوص عوارض مورد مطالبه شهرداری، هرگونه اعتراض اشخاص مودی نسبت به عوارض شهرداری، بدوًا درکمیسیون موضوع این ماده قانونی بررسی میگردد. با عنایت به اینکه در خصوص عوارض موضوع شکایت تاکنون اعتراضی ازناحیه شاکیان به این کمیسیون واصل نشده و از سویی توجهًا به تاریخ تصویب قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در سال ۱۳۹۲ و عطف بما سبق نشدن این قانون و نیز با توجه به تاریخ عوارض موضوع شکایت، بدیهی است که قانون زمان مطالبه عوارض به صورت عام حاکم بوده و برابر این قانون شاکیان بایستی بدوًا نسبت به اعتراض به موضوع در کمیسیون موضوع ماده ۷۷ اقدام مینمودند. علی ایحال با عنایت به مطالب مرقوم رد شکایت مورد استدعاست. “

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۰/۶/۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

قانونگذار بر اساس ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری و تبصره ۳ ماده مذکور مصوب ۱۳۹۰/۱/۲۸ مقرر کرده است که در اراضی با مساحت بیشتر از ۵۰۰ مترمربع که دارای سند شش دانگ است، شهرداری برای تأمین سرانه فضای عمومی و خدماتی تا سقف بیست و پنج درصد و برای تأمین اراضی مورد نیاز احداث شوارع و معابر عمومی شهر در اثر تفکیک و افراز این اراضی مطابق با طرح جامع و تفصیلی با توجه به ارزش افزوده ایجاد شده از عمل تفکیک برای مالک، تا بیست و پنج درصد از باقیمانده اراضی را دریافت مینماید و شهرداری مجاز است با توافق مالک، قدرالسهم مذکور را براساس قیمت روز زمین طبق نظر کارشناس رسمی دادگستری دریافت نماید. همچنین در تبصره ۴ ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک و اراضی واقع در طرح های دولتی و شهرداریها ، مالکین اراضی خارج از محدوده خدماتی شهر برای استفاده از مزایای محدوده خدماتی شهر مو ّظف شده اند که تعهدات مربوط به عمران و آماده سازی زمین و واگذاری سطوح لازم برای تأسیسات، تجهیزات و خدمات عمومی را انجام دهند. بنا به مراتب فوق و با توجه به اینکه در ماده ۱۰۱ قانون شهرداری سابق صرفًا سهم شوارع ناشی از تفکیک بوده است، بنابراین تعیین حق السهم برخلاف قوانین مذکور و با ضریبی از p (موضوع ارزش معاملاتی املاک مندرج در ماده ۶۴ قانون مالیاتهای مستقیم) فاقد مبنای قانونی است و لذا بند ۲ ماده ۱۱ مصوبه شورای اسلامی شهر اردبیل در سال ۱۳۹۹ مبنی بر تعیین حق السهم شهرداری از زمین های بالای ۵۰۰ متر خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمت علی مظفری