رای شماره۱۳۹۴۷۵۲ هيات تخصصی اداری و امور عمومی ديوان عدالت اداری

با موضوع: بخشنامه شماره ۱۱۷/۳۱۳۱/د مورخ ۱۴۰۰/۹/۸ معاونت حقوقي و امور مجلس وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکي ابطال نشد

هیأت تخصصی اداری و امور عمومی

*شماره پــرونـــده: هـ ت/۰۲۰۰۰۸۶

*شماره دادنامه سیلور: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۳۹۴۷۵۲ تاریخ:۱۴۰۲/۰۵/۳۱

*شـاکی: آقای حسین مختاری دوغائی

*طرف شکایت: وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی

*مـوضـوع شکایت و خـواستـه: ابطال بخشنامه شماره ۱۱۷/۳۱۳۱/د مورخ ۱۴۰۰/۹/۸ معاونت حقوقی و امور مجلس وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی

ــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ

*شاکی دادخواستی به طرفیت وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به خواسته ابطال بخشنامه شماره ۱۱۷/۳۱۳۱/د مورخ ۱۴۰۰/۹/۸ معاونت حقوقی و امور مجلس وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی تقدیم کرده که به هیأت عمومی ارجاع شده است. متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر میباشد:

بخشنامه شماره ۱۱۷/۳۱۳۱/د مورخ ۱۴۰۰/۹/۸ معاونت حقوقی و امور مجلس وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی

مطابق ضوابط موجود از جمله ماده ۳۲ قانون آئین دادرسی دادگاه های عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب ۱۳۷۹ و بندهای ۱ و ۵ قسمت هـ ماده ۴ آئین نامه جامع مدیریت دانشگاه ها و موسسات آموزش عالی، پژوهشی، و فن آوری مصوب جلسه ۶۸۴ مورخ ۱۳۸۹/۱۲/۱۰ شورای عالی انقلاب فرهنگی، استیفای منافع و حقوق موسسات دولتی در مراجع قانونی اعم از قضایی، اجرایی، اداری و …) بر عهده نمایندگان حقوقی دستگاه های اجرایی میباشد و به تبع آن ضروری است مدیران حقوقی موسسه که مسئولیت مستقیم و بدون واسطه دفاع از حقوق دولت را در مراجع قضایی بر عهده دارند واجد شرایط نمایندگی حقوقی باشند تا امکان قانونی دفاع در مراجع قضایی برای موسسه فراهم گردد. بدیهی است صرف وجود دیگر نمایندگان واجد شرایط در دوایر حقوقی مسقط این شرط اناسی و مبنایی در مدیران حقوقی نخواهد بود.

از سوی دیگر، مطابق دستورالعمل نحوه انتخاب و انتصاب مدیران حرفه ای دارا بودن مدرک تحصیلی (حداقل لیسانس) در یکی از مقاطع و رشته های تحصیلی مندرج در شرایط احراز، یکی از شرایط انتصاب و انتخاب مدیران حرفه ای میباشد که مدیریت حقوقی دانشگاه ها، دانشکده ها و سازمان ها، موسسات و مراکز وابسته نیز از این مقوله مستثنی نمیباشد. بر این اساس و با لحاظ مصوبه فوق الاشعار و نظر به بخشنامه شماره ۹۶۴۸۱ مورخ ۱۴۰۰/۸/۲۹ معاون اول محترم رئیس جمهور به منظور ایجاد انسجام و مدیریت کارآمد حقوقی در وزارت متبوع و موسسات تابعه و لزوم ارزیابی موثر و مستمر علمکرد ادارات حقوقی و نیز حساسیت و اهمیت جایگاه مدیریت حقوقی موسسه و تبعات ناشی از انتصاب اشخاص فاقد صلاحیت، دستور فرمائید پیش از انتصاب مدیران حقوقی، افراد مزبور به همراه کارنامه کاری ایشان برای بررسی به این معاونت اعلام کردند.

بدیهی است در صورت انتصاب مدیران بدون هماهنگی با معاونت حقوقی و امور مجلس وزارت متبوع، این معاونت از هرگونه اقدام از جمله اظهار نظر، تهیه لایحه دفاعیه، پیگیری و … در پرونده های حقوقی آن موسسه خودداری خواهد نمود. همچنین مقتضی است در صورت تصدی واحد حقوقی توسط افراد فاقد صلاحیت، ظرف یک هفته نسبت به معرفی فرد واجد شرایط اقدام لازم معمول گردد.

دکتر حسنعلی غفاری ـ معاون حقوقی و امور مجلس

*دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:

معاونت حقوقی و امور مجلس وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشکی طی بخشنامه معترض عنه، دانشگاهها و موسسات تابعه خود را موظف کرده است که پیش از عقد قرارداد با وکلای دادگستری برای انجام امور حقوقی خود از اداره کل حقوقی و تنظیم مقررات معاونت مذکور مجوز اخذ کنند. دانشگاه های علوم پزشکی همچون دانشگاه های تابعه وزارت علوم، تحقیقات و فناوری مطابق با اصل تمرکز زدایی فنی، شخصیت حقوقی مستقل دارند و موسسه دولتی شناخته میشوند. ماده ۲ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶/۷/۸ نیز در تعریف موسسه دولتی بر استقلال حقوقی این موسسات تاکید میکند. مفاد قانون تشکیل هیئت های امنای دانشگاه ها و موسسات آموزش عالی و پژوهشی مصوب ۱۳۶۷/۱۲/۲۳ شورای عالی انقلاب فرهنگی و ماده ۱ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مصوب ۱۳۹۵/۱۱/۱۰ نیز موید این استقلال حقوقی در جمیع ابعاد اداری، استخدامی، مالی و معاملاتی میباشند.

دانشگاه های علوم پزشکی موظف اند مطابق سیاستها و خط مشی های کلی تعیین شده توسط وزارت متبوع عمل کنند و صلاحیت وزارت بهداشت راجع به دانشگاه های علوم پزشکی چیزی جز تعیین خط مشی های کلی موضوع بند ۱ ماده ۱ قانون تشکیلات و وظایف وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشکی مصوب ۱۳۶۷/۳/۳ نمیباشد و با توجه به مستندات قانونی مذکور و مقتضیات لازم جهت عدم تمرکز فنی اداری که حقوقدانان حقوق عمومی و حقوق اداری متفقًا بر آنها نظر دارند دانشگاه های علوم پزشکی در امور داخلی از جمله امور اداری و استخدامی خود دارای استقلال بوده و مطابق با آئین نامه های مصوب هیئت امنا یا قوانین و مقررات خاص انجام وظیفه میکنند و وزارتخانه متبوع دولت صرفا صلاحیت نظارت اداری را بر این موسسات دارد، لذا مکلف کردن دانشگاه ها به اخذ مجوز از وزارت متبوع برای انعقاد قراردادهای وکالت یا مشاوره حقوقی با وکلای دادگستری وجهی ندارد به علاوه اینکه این امر موجب طولانی شدن فرایندهای معمول اداری، فوت وقت و فرصت و حتی احتمال از بین رفتن منابع و سرمایه دانشگاه در صورت تاخیر در انجام استخدام وکیل یا مشاور حقوقی شود؛ همان چیزی که ظاهرا مقام صادرکننده بخشنامه مورد شکایت از وقوع آن بیم دارد. همچنین تجربه انعقاد بعضی قراردادهایی که به صرفه و صالح موسسات تابع وزارت بهداشت نبوده است دلیل موجهی برای ایجاد مانع در برابر امور اداری و اختلال در آن و افزایش بوروکراسی که جلوگیری از آن مورد تاکید سران نظام است نمیباشد؛ قوانین و مقررات اداری طرق مختلفی برای نظارت اداری و قضایی و امکان جبران ضررهای منطقا مادی وارده به دولت و ادارات مشخص نموده است و مانع گذاری در مقابل روندهای اداری توجیه منطقی و حقوقی و اقتصادی ندارد. با عنایت به موارد پیش گفته و مستندات قانونی و استدلالات مذکور به نظر می آید مقام صادرکننده بخشنامه از حدود صلاحیت خود خارج شده و از این بابت تقاضای ابطال بخشنامه مورد شکایت را از هیئت عمومی محترم دیوان عدالت اداری خواستارم.

*در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل حقوقی و تنظیم مقررات وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به موجب لایحه شماره ۱۰۷/۳۲۶۵ مورخ ۱۴۰۱/۱۲/۲۲ بدین نحو پاسخ داده است که:

۱ـ در بخشنامه معترض عنه هیچگونه ممنوعیتی پیرامون انعقاد قرارداد با وکلای دادگستری مشاهده نمیگردد و بخشنامه مورد اشاره در ارتباط با انتصاب مدیران حقوقی دانشگاه ها و دانشکده های علوم پزشکی است. بنابراین با توجه به اینکه طرح دعوا در دیوان عدالت اداری و درخواست ابطال مصوبه یا مقرره دستگاه های دولتی مستلزم ارائه دلیل دائر بر خلاف قانون یا شرع بودن مقرره معترض عنه و یا خارج از حدود اختیار بودن مرجع تصویب مصوبه میباشد و شاکی متقاضی ابطال موضوعی گردیده (ممنوعیت انعقاد قرارداد با وکلا از سوی دانشگاه ها و دانشکده های علوم پزشکی) که در این بخشنامه هیچ اشاره ای به آن نشده است و شاکی در خصوص موضوع بخشنامه یادشده (نحوه) انتصاب مدیران حقوقی دانشگاه ها معترض نمیباشد صدور رای به رد شکایت مطروحه مورد تقاضا است.

۲ـ صرف نظر از مراتب فوق در خصوص ادعای مطروحه دائر بر ممنوع نمودن انعقاد قرارداد از سوی دانشگاه ها و دانشکده های علوم پزشکی با وکلا توسط معاونت حقوقی و امور مجلس وزارت نیز شایان ذکر است؛ وزیر محترم بهداشت درمان و آموزش پزشکی در تاریخ ۱۴۰۰/۸/۳ و طی حکم شماره ۱۰۰/۹۷۴ جناب آقای دکتر غفاری را به عنوان معاون حقوقی و امور مجلس انتخاب نموده اند و ایشان نیز به موجب ابلاغ شماره ۱۱۷/۳۵۱۴/د مورخ ۱۴۰۰/۹/۲۸ اینجانب را به عنوان سرپرست اداره کل حقوقی و تنظیم مقررات و متعاقبًا به موجب ابلاغ شماره ۱۱۷/۴۶۵۰/د مورخ ۱۴۰۰/۱۲/۱۱ به عنوان مدیر کل حقوقی و تنظیم مقررات انتخاب نموده است. به موجب احکام یاد شده از جمله وظایف اینجانب سیاستگذاری، برنامه ریزی و نظارت بر واحدهای حقوقی دانشگاه ها و مراکز وابسته، نظارت بر جریان رسیدگی های قضایی و حقوقی دانشگاه ها و مراکز وابسته ایجاد وحدت رویه حقوقی از طریق صدور روشهای اجرایی و دستورالعمل های وزارتی ارتقاء مهارت و دانش تخصصی کارشناسان حقوقی میباشد. همچنین به موجب نامه شماره ۱۰۰/۱۲۹۳ مورخ ۱۴۰۰/۱۰/۲ وزیر محترم بهداشت حق اقامه دعوی و دفاع از دعاوی مطروحه در کلیه مراجع قضایی با حق اعتراض به رای و … با حق توکیل و تفویض اختیار به غیر از ابتدا تا انتهای پرونده های مطروحه در کلیه مراحل رسیدگی صرفًا به اینجانب تفویض گردیده تا شخصًا یا توسط نمایندگان حقوقی و یا مجتمعًا و یا از طریق انعقاد قرارداد وکالت با وکلای دادگستری براساس ضوابط مصوب هیات وزیران نسبت به استیفای حقوق وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشکی سازمان ها، شرکت ها، موسسات و واحدهای تابعه و وابسته اقدام نمایم. اشاره مینماید وزیر محترم بهداشت درمان و آموزش پزشکی تاکنون اختیار فوق را غیر از اینجانب به هیچ یک از روسای دانشگاه ها و دانشکده های علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی کشور و موسسات وابسته تفویض ننموده است، بنابراین با استناد به تفویض اختیار یاد شده هرگونه تصمیم گیری در خصوص بکارگیری وکلای دادگستری منوط به مجوز اداره کل حقوقی و تنظیم مقررات است.

لذا با عنایت به اینکه انعقاد قرارداد وکالت با وکلای دادگستری در خصوص تمامی پرونده های وزارت و واحدهای تابعه از سوی وزیر بهداشت صرفًا به اینجانب تفویض شده است و وظیفه سیاستگذاری برنامه ریزی و نظارت بر واحدهای حقوقی دانشگاه ها و مراکز وابسته نیز از سوی معاون محترم حقوقی و امور مجلس وزیر به مدیرکل حقوقی و تنظیم مقررات واگذار شده است، اینجانب در راستای وظایف محوله موظف به نظارت بر عملکرد مدیریت های حقوقی دانشگاه ها و دانشکده های علوم پزشکی جهت جلوگیری از انعقاد قراردادهای نامتعارف و بی ضابطه با وکلای دادگستری بدون رعایت صرفه و صلاح دولت و دانشگاه ها میباشم.

۳ـ در ارتباط با بخشنامه شماره ۱۱۷/۳۱۳۱/د مورخ ۱۴۰۰/۹/۸ موضوع انتصاب مدیران حقوقی دانشگاه ها و دانشکده های علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی کشور نیز به استحضار میرساند وفق ماده ۳۲ قانون آیین دادرسی مدنی نیز وزارتخانه ها، موسسات دولتی و وابسته به دولت، شرکتهای دولتی، نهادهای انقلاب اسلامی و موسسات عمومی غیر دولتی، شهرداریها و بانکها میتوانند علاوه بر استفاده از وکلای دادگستری برای طرح هرگونه دعوا یا دفاع و تعقیب دعاوی مربوط از اداره حقوقی خود یا کارمندان رسمی خود با داشتن یکی از شرایط زیر به عنوان نماینده حقوقی استفاده نمایند و در راستای حفظ منافع دستگاه های دولتی برای طرح هرگونه دعوا یا دفاع و تعقیب دعاوی مربوط مجوز استفاده از کارمندان رسمی ادارات حقوقی به عنوان نماینده حقوقی داده است.

۴ـ در طرح طبقه بندی مشاغل وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشکی شغل کارشناس امور حقوقی پیش بینی شده است که وظیفه شاغلین آن انجام امور حقوقی از قبیل تهیه و تنظیم لوایح قانونی تصویب نامه ها، اساسنامه ها آیین نامه ها دستورالعمل ها و گزارش های کارشناسی و پاسخگویی به استعلامات حقوقی و ارائه نظرات مشورتی و پیگیری دعاوی و اختلافات در مراجع قضایی، شبه قضایی و اداری از قبیل دعاوی حقوقی، کیفری، اداری و استخدامی، کار و کارگری، نظارت، طرح و تعقیب دعاوی کیفری و حقوقی علیه اشخاص حقیقی و حقوقی در جهت تأمین منافع و رعایت مسائل دانشگاه میباشد. ضمنًا شرایط احراز شغل کارشناس امور حقوقی نیز در کتاب طرح طبقه بندی مشاغل عمومی و اختصاصی مشخص شده است. همچنین با توجه به استقرار مدیریت حقوقی در دانشگاه های علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی کشور، مدیران حقوقی این واحدها باید به موجب دستورالعمل، ارزیابی، انتخاب، انتصاب و توسعه مدیران حرفه ای وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشکی شرایط احراز پست مدیریت را داشته باشند.

۵ ـ با توجه به اقدامات برخی از دانشگاه ها و دانشکده های علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی انتخاب مدیران با مدارک غیرحقوقی از جمله پزشک در سمت مدیر حقوقی دانشگاه و با عنایت به وظایف معاون محترم حقوقی و امور مجلس، وظیفه سیاستگذاری، برنامه ریزی و نظارت بر واحدهای حقوقی دانشگاه ها و مراکز وابسته و اینکه مدیران حقوقی موسسه مسئولیت مستقیم و بدون واسطه دفاع از حقوق دولت را در مراجع قضایی بر عهده دارند و بدون دارا بودن شرایط نمایندگی حقوقی امکان قانونی دفاع در مراجع قضایی میسر نمیباشد و صرف وجود کارشناس حقوقی و وکیل در دوائر حقوقی مسقط این شرط اساسی و مبنایی برای مدیران حقوقی نمیباشد، به موجب بخشنامه یاد شده به دانشگاه ها و دانشکده ها علوم پزشکی واحدهای تابعه اعلام شد جهت جلوگیری از انتصاب مدیران حقوقی فاقد صلاحیت پیش از انتصاب، افراد مزبور با کارنامه ایشان به معاونت حقوقی و امور مجلس معرفی گردند. مضافًا اینکه در این بخشنامه ممنوعیتی دائر بر انتخاب مدیر حقوقی از سوی رئیس موسسه تصریح نگردید و در این بخشنامه اعلام شده است در صورت انتخاب مدیر حقوقی بدون هماهنگی معاونت حقوقی و امور مجلس، معاونت از مساعدت حقوقی در پرونده های مطروحه آن دانشگاه معذور است و دانشگاه مسئول پرونده های مطروحه خود در مراجع قضایی است.

۶ ـ در ارتباط با ادعای شاکی دائر بر استقلال دانشگاه ها/دانشکده های علوم پزشکی نیز شایان ذکر است علیرغم استقلال وزارتحانه ها و دستگاه های دولتی، معاونت حقوقی رییس جمهور نیز سابقًا به موجب بخشنامه های شماره ۴۴۲۵۳/۲۷۴۳۳ مورخ ۱۳۹۰/۲/۱۰ و ۹۶۴۸۱ مورخ ۱۴۰۰/۸/۲۹ ،در اقدامی مشابه استفاده از نمایندگان حقوقی و وکلای دادگستری را منوط به اخذ مجوز از معاونت حقوقی رئیس جمهور اعلام نمودند. وفق بخشنامه شماره ۴۴۲۵۳/۲۷۴۳۳ مورخ ۱۳۹۰/۲/۱۰ اعلام شده است: «دستگاه های اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری موظفند برای اقامه و تعقیب منظم دعاوی دولت حتی المقدور در اجرای ماده (۳۲) قانون آیین دادرسی دادگاه های عمومی و نمایندگان قضایی تایید صلاحیت شده بر اساس بخشنامه مذکور استفاده و برای پرداخت حق الزحمه آنان بر انقلاب از اساس قانون اجازه پرداخت پنجاه درصد از حق الوکاله های وصولی به نمایندگان قضایی و کارمندان مؤثر در پیشرفت دعاوی دولت اقدام نمایند. در صورت ضرورت انتخاب وکیل رسمی دادگستری یا استفاده از وکلا و مشاورین حقوقی قوه قضائیه و برای ایجاد هماهنگی و کسب مجوز از معاونت حقوقی رئیس جمهور استعلام شود» که بخشنامه مزبور طی دادنامه شماره ۱۲۶۷ مورخ ۱۳۹۴/۱۱/۲۷ هیات عمومی دیوان عدالت اداری تایید شده است. بنابراین چنانچه معاون حقوقی ریاست جمهوری میتواند در خصوص بکارگیری نمایندگان قضایی و وکلا در دستگاه های اجرایی که هر کدام دستگاه دولتی مستقلی میباشند نسبت به صدور بخشنامه اقدام نماید، بدیهی است بخشنامه معاونت حقوقی و امور مجلس این وزارتخانه که در راستای نظارت بر واحدهای حقوقی وابسته صادر شده است نیز لازم الاجرا میباشد.

با عنایت به مراتب فوق الذکر و با عنایت به اینکه خواسته شاکی ابطال بخشنامه یادشده از این حیث که دانشگاه ها و موسسات تابعه را موظف نموده پیش از عقد قرارداد با بر وکلای دادگستری برای انجام امور حقوقی از اداره کل حقوقی و تنظیم مقررات مجوز اخذ نمایند، نموده است، لکن در بخشنامه معترض عنه چنین ممنوعیتی مشاهده نمیشود و موضوع بخشنامه یاد شده به هیچ وجه در خصوص وکلا و بکارگیری ایشان در دانشگاه ها و دانشکده های علوم پزشکی نمیباشد، صدور رای به رد دادخواست مطروحه مورد تقاضا است.

* ادعای مغایرت مصوبه با شرع، مطرح نگردیده است.

*پرونده کلاسه ۰۱۰۷۰۰۵ با خواسته “ابطال بخشنامه شماره ۱۱۷/۳۱۳۱/د مورخ ۱۴۰۰/۹/۸ معاونت حقوقی و امور مجلس وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی” در جلسه هیأت تخصصی اداری و امور عمومی مطرح و به شرح آتی رأی صادر شد:

رأی هیأت تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری

نظربه اینکه بر اساس بخشنامه مورد شکایت به دانشگاه ها و دانشکده های علوم پزشکی واحدهای تابعه صرفًا اعلام شده جهت جلوگیری از انتصاب مدیران حقوقی فاقد صلاحیت پیش از انتصاب و به منظور ایجاد انسجام و مدیریت کارآمد حقوقی در وزارت متبوع و مؤسسات وابسته و لزوم ارزیابی مستمر و مؤثر عملکرد و با عنایت به حساسیت و اهمیت جایگاه مدیریت حقوقی افراد یاد شده به همراه سوابق و کارنامه خود به معاونت حقوقی و امور مجلس معرفی شوند و اساسًا ممنوعیتی در خصوص انتخاب مدیرحقوقی ایجاد نشده بلکه اعلام شده در صورت انتخاب مدیرحقوقی بدون هماهنگی معاونت حقوقی و امور مجلس، مرجع ذیربط خود متولی و مسؤول پیگیری پرونده های مطرح شده در مراجع قضایی است در نتیجه بخشنامه شماره ۱۱۷/۳۱۳۱/د مورخ ۱۴۰۰/۹/۸ معاونت کشور مصوب سال ۱۳۹۵ و نافی استقلال مالی، معاملاتی، اداری، استخدامی و تشکیلاتی دانشگاه ها، مراکز و مؤسسات آموزش حقوقی و امور مجلس وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی متضمن حکمی مغایر ماده ۱ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه عالی و پژوهشی نیست لذا با عنایت به مراتب مذکور مستندًا به بند «ب» ماده ۸۴ قانون دیوان عدالت اداری با آخرین اصلاحات و الحاقات سال ۱۴۰۲ رأی به رد شکایت صادر میشود. این رأی ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از سوی ریاست ارزشمند و یا ده نفر از قضات گرانقدر دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است.

رئیس هیأت تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری ـ دکتر زین العابدین تقوی