رأی شماره ۶٩۶ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع ابطال مصوبه شماره ٢۴٠٧ـ ١٣٨٩/١١/٣ شورای اسلامی شھر شاندیز درخصوص وضع عوارض کسری حدنصاب تفکیک

١/١٠/١٣٩۵ ٩٣/۴٣٨/ھـ شماره
بسمه تعالی
جناب آقای جاسبی
مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران
با سلام
یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۶٩۶ مورخ ١٣٩۵/٩/١۶ با موضوع:
«ابطال مصوبه شماره٢۴٠٧ـ ١٣٨٩/١١/٣ شورای اسلامی شھرشاندیز درخصوص وضع عوارض کسری حدنصاب تفکیک» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل ھیأت عمومی و سرپرست ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین
تاریخ دادنامه: ١٣٩۵/٩/١۶ شماره دادنامه: ۶٩۶ کلاسه پرونده: ۴٣٨/٩٣
مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای حمزه شکریان
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره ٢۴٠٧ ـ ١٣٨٩/١١/٣ شورای اسلامی شھر شاندیز در خصوص وضع عوارض کسری حدنصاب تفکیک
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره ٢۴٠٧ ـ ١٣٨٩/١١/٣ شورای اسلامی شھر شاندیز در خصوص وضع عوارض کسری حدنصاب تفکیک را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«ریاست محترم ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم:
احتراماً به استحضار می رساند شورای شھر شاندیز در تاریخ ١٣٨٩/١١/٣ اقدام به تصویب مصوبه ای به شماره ٢۴٠٧ در خصوص وضع عوارض کسری حدنصاب تفکیک می نماید. با توجه به اینکه ھم اکنون این مصوبه ملاک عمل شھرداری در محاسبه عوارض پروانه ھای ساختمانی است و شھرداری به صورت غیرقانونی ومن غیرحق، مبالغ ھنگفتی را تحت عنوان عوارض کسر حدنصاب تفکیک از شھروندان اخذ می نماید، لذا به شرح آتی دلایل غیرقانونی بودن این مصوبه ذکر گردیده که در نھایت ابطال این مصوبه را خواستارم.
ضمناً با توجه به اینکه صدور این قبیل مصوبات توسط شورای اسلامی شھرھا، مسبوق به سابقه بوده و ھیأت عمومی دیوان عدالت
اداری در آراء وحدت رویه متعدد از جمله رأی شماره ۶٢١ ـ ١٣٩١/٩/١٣ مبنی بر ابطال مصوبه شورای اسلامی شھر مشھد در خصوص
عوارض کسری حدنصاب تفکیک، اخذ اینگونه عوارض توسط شھرداری را غیرشرعی و غیرقانونی اعلام نموده است. لذا برابر ماده ٩٢
قانون تشکیلات و آیین دادرسی مدنی دیوان عدالت اداری، تقاضای رسیدگی خارج از نوبت را دارم.
مطابق ماده ١ و ۵ قانون تأسیس شورای عالی شھرسازی و معماری ایران، تھیه و تدوین و ھمچنین تصویب طرحھای تفصیلی به
عھده کمیسیون ماده ۵ مقرر در ھمان قانون است. مطابق ماده مذکور، ھر گونه تغییر در طرح تفصیلی می بایست به تصویب
کمیسیون ماده ۵ ارجاع و پس از تأیید پیشنھاد تغییر طرح تفصیلی، شھرداری بر اساس مصوبه کمیسیون به شھروندان پاسخگویی
نماید. از جمله مواردی که در طرح تفصیلی نسبت به آن تعیین تکلیف می گردد، حدنصاب تفکیک املاک واقع در محدوده شھری است.
ھمچنین مطابق ماده ٧ قانون مارالذکر، شھرداری موظف به رعایت مفاد طرح تفصیلی بوده و حق تغییر در مفاد و یا مندرجات آن را ندارد.
ملاحظه می گردد تصویب و تغییر حدنصاب تفکیک املاک به عھده کمیسیون ماده ۵ بوده و شھرداری و یا شورای شھر ھیچ گونه اختیاری در این باب ندارد. پر واضح است ھنگامی که شورای شھر اختیاری در باب تغییر حدنصاب تفکیک نداشته باشد، اختیاری در وضع قاعده در مورد آن را نیز ندارد و این موضوع از شمول بند ١۶ ماده ٧١ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور خارج می باشد.
موضوعی که دقیقاً در شورای شھر مشھد نیز مطرح گردیده و این شورا طی مصوبه شماره ٢/٣١٠۶/ش ـ ١٣٨٣/٧/١٨ عوارض کسری حدنصاب تفکیک را تصویب نموده بود که ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به دلایل فوق الذکر و ھمچنین با توجه به نامه شماره ٩٠/٣٠/۴٢۶٢٠ ـ ١٣٩٠/٣/٢٩ قائم مقام دبیر شورای نگھبان مبنی بر غیرشرعی بودن اخذ این گونه عوارض، مصوبه مذکور را طی رأی شماره ۶٢١ـ ١٣٩١/٩/١٣ ابطال نمود.
نظر به مراتب یاد شده، با توجه به مغایرت آشکار مصوبه معترضعنه با ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و تبصره ٣
ماده ۶٢ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه، ماده ١ و ٢ و ۵ قانون تأسیس شورای عالی شھرسازی و معماری ایران و ھمچنین آراء
متعدد صادره از ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری، بر اساس بند ١ ماده ١٢ و ماده ١٣ قانون دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال مصوبه
معترض عنه از تاریخ تصویب آن را داشته و ھمچنین با توجه به سابق ابطال این گونه عوارض در رأی شماره ۶٢١ ـ ١٣٩١/٩/١٣ ھیأت
عمومی دیوان عدالت اداری، اعمال ماده ٩٢ قانون مذکور (رسیدگی خارج از نوبت) مورد استدعاست.»
متن مصوبه شماره ٢۴٠٧ ـ ١٣٨٩/١١/٣ مورد اعتراض به قرار زیر است:
«شھرداری محترم شاندیز
سلام علیکم:
احتراماً عطف به لایحه شماره ١٣٢٨١ـ ١٣٨٩/١٠/۴ در خصوص دریافت عوارض کسری حدنصاب تفکیک در محدوده و حریم شھر از
ابتدای سال ١٣٩٠
موضوع در صورتجلسه شماره ٣۵۶ـ ١٣٨٩/١٠/٢۵ مطرح و به شرح ذیل تصویب گردید.
«با توجه به اختیارات ناشی از بند ١۶ ماده ٧١ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور به استناد تبصره ١ ماده
۵٠ قانون مالیات بر ارزش افزوده شورا با دریافت عوارض کسری حدنصاب تفکیک به مأخذ جدول ذیل موافقت می نماید.»
عوارض کسری حدنصاب تفکیک
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شھر شاندیز به موجب لایحه شماره ١٣٧٩ ـ ١٣٩٣/٩/١١ پاسخ داده است:
«قضات محترم ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم:
در خصوص دادخواست آقای حمزه شکریان، با شماره پرونده ٩٣٠٩٩٨٠٩٠٠٠٣٨٨٠٢ به شماره کلاسه ۴٣٨/٩٣ با خواسته ابطال
مصوبه شماره ٢۴٠٧ ـ ١٣٨٩/١١/٣ شورای اسلامی شھر شاندیز مطالب زیر به استحضار می رسد:
پس از آن که مراجع مربوطه حدنصابھای تفکیک را در طرح جامع تعیین می نمایند، شھرداری از آن تبعیت می نماید، اما در برخی موارد
املاکی وجود دارند که به گونه ای تقسیم شده اند که کمتر از حدنصاب تفکیک ھستند و شھرداری نیز ملزم به پاسخگویی ھست، اگر
چه به موجب مواد ١٠٠ و١٠١ قانون شھرداریھا، مالکین اراضی و املاک واقع در محدوده و حریم آن باید قبل از ھر اقدام عمرانی یا
تفکیک و شروع ساختمان از شھرداری پروانه اخذ نمایند و اداره ثبت مکلف است در موقع تقاضای تفکیک اراضی محدوده شھر و حریم
آن عمل تفکیک را طبق نقشه ای انجام دھند که قبلاً به تصویب شھرداری رسیده باشد، ولی عملاً با تصویب برخی قوانین از جمله
ماده ١۴٧ قانون اصلاحی ثبت و قانون تسھیل در دفترخانه ھا، بھره برداری ناصواب از آن برای شھرداریھا مشکل بنیادین به وجود آورده و
افرادی با قطعه بندی نمودن اراضی سطح شھر به صورت غیرمجاز و مخالف و مغایر با ضوابط تفکیک و ھمچنین مخالف طرحھای
تفصیلی شھرداریھا را مواجه با ھزینه ھای سرسام آور در اجرای طرحھا می نمایند و با کمترین ھزینه سود کلان و سرشاری را از قبیل
تفکیک غیرمجاز قطعات به دست آورده و ھیچ ھزینه ای پرداخت نمی نمایند و معابر را رعایت نمی کنند.
مانند آن که کسری حدنصاب تفکیک به دلایل زیر باشد:
بر اثر آرای مراجع قضایی مبنی بر تقسیم زمین میان مالکان متعدد مشاعی.
انحصار وراثت و تقسیم زمین میان وراث.
اجرای طرحھای توسعه شھری و عقب نشینی که باقی مانده زمین کمتر از حدنصاب تفکیک است.
قطعات پخی حاشیه زمین و چند قطعه شدن اراضی بر اثر عبور معتبر از وسط قطعه.
مواردی که به موجب احکام مراجع اداری شھرداری مکلف به صدور پروانه شود، مانند ملکی که دارای کاربری آموزشی است و مرجع مربوطه مطابق با قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحھای دولتی و شھرداری، یا اعلام عدم نیاز کرده یا در مدت زمان قانونی
پاسخگویی نشده.
املاک تقسیم شده غیررسمی و قدیمی که محصور بین املاک دارای بنای قدیمی ساخته شده یا حاشیه خیابان ھستند و امکان
تجمیع وجود ندارد.
املاکی که بدون مراجعه به شھرداری و نتیجتاً بدون رعایت معابر توسط مالکان تفکیک شده.
لذا در موارد فوق با توجه به حقوق مالکانه اگر شھرداری مجوز صادر نکند به عنوان ممانعت از تفکیک قانونی مورد شکایت قرار می گیرد
و مالک نیز نمی تواند از حقوق مالکانه بھره مند شود و اگر مجوز صادر کند با ھزینه ھای بسیار مواجه می شود.
لذا این شورا با توجه به کسری زمین از حدنصاب تفکیک، به جبران ھزینه ھای ناشی از ارائه خدمات مانند ایجاد معابر، تأمین خدمات و
افزایش تراکم در محل و با استناد به بند ب ٢۶ ماده ۵۵ قانون شھرداری، بند ١۶ ماده ٧١ و تبصره ماده ٧٧ قانون شوراھا، ماده ١٧۴ قانون برنامه پنجم توسعه و تبصره ١ ماده ۵٠ قانون مالیات بر ارزش افزوده و با توجه به این که در قانون مالیات بر ارزش افزوده ھیچ
گونه عوارضی برای ارائه خدمات به املاکی که حداقل ضابطه تفکیک را ندارند، پیش بینی نشده است اقدام به تصویب مصوبه مذکور
نموده و در ھیچ کجا وضع چنین عوارضی ممنوع نشده و لذا ممنوعیتی در جھت وضع چنین مصوبه ای وجود ندارد. در حقیقت در
زمینھایی که کمتر از حدنصاب تفکیک ھستند، بایستی زمین مناسب برای جایگزین از حیث مساحت و محل وقوع در ھماھنگی با
طرح جامع توسط شھرداری تأمین شود تا سرانه شھر کاھش نیابد.
از طرفی نظر به این که طبق مقررات جاری، بودجه شھرداری مستقل از درآمدھا و ھزینه ھای دولت است و می باید از طریق عوارض
محلی تأمین شود به ھمین دلیل چنانچه شوراھا مستند به قوانین یاد شده محدود یا محروم از وضع عوارض برای املاک مورد نظر
باشند، عملاً درآمد شھرداریھا به صفر رسیده و دیگر برای شھرداریھا امکان احداث معابر جدید، پلھای ھوایی، پارکھا وحتی جمع آوری زباله وجود نخواھد داشت.
به ھمین منظور شورای شھر شاندیز به استناد قوانین فوق الذکر برای زمینھایی که فاقد نصاب تفکیکی مصوب ھستند و با پیشنھاد شھرداری به موجب مصوبه مذکور دریافت عوارض کسری حدنصاب تفکیک را با توافق مالک امکان پذیر ساخته است تا ھم مالک بتواند مجوز بگیرد و ھم ارائه خدمات امکان پذیر باشد.
در این خصوص بنا به دادنامه مورخ ١٣٨۶/١٠/۴ ،کلاسه پرونده ٢١٢/٨۵ شماره دادنامه ١١۴٧/٨۶ دریافت عوارض از املاک که بدون رعایت مقررات شھرداری تفکیک شده و نتیجتاً فاقد حدنصاب لازم ھستند، مغایر قانون و مقررات یا خارج از حدود اختیارات شوراھای شھر شناخته نشده است.
شورای اسلامی شھر صرفاً پیشنھاد نحوه مصالحه شھرداری با افراد را مشخص نموده و اصل را بر توافق شھرداری و مالکین گذاشته و ھیچ قاعده الزام آوری را در مصوبه اعلام نکرده است که مالکین را یک طرفه به خواسته شھرداری یا شورا اجبار کرده باشد. با توجه به مطالب بالا از محضر قضات محترم ھیأت عمومی رد شکایت خواھان مستدعاست.»

ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩۵/٩/١۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی

مطابق تبصره ٣ ماده ١٠١ اصلاحی قانون شھرداری مصوب سال ١٣٩٠ مقرر شده است که «در اراضی با مساحت بیشتر از ۵٠٠ مترمربع که دارای سند ششدانگ است شھرداری برای تأمین سرانه فضای عمومی و خدماتی تا سقف ٢۵ درصد و برای تأمین اراضی مورد نیاز احداث شوارع و معابر عمومی شھر در اثر تفکیک و افراز این اراضی مطابق با طرح جامع و تفصیلی با توجه به ارزش افزوده ایجاد شده از عمل تفکیک برای مالک تا ٢۵ درصد از باقیمانده اراضی را دریافت می نماید. شھرداری مجاز است با توافق مالک قدرالسھم مذکور را بر اساس قیمت روز زمین طبق نظر کارشناس دادگستری دریافت نماید.» نظر به حکم فوق الذکر قانونگذار، مصوبه شماره ٢۴٠٧ ـ ١٣٨٩/١١/٣ شورای اسلامی شھر شاندیز در خصوص وضع عوارض کسری حدنصاب تفکیک خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب می باشد و به استناد بند ١ ماده ١٢ و ماده٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.
رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی