رأی شماره ٨٨۶ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال ماده ٣٧ تعرفه عوارض و بھای خدمات سال ١٣٩۴ شھرداری قم مصوب
شورای اسلامی شھر قم مبنی بر الزام آموزشگاھھای درسی و مدارس غیرانتفاعی به تغییر
کاربری و استفساریه شھرداری و مصوب شورای اسلامی در جواب آن

شماره ٩۵/٢١٧/ھـ ١٣٩۶/١٠/۶

بسمه تعالی

جناب آقای جاسبی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ٨٨۶ مورخ ١٣٩۶/٩/١۴ با موضوع:

«ابطال ماده ٣٧ تعرفه عوارض و بھای خدمات سال ١٣٩۴ شھرداری قم مصوب شورای اسلامی شھر قم مبنی بر الزام آموزشگاھھای
درسی و مدارس غیرانتفاعی به تغییر کاربری و استفساریه شھرداری و مصوب شورای اسلامی در جواب آن.» جھت درج در روزنامه
رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین

تاریخ دادنامه: ١٣٩۶/٩/١۴

شماره دادنامه: ٨٨۶

کلاسه پرونده: ٢١٧/٩۵

مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری.

شاکی: خانم فریبا قانونی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ٣٧ تعرفه عوارض و بھای خدمات سال ١٣٩۴ شھرداری قم مصوب شورای اسلامی شھر
قم مبنی بر الزام آموزشگاه درسی به تغییر کاربری و ابطال استفساریه شماره ١١٠٣۵ شھرداری قم از شورای شھر و پاسخ شورا به
آن

گردش کار: شاکی به موجب دادخواست ابطال ماده ٣٧ تعرفه عوارض و بھای خدمات سال ١٣٩۴ شھرداری قم مصوب شورای
اسلامی شھر قم مبنی بر الزام آموزشگاه

درسی به تغییر کاربری و ابطال استفساریه شماره ١١٠٣۵ شھرداری قم از شورای شھر و جوابیه شورا به آن را خواستار شده و در
جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

« اینجانب فریبا قانونی مؤسس و متصدی مدرسه غیردولتی کلام وحی دارای مجوزات لازم از آموزش و پرورش می باشم، شورای شھر
قم براساس ماده ٣٧ تعرفه عوارض و بھای خدمات مصوبه ٢٢٣۶/ش/ق ـ ١٣٨۵/۵/٧ ضمن نامبردن از آموزشگاھھای درسی، تغییر
کاربری را برای آنھا الزامی دانسته در حالی که مدارس غیردولتی طبق آیین نامه استقرار نیازی بـه تغییر کاربری و اخذ مجوز موقت
از شھرداری منطقه را ندارند لذا خواھشمند است الزام قید شده در ماده ٣٧ را در خصوص تغییر کاربری مدارس غیردولتی ابطال
فرمایید تا عملاً موضوعیت تبصره ھای ١ ،۴ و ۶ نیز منتفی شود. زیرا شھرداری با استناد به آنھا علاوه بر اینکه مبالغی را از مؤسسین
دریافت می کند مبادرت به کندن تابلو و پلمپ مدارس نیز می کند (حتی در صورت وجود قرارداد تغییر کاربری موقت فی مابین)، البته با
توجه به اینکه تبصره یک (صرف نظر از منتفی شدن) در تعارض با رأی وحدت رویه دیوان عدالت اداری نیز می باشد. استفساریه
شھرداری قم از شورای شھر مبنی بر تعیین مرجع تشخیص مزاحمت (در ارتباط با تبصره یک) و پاسخ شورای شھر به آن مرجع را
کمیسیون بند ٢٠ ماده ۵۵ معرفی کرده به دلیل اینکه در تعارض و تناقض با رأی وحدت رویه دیوان عدالت اداری می باشد را نیز ابطال
فرمایید.»

شاکی ھمچنین به موجب لایحه تکمیلی که به شماره ٣٧۴ ـ ١٣٩۵/٣/٢۴ ثبت دفتر اندیکاتور ھیأت عمومی شده اعلام کرده است:

«ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

موضوع: ابطال عمومیت ماده ٣٧ تعرفه عوارض و بھای خدمات مصوب شورای اسلامی شھر قم در مورد آموزشگاھھای درسی از
جمله مدارس غیردولتی و ھمچنین تبصره ھای ١ ،۴ و ۶ آن

با سلام و احترام

به استحضار می رساند شورای اسلامی شھر قم بر اساس ماده واحده ٣٧ ،تحت عنوان تعرفه بھای خدمات، فعالیت آموزشگاھھای
درسی را از مصادیق کسب و تجارت و پیشه تلقی کرده و با استناد به اصل ممنوعیت استفاده غیرمسکونی از موقعیت و مکان
مسکونی مستفاد از بند ٢۴ ماده ۵۵ قانون شھرداری ھا، ماده ٣٧ مبنی بر لزوم تغییر کاربری موقت را به آموزشگاھھای درسی از
جمله مدارس غیردولتی نیز تعمیم و تسری داده است در حالی که مدارس غیردولتی به دو دلیل الزامی بهاین امر ندارند.

١ـ طبق ماده ٣٠ قانون تأسیس و اداره مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی مصوب ١٣٨٧ مجلس شورای اسلامی و ماده ۴
آیین نامه استقرار مدارس غیردولتی در مناطق و محلات مختلف که به استناد ماده ٣٠ این قانون در مورخ ١٣٨٩/٣/١۶ تھیه و تصویب
گردیده است مبنی بر اینکه فعالیت مدارس غیردولتی در فضاھای عرصه و اعیان با کاربری آموزشی و غیردولتی با رعایت ضوابط و
مقررات آموزش و پرورش بلامانع می باشد در نتیجه، فعالیت آموزشی برای مدارس غیردولتی در منازل مسکونی از مصادیق استفاده
تجاری ملک محسوب نمی شود لذا طبق آیین نامه استقرار، الزامی به تغییر کاربری نمی باشد و این آیین نامه، ھر چند مصوبه می باشد
اما به لحاظاینکه در اجرای ماده ٣٠ قانون تأسیس فوق الذکر می باشد که بر اساس آن قانونگذاراین اذن را به ھیأت وزیران داده تا آن را
به تصویب برساند، در حکم قانون می باشد و حتی اگر به منزله قانون ھم به آن نگاه نکنیم حداقل، می توان گفت: این آیین نامه، مصوبه
معتبری است که با مصوبه شورای شھر (ماده ٣٧ (در تعارض می باشد مصوبه شورا تغییر کاربری را الزامی می داند ولی مصوبه ھیأت
وزیران (آیین نامه استقرار) تغییر کاربری را الزامی نمی داند و در تعارض این دو، آیین نامه استقرار از ٣ جھت نسبت به مصوبه شورای
شھر رجحان دارد

اولاً: از نظر زمانی (١٣٨٩ ،(نسبت به آن مصوبه (١٣٨۵ ،(لاحق و متاخر می باشد.

ثانیاً: از نظر رتبه و جایگاه نیز نسبت به آن ارجحیت دارد زیرا آیین نامه استقرار، مصوبه ھیأت وزیران می باشد ولی ماده ٣٧ ،مصوبه
شورای شھر قم می باشد.

ثالثاً: یکی از وزرای تصویب کننده، وزیر کشور می باشد که مجموعه شھرداری ھا، تحت حوزه مدیریتی ایشان قرار دارد. با توجه به این
نکات، آیین نامه استقرار، ناقض مصوبه شورای شھر می باشد و با نقض آن، مصوبه شورای شھر فاقد دلیل می شود و با فقدان دلیل،
ادامه الزام به تغییر کاربری، خارج از حدود اختیارات آن شورا محسوب می شود و در نتیجه این آیین نامه استقرار است که تا زمانی که
ناقضی نداشته باشد به عنوان مخصص اصل صدرالذکر، قابل تمسک و ملاک عمل می باشد و بنابراین فعالیت مدارس غیردولتی در
منازل مسکونی بدون نیاز به تغییرکاربری (مانند مطب پزشکان که از تغییر کاربری و بھای خدمات مستثنی شده اند)، بلامانع می باشد.

٢ـ طبق ماده ١٩ قانون تاسیس، مدارس غیردولتی در برخورداری از تخفیفات و ترجیحات و کلیه معافیتھای مالیاتی و عوارض، در حکم
مدارس دولتی می باشد. لذا مانند مدارس دولتی مشمول مالیات و عوارض و بھای خدمات نمی باشد و در نتیجه با انتفاء این موضوع،
عنوانی به نام لزوم تغییر کاربری که به لحاظ آن، شھرداری مبادرت به تعیین و دریافت بھاء خدمات می کند (در مورد فعالیت مدارس
غیردولتی) مصداق و معنایی پیدا نمی کند. پس تغییر کاربری، از اساس منتفی می شود. با توجه به دلایل فوق الذکر به دلیل اینکه این
الزام به تغییر کاربری به استناد ماده ٣٧ مشکل عام البلوای ھمه مدارس غیردولتی در استان قم می باشد و تبعات سوء فراوانی از
قبیل کندن تابلو و پلمپ مدارس (توسط شھرداری) را به دنبال داشته است، لذا از آن ھیأت خواھشمند است به قید فوریت، عمومیت
ماده ٣٧ بھای خدمات مجوز تغییر کاربری را نسبت به مدارس غیردولتی، ابطال فرمایید.

ھمچنین خواھمشند است صرف نظر از ابطال اصل ماده ٣٧ و در نتیجه ابطال ضمنی متفرعات و تبصره ھای آن (به خودی خود) با
دلایلی که مطرح می شود تبصره ھای ١ ،۴ و ۶ این ماده را در خصوص مدارس غیردولتی مستقلاً جدای از اصل ماده ٣٧ ابطال فرمایید.

تبصره١ :ماده ٣٧ مبنی بر مشروط بودن فعالیت به عدم ایجاد مزاحمت برای ساکنین (در خصوص مدارس غیردولتی)، متناقض با رأی
وحدت رویه دیوان عدالت اداری به شماره ٩۶٢ ـ ١٣٩٣/۵/٢٧ می باشد مبنی بر اینکه فعالیت مدارس غیردولتی به عنوان مزاحمت برای
ساکنین محسوب نمی شود و مشمول بند ٢٠ ماده ۵۵ نمی باشد. لذا با وجود رأی وحدت رویه دیوان عدالت اداری، تبصره ١ ماده ٣٧
سالبه به انتفاء موضوع می باشد. تبصره ۴ ماده ٣٧ مبنی بر محدودیت زمانی برای استفاده آموزشی از کاربری مسکونی و حداکثر به
مدت ۵ سال برای مدارس غیردولتی، متناقض با ماده ۴ آیین نامه استقرار مدارس غیردولتی، مبنی بر بلامانع بودن استقرار مدارس
غیردولتی در ھر کاربری (آموزشی و غیرآموزشی) می باشد که بر اساس آن، برای این فعالیت قید و شرط و محدودیت زمانی لحاظ
نشده است.

تبصره۶ آن مبنی بر تعیین و پرداخت قیمت منطقه ای بھای خدمات، خلاف ماده١٩ قانون تأسیس مدارس می باشد مبنی بر اینکه
مدارس غیردولتی در برخورداری از تخفیفات، ترجیحات و کلیه معافیتھای مالیاتی و عوارض در حکم مدارس دولتی ھستند. تبصره ٢ و ٧
مبنی بر تعیین شرایط مکانی، خلاف ماده ٢ آیین نامه استقرار می باشد که مرجع تشخیص نیاز ھر محله را با شورای نظارت استان
دانسته و ھمچنین تبصره ۵ که فعالیت را منوط به داشتن مجوز از مراجع مربوطه می داند طبق ماده ١ آیین نامه استقرار که اخذ مجوز
را الزامی و آن را به عھده شورای نظارت گذاشته است. ھر چند تبصره ھای به جا و قابل قبولی می باشد اما وضع آن ارتباطی که
شورای شھر نداشته بلکه خارج از حدود اختیارات آن شورا می باشد. در پایان مجدداً اعلام می نمایم که درخواست ابطال ماده ٣٧ و
تبصره ھای ١ ،۴ و ۶ ذیل ماده مذکور را خواھشمندم. مستندات مربوطه که به پیوست تقدیم شده است:

١ـ آیین نامه استقرار که به استناد ماده (٣٠ (قانون تأسیس و اداره مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی مصوب ١٣٨٩/٣/١۶
مجلس شورای اسلامی تصویب و ابلاغ شده است.

٢ـ ماده ١٩ قانون تأسیس و اداره مدارس فوق الذکر

٣ـ رأی وحدت رویه دیوان عدالت اداری به شماره ٩۶٢ ـ ١٣٩٣/۵/٢٧«

متن تعرفه در قسمتھای مورد اعتراض به قرار زیر است:

«الف ـ تعرفه عوارض و بھای خدمات سال ١٣٩۴ شھرداری قم

ماده٣٧ـ بھای خدمات از آموزشگاھھای درسی و ھنری و ورزشی که به طور موقت در کاربری مسکونی دایر می گردند:

با عنایت به مقررات و ضوابط طرح جامع و تفصیلی شھر قم، در مناطقی که در طرح تفصیلی دارای کاربری مسکونی است، فقط
احداث واحدھای مسکونی با تراکم ھای تعیین شده مجاز می باشد، مگر در مواردی که با تشخیص شھرداری خدمات محله ای مورد
نیاز روزمره محلات مسکونی را تأمین نماید، بنابراین در اجرای ضوابط فوق الذکر شھرداری قم به آن دسته از آموزشگاھھای درسی و
ھنری و فرھنگی و فنی حرفه ای و ورزشی که برابر قانون بایستی به تغییر کاربری اقدام نمایند، برای مدت محدود اجازه استفاده از
کاربری مسکونی را با رعایت ضوابط ذیل صادر می نماید.

تبصره١ :استفاده کننده از ملک، تعھدنامه رسمی مبنی بر عدم ایجاد مزاحمت برای ساکنین محل سپرده و چنانچه مغایر آن رفتار
نمود، مکلف به تعطیل محل فعالیت خواھدبود.

تبصره۴ :استفاده آموزشی از کاربری مسکونی، صرفاً برای یک بار در ملک مجاز بوده و حداکثر تا سه سال امکان بھره برداری
می باشد، در مورد مدارس غیرانتفاعی، تا پنج سال امکان بھره برداری می باشد.

تبصره۶ :بھره برداران از این ماده واحده مکلفند به ازای ھر مترمربع فضای آموزشی برای مدت یکسال در معابر کمتر از ٢٠ متر میزان
١ برابر قیمت منطقه ای و در معابر ٢٠ متر به بالا (٢١ متر) ۴٠ %قیمت منطقه ای بھای خدمات پرداخت نمایند.»

ب ـ متن استفساریه شماره ١١٠٣۵ ـ ١٣٩۴/٧/١۴ رئیس شورای اسلامی شھر قم:

«جناب آقای دکتر سقائیان نژاد، شھردار محترم کلانشھر قم

سلام علیکم

با احترام بازگشت به نامه شماره ١۴٢١۵١ ـ ١٣٩۴/۶/٢٣ موضوع استفساریه در خصوص ماده ٣٧ تعرفه عوارض و بھای خدمات و تباصر
الحاقی، برای آن دسته از آموزشگاھھای درسی، ھنری، فرھنگی و فنی و حرفه ای و ورزشی که برابر قانون بایستی تغییر کاربری
دھند، با توجه به بررسی به عمل آمده در کمیسیون خدمات شھری و امور زائرین و تصمیم متخذه در یکصد و چھل و ھشتمین جلسه
رسمی و علنی مورخ ١٣٩۴/٧/١٢ شورا، برای موارد مطروحه به شرح ذیل پاسخ اتخاذ گردید:

١ـ در خصوص بند الف: منظور از ایجاد مزاحمت در ماده مذکور ایجاد آلودگی صوتی، ترافیکی و … که منجر به نارضایتی اھالی شود.

٢ـ در خصوص بند ب: مرجع تشخیص مزاحمت در ماده موصوف، کمیسیون بند٢٠ ماده ۵۵ شھرداری ھا می باشد.»

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شھر قم به موجب لایحه شماره ۴٩٠٢/د ـ ١٣٩۵/۵/١۴ توضیح داده است که:

«مدیر دفتر محترم ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

با احترام عطف به نامه مربوط به کلاسه پرونده ٢١٧/٩۵ ـ ١٣٩۵/٣/٢٩ موضوع دادخواسـت خانم فریبا قانونی به طرفیت شورای
اسـلامی شھر قم مراتب ذیل را به استحضار می رساند:

١ـ ھمان گونه که قضات دیوان عدالت اداری مستحضرند فلسفه وجودی تھیه نقشه جامع و طرح تفصیلی در شھرھا آن است که
متناسب با سرانه جمعیتی و نیازمندیھای موجود نوع کاربری ھای مختلف در سطح شھر توسط مراجع ذیصلاح تعیین گردد و قانون
تأسیس شورای عالی شھرسازی و معماری نیز مرجع ذی صلاح را تعیین کرده است و طبعاً آیین نامه ھیأت وزیران تحت عنوان آیین نامه
استقرار مدارس غیردولتی در مناطق و محلات مختلف نمی تواند مغایر قانون باشد. پذیرش مطلق و بی قید مفاد ماده ۴ آیین نامه
موصوف در مغایرت کامل با قوانین مربوط به ضوابط شھرسازی است و در عمل مصوبات مرجع ذی صلاح در تعیین کاربری ھای مختلف در
سطح شھر را خنثی و بی اثر می سازد مضافاً به اینکه قانون اصلاح قانون تأسیس مدارس غیرانتفاعی نیز که مستند تصویب آیین نامه
موصوف می باشد چنین اختیاری به ھیأت وزیران اعطا ننموده که علی الاطلاق اجازه تأسیس مدارس را در کاربری ھای غیرآموزشی
صادر نماید. ٢ـ ھمان گونه که شاکی به عنوان یک شھروند از حقوق شھروندی جھت اشتغال و دایر کردن آموزشگاه برخوردار است،
سایر شھروندان نیز از حقوق شھروندی جھت سکونت و آرامش در منازل خود باید برخوردار باشند، به پیوست تصویر فقط یک نمونه از
شکواییه ھای متعدد ساکنین پیرامون مدرسه شاکی جھت مزید استحضار قضات دیوان عدالت اداری تقدیم می گردد تا ملاحظه فرمایند
انتفاع شاکی با تأسیس مدرسه غیرانتفاعی ملازمه با سلب آسایش روحی و روانی عده کثیری از ساکنین محل دارد که مراتب
اعتراض خود را اعلام داشته اند. به ھر تقدیر اگر بنابر این باشد که ھر شھروندی صرفاً با مجوز آموزش و پرورش بتواند در ساختمانھایی
که به عنوان مسکونی در بافت مسکونی دایر شده فضای آموزشی تأسیس نماید و ملزم به رعایت سایر الزامات قانونی خصوصاً
رعایت کاربری ھای مصوب نباشد، در واقع حقوق عده کثیری از شھروندان که از حق آرامش و آسایش در منزل خویش به عنوان بدیھی
ترین حق شھروندی است، تضییع می گردد.

بنا به مراتب مذکور شورای اسلامی شھر قم جھت ایجاد تعادل بین حقوق شھروندان، اجازه استفاده از کاربری مسکونی را جھت
فضای آموزشی مقید به زمان نموده، تا پس از فعالیت در یک بازه زمانی، فرصت تھیه فضای مناسب برای بھره وران فراھم گردد.

بدیھی است این مصوبه مبتنی بر یک مبنای عقلایی است که حقوق شھروندان را با یکدیگر جمع می نماید و در عین حال فرصتی را
فراھم می سازد تا بھره برداران مدارس بتوانند فضای متناسب با کاربری مورد نیاز تھیه نمایند. علیھذا با عنایت به مراتب مذکور رد
شکایت شاکی مورد استدعاست.»

ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩۶/٩/١۴ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان
شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی

طبق ماده ٣ قانون تأسیس و اداره مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی مصوب سال ١٣٨٧ و آیین نامه استقرار مدارس
غیردولتی در مناطق و محلات مختلف، نحوه و چگونگی صدور مجوز و استقرار مدارس غیرانتفاعی در کاربری ھای مختلف معین و
مشخص شده است. از طرفی طبق مواد ٢ و ۵ قانون تأسیس شورای عالی شھرسازی و معماری ایران مصوب سال ١٣۵١ ،تعیین
کاربری و تغییرات از جمله وظایف و مسئولیتھای شورای عالی شھرسازی و معماری ایران در طرح جامع و در مقیاس منطقه و طرحھای
تفصیلی از وظایف و اختیارات کمیسیون ماده ۵ قانون شورای عالی شھرسازی و معماری تعیین شده است و به موجب بند ٣۴ ماده
٧١ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران مصوب ١٣٧۵ و اصلاحات بعدی، شوراھای
اسلامی در خصوص تغییر کاربری و امثال آن می توانند پیشنھاداتی برای مراجع مذکور ارائه کنند و مجاز به اتخاذ تصمیم قطعی برای
کاربری نیستند. با توجه به رأی وحدت رویه شماره ٩۶٢ ـ ١٣٩٣/۵/٢٧ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری که در مقام تعارض آراء،
مزاحمتھای ناشی از استقرار مدارس در کاربری ھای مسکونی، موضوعاً از مصادیق و موارد بند ٢٠ ماده ۵۵ قانون شھرداری خارج
تلقی شده و طبق رأی شماره ٨۵ ـ ١٣٩۶/٢/١٢ ھیأت عمومی وضع بھای خدمات برای مراکز آموزشی مغایر قوانین و خارج از حدود
اختیار قانونی تشخیص و ابطال شده است، بنابراین ماده ٣٧ تعرفه عوارض و بھای خدمات سال ١٣٩۴ شھرداری قم مصوب شورای
اسلامی شھر قم مبنی بر الزام آموزشگاھھای درسی (مدارس غیرانتفاعی) به تغییر کاربری و استفساریه شھرداری و مصوبه
شورای اسلامی در جواب آن، مبنی بر قابل طرح بودن موضوع مزاحمت در کمیسیون بند ٢٠ ماده ۵۵ قانون شھرداری مغایر قانون
است و مستند به بند ١ ماده١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.