رأی شماره ٧١٠ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع ابطال مصوبه شماره ٧ ھشتاد و ھشتمین جلسه دوره سوم شورای اسلامی شھر اھواز مورخ ١٣٨٧/١١/١١

شماره ٩٢/۵٠١-١٧/۶/١٣٩۴
تاریخ دادنامه : ١٣٩۴/۶/٣ شماره دادنامه: ٧١٠ کلاسه پرونده : ۵٠١/٩٢
مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی : بانک تجارت استان خوزستان (اھواز)
موضوع شکایت و خواسته : ابطال مصوبه شماره ٧ ھشتاد و ھشتمین جلسه دوره سوم شورای اسلامی شھر اھواز مورخ ١١/١١/١٣٨٧
گردش کار : خانم فرزانه زیلابی به وکالت از بانک تجارت استان خوزستان ( اھواز ) به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره ٧ ھشتاد و ھشتمین جلسه دوره سوم شورای اسلامی شھر اھواز مورخ ١٣٨٧/١١/١١ را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
با احترام، بدین وسیله به استحضار می رساند:
شھرداری اھواز بر اساس مصوبه شماره ٧ـ١٣٨٧/١١/١١ یکصد و سی و ھشتمین جلسه دوره دوم شورای اسلامی شھر اھواز، بانک تجارت را به پرداخت مبلغ چھار میلیارد و چھارصد و ھفتاد و یک میلیون و یکصد و ھشتاد و نه ھزار و سی و ھشت ریال (۴/۴٧١/١٨٩/٨٣٨ ریال) بابت عوارض نصب سی و ھشت تابلوی شعب بانک تجارت در اھواز از سال ١٣٨۶ تا ١٣٩٠ ،از طریق طرح موضوع در کمیسیون ماده ٧٧ قانون شھرداری و صدور رأی قطعی کمیسیون، محکوم کرده است و سپس طی اخطاریه ای تأکیدی به بانک، مھلت پانزده روزه ای جھت پرداخت عوارض تابلوھا تعیین که در حال منقضی شدن است. اینک به دلایل زیر ابطال مصوبه مبنای صدور رأی کمیسیون و سپس نقض رأی صادر شده مورد خواسته است.
١ـ بر اساس اصول ۴۴ و ۵١ قانون اساسی و ھمچنین بند ب ماده ٣٠ قانون وصول برخی از درآمدھای دولت و مصرف آن در موارد معین مصوب سال ١٣٧٣ ،وضع ھرگونه عوارض برای بانکھا، منوط به تصویب شورای اقتصاد خواھد بود.
٢ـ محدوده صلاحیت شوراھای اسلامی شھر، صرفاً تصویب عوارض محلی است، آنچه مسلم است بانکھا دارای فعالیت کشوری و غیرمحلی ھستند از این رو عوارض موصوف در رأی و مصوبه شماره ٧ ،خارج از صلاحیت و حدود اختیارات شورای اسلامی شھر اھواز بوده است و مخالف نص صریح قانون است.
٣ـ آراء مشابه ای ھم در این زمینه از ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری صادر شده است از آن جمله می توان به رأی شماره ٢۴١ـ١٣٩٠/۶/٧ مندرج در پرونده کلاسه ٢٢٢/٨٨ دیوان عدالت اداری (ھیأت عمومی) اشاره کرد که تعیین عوارض یاد شده را خارج از صلاحیت و حدود اختیارات شورای اسلامی شھر دانسته است و نیز آراء شماره ھای ۵٨٣/٨۶ و ٣٢ـ١٣٨٧/۶/١١ و شماره دادنامه ھای ۴٠۶ و ۴٠٧ مندرج در پرونده ھای کلاسه ۵٢/٨٧ و ۵٨٣/٨۶ اشعار داشته اند: تابلوھای منصوب بر سر درب بانکھا و شعب آن علی القاعده مبین معرفی محل استقرار و فعالیت اماکن مذکور است و متضمن تبلیغاتی در زمینه ارائه خدمات مربوطه از سوی بانک نمی باشد و ھمچنین شھرداری نیز ارائه کننده ھیچ گونه خدماتی نمی باشد. لذا وضع عوارض در مورد بانکھا خارج از صلاحیت شورای اسلامی است و حوزه فعالیت بانکھا و شعب آنھا در نقاط مختلف کشور است و محلی تلقی نمی شود.
۴ـ صرف نظر از موارد یادشده، تاریخ نصب تابلوھای شعب بانک قبل از تاریخ مصوبه یاد شده است. مصوبه مورخ ١٣٨٧/١١/١١ است و نصب تابلوھا قبل از تاریخ مذکور است.
۵ ـ از جمله مستندات، حکم مقرر در تبصره ماده ۵٠ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ١٣٨٧/٢/١٧ قید شده است. حال آن که حکم مقرر در این ماده مبنی بر این که شوراھای اسلامی شھر، برای وضع ھر یک از عوارض محلی جدید که تکلیف آنھا در این قانون مشخص نشده است، موظفند موارد را تا حداکثر پانزدھم بھمن ماه ھر سال برای اجرا در سال بعد تصویب و اعلام دارند دلالت بر این معنی می نماید که: شوراھای شھر برای تصویب عوارض محلی صلاحیت دارند و صلاحیت تعیین عوارض کشوری و ملی به ھیچ وجه نخواھند داشت لذا عوارض تعیین شده بر اساس مصوبه شماره ٧ـ١٣٨٧/١١/١١ شورای اسلامی شھر اھواز، مخالف نص صریح قانون است و مصوبه نمی تواند مخالف قانون باشد.
۶ ـ مطابق اصل ۴۴ قانون اساسی، ھیچ نوع مالیاتی وضع نمی شود مگر به موجب قانون. با توجه به مطالب پیش گفته: ابطال مصوبه شورای اسلامی شھر اھواز به شماره ٧ـ١٣٨٧/١١/١١ یکصد و سی و ھشتمین جلسه دوره دوم شورای اسلامی شھر اھواز درخصوص اخذ عوارض تابلوھای شعب بانکھا و سپس نقض رأی کمیسیون بر ھمین اساس، مورد خواسته است. با عنایت به فوریت امر و جلوگیری از توالی رأی صادر شده، بدواً صدور قرار توقیف عملیات اجرایی مورد تقاضاست. »
در پاسخ به اخطار رفع نقصی که از طرف اداره کل ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه ای که به شماره ١٢٣١ـ١٣٩٢/٩/٢۴ ثبت دفتر اندیکاتور ھیأت عمومی شده اعلام کرده است که:
با احترام، عطف به ابلاغـیه بـه تاریـخ ١٣٩٢/٨/٢١ منـدرج در پـرونده کلاسـه ۵٠١/٩٢ به استحضار می رساند:
موارد نقص اعلام شده به شرح زیر رفع شده است.
الف) مشخـص نموده قسمت مورد نظـر جھت ابطال مصوبه شورای شھر به شماره ٧ـ١٣٨٧/١١/١١
ب) پیوست نموده مصوبه شماره ٧ـ١٣٨٧/١١/١١ لازم به ذکر است که متأسفانه مصوبات شورای شھر در اختیار عموم قرار داده نمی شود. از این رو ارائه متن کامل مصوبه برای موکل مقدور نمی باشد.ـ وکیل مدیریت شعب بانک تجارت استان خوزستان »
متن مصوبه در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است:
شورای اسلامی شھر اھواز مصوبه شماره ھفت
ھشتاد و ھشتمین جلسه دوره سوم شورای اسلامی شھر اھواز ٩/١١/١٣٨٧ :مورخ ۴۵۵١٧/۴ :شماره لایحه
موضوع: لایحه اصلاحی عوارض تابلوھای تبلیغاتی و تجاری و معرف اماکن کسب و پیشه در جلسه مورخ١٣٨٧/١١/١١ مطرح و با ۶ رأی موافق و ـ رأی مخالف به تصویب رسید.»
لایحه عوارض در قسمت تابلوھا به قرار زیر است:
«عوارض
٢ـ١ـ …………………
٢ـ٢ـ …………………
٢ـ٣ـ …………………
٢ـ۴ـ تابلوھای مؤسسات دولتی ـ ارگانھا ـ نھادھا ـ بنیادھا و سازمانھا ١/٠٠٠/٠٠٠ ریال مصادیق: بانک تجارت ـ مؤسسه قوامین ـ بنیاد شھید ـ بنیاد جانبازان »
درپاسخ به شکایت شاکی، رئیس شورای اسلامی شھر اھواز به موجب لایحه شماره ٢٠٠٠/١١۵۵ـ ١٣٩٢/١٢/٢١ توضیح داده است
که:
« با سلام:
احتراماً، بازگشت به نامه شماره۵٠١/٩٢ درخصوص پرونده شماره ٠٩١٠٩٩٨٠٩٠٠٠٨٠٩٢٧ موضوع طرح دعوای بانک تجارت استان خوزستان به خواسته ابطال مصوبه شماره ٧ از یکصد و سی و ھشتمین جلسه دور دوم شورای اسلامی شھر اھواز توجه آن ھیأت را به مطالب ذیل جلب می نمایم:
١ـ ھمان طور که مستحضرید عوارض تابلوھای تبلیغاتی و تجاری و تابلوھای معرف اماکن کسب و پیشه و محل کار، یکی از انواع عوارض محلی شھرداریھا محسوب می شود لذا ھمان گونه که بانکھا مکلف به پرداخت عوارض صدور پروانه ساختمانی، عوارض نوسازی، عوارض خودرو، عوارض تفکیک و افراز و دھھا عوارض دیگر شھرداری ھستند (در قانون ھیچ گونه معافیتی برای بانکھا پیش بینی نشده است تا از پرداخت عوارض مذکور از جمله عوارض نصب تابلو که ھم ردیف عوارضات اخیرالذکر ھستند معافیت داشته باشند.) به ھمین دلیل بانکھا نیز مانند سایر اشخاص و شھروندان اھواز مکلف به پرداخت عوارض نصب تابلو خواھند بود. ضمناً در ھیچ کدام از اصول (۴۴ و ۵١ قانون اساسی) که مورد استناد خواھان و وکیل قرار گرفته، اشاره ای به بخشودگی عوارض بانکھا نشده است، زیرا اصل ۴۴ به تعریف اصول اقتصادی مملکت پرداخته و اصل ۵١ نیز در خصوص مالیات است و اصول مذکور ربط موضوعی به مصوبه شورا (عوارض) ندارد. به عبارت دیگر علی رغم ادعای شاکی مبنی بر دلالت مصوبه این شورا بر وضع مالیات در شھر اھواز، مفاد مصوبه مذکور نه صراحتاً و نه تلویحاً به ھیچ وجه حکایت از وضع مالیات توسط این شورا ندارد، تا انتقاد مذکور وارد تلقی شود، لذا شورای اسلامی شھر اھواز با امعان نظر به این که مطابق اصل ۵١ قانون اساسی وضع و یا بخشودگی و تخفیف مالیاتی به موجب قانون امکان پذیر است در این خصوص که خارج از حدود اختیارات قانونی شوراھای اسلامی است تصمیمی اتخاذ نکرده است بلکه برابر ماده ١و ٢ آیین نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراھای اسلامی شھر، مصوب ھیأت وزیران و ھمچنین بند ١۶ از ماده ٧١ و ماده ٧٧ قانون شوراھای اسلامی کشور مبادرت به وضع عوارض کرده که این تصمیم شورا که وفق مقررات قانونی فوق الذکر صورت گرفته است، به تصور شاکی وضع مالیات خلاف قانون اساسی تلقی شده و از این جھت نسبت به تقدیم دادخواست به آن مرجع اقدام کرده است. با این وصف، نظر به این که شورای شھر اھواز، به رغم ادعای خواھان ھیچ گونه مالیاتی وضع نکرده، بلکه برابر مستندات یاد شده در حدود صلاحیت و اختیارات قانونی خود اقدام به وضع عوارض بر تابلوھای منصوبه شھری کرده است و از
طرفی نیز بانکھا معاف از پرداخت عوارض شھرداری نیستند لذا ادعای مطروحه وارد نبوده، صدور قرار رد دعوا مورد تقاضاست.
٢ـ ماده ۵ قانون تجمیع عوارض ـ که مورد استناد طرف دعوا قرار گرفته است، برقراری ھرگونه عوارض بر سود سپرده گذاری و سایر عملیات مالی اشخاص نزد بانکھا را ممنوع کرده در صورتی که عوارض مصوب شورا که مورد مطالبه شھرداری اھواز است بر درآمدھای بانکھا و سود سپرده گذاری و سایر عملیات مالی اشخاص نزد بانکھا نمی باشد تا بانک با تمسک به ماده قانونی صدرالذکر نسبت به مصوبه شورا ایراد نماید، بلکه مصوبه شورا بر وضع عوارض بر تابلوھای منصوبه بانک به خصوص تابلوھای تبلیغاتی آن مرجع دلالت دارد.
٣ـ پیرامون آراء مورد استناد مندرج در بند ٣ دادخواست بانک، برای رفع ھر گونه ابھامی نکات ذیل حائز اھمیت است:
الف ـ آراء مذکور در خصوص سایر شھرھا غیر از اھواز صادر شده و عمدتاً درباره بھای خدمات است نه عوارض، از آن جا که مصوبه شورای شھر اھواز تعیین بھای خدمات شھری نیست، بلکه وضع عوارض است لذا در دایره شمول آراء مورد استناد طرف دعوا قرار نمی گیرد. ضمن این که رأی شماره ۴٠٧٠۴٠۶ـ ١٣٨٧/۶/١١ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ماھیتاً اخذ عوارض و یا بھای خدمات از تابلوھای تبلیغاتی را رد نکرده بلکه تلویحاً آن را پذیرفته، لیکن چون تابلو شناسایی بانکھا را به عنوان تابلوی تبلیغاتی نپذیرفته است و بین تابلو شناسایی و تبلیغاتی تفاوت قائل شده است، لذا بر ھمین اساس تلقی تابلوھای شناسایی بانکھا به عنوان تابلو تبلیغاتی را خارج از اختیارات شورای شھر تھران دانسته و آن را از این حیث ابطال کرده است، مضافاً این که نماینده شورای ھماھنگی بانکھا که اقدام به طرح دعوای موصوف علیه شھرداری تھران در دیوان عدالت اداری کرده است در متن دادخواست تقدیمی خود با پذیرش صریح، پرداخت ھزینه تابلوھای تبلیغاتی اعلام داشته بانکھا آمادگی دارند جھت تابلوھای خود ھزینه مورد نظر را پرداخت نمایند.

ب) آراء مورد اشاره، ھیچ ارتباطی به شھرداری و شورای شھر اھواز ندارد، زیرا مصوبات شوراھای اسلامی دیگر شھرھا، از لحاظ متن و طریقه وصول با مصوبه صادر شده از شورای اسلامی شھر اھواز متفاوت است و بنا به ھمین تفاوت و یا جھات قانونی دیگر ممکن است دیوان عدالت اداری آنھا را باطل نماید. ابطال آنھا باعث ابطال مصوبه شورای شھر اھواز نمی شود و در قوانین موجود
کشور نیز چنین امری تصریح نشده است، زیرا ممکن است نقیصه ای در مصوبه شورای شھر اھواز وجود نداشته باشد. به عبارت دیگر آراء ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در ارتباط با بخشنامه ھا و مصوبات عام الشمول کشوری است که به صورت متنی یکسان صادر و عیناً به تمامی دستگاھھای اجرایی ذی ربط به منظور اجرا ابلاغ شده است نه مصوبات محلی شورای اسلامی شھر که مقررات محلی محسوب می شوند و حوزه اجرای آن محدود به شھر محل تصویب است، لذا حتی در صورت صدور آرائی توسط دیوان عدالت اداری مبنی بر ابطال مصوبات شورای شھری خاص، از آنجا که مصوبات شوراھای شھر بر کل کشور تسری ندارد بلکه دامنه اجرایی آن محدود و مختص ھمان شھر مربوطه است و مھمتر آن که از نظر متن و چگونگی اجرا، نیز مصوبات شھرھای مختلف با ھم متفاوتند، به ھمین سبب نمی توان چنین آرائی را در خصوص سایر شوراھای شھر تسری داد، زیرا ممکن است شورای شھری، پس از ملاحظه ضعفھای مصوبات سابق الصدور شھرھای دیگر و با رفع اشکالات قانونی آن و با در نظر گرفتن ایرادات دیوان عدالت اداری و انجام اصلاحاتی مبادرت به صدور مصوبه عوارضی به ظاھر مشابه با مصوبات باطل شده شھرھای دیگر نماید که به دلیل انشاء دقیق مصوبه، دیگر بر آن ایراد قانونی مترتب نبوده و ھیچ گونه ایرادی جز تشابه نام ظاھری آنھا وجود نخواھد داشت و چه بسا و حتی در صورت طرح دعوا در دیوان عدالت اداری، به لحاظ رفع نواقص قانونی، مورد تأیید ھم قرار گیرد.

لذا نمی توان به صرف تشابه ظاھری عنوان مصوبه ای که قبلاً توسط دیوان عدالت اداری اجرای آن به سبک و سیاق تدوین شده برای شھری خاص باطل شده است سایر مصوبات شوراھای شھر در کشور را بدون توجه به ماھیت و مفاد مصوبات، به صرف تشابه عنوان مصوبه و پیش از طرح دعوا و رسیدگی به آن و اجازه دفاع به شورا و شھرداری مربوطه ملغی شده دانست.
۴ـ در بند ۵ دادخواست به این موضوع اشاره شده است که وضع عوارض محلی جدید میباید تا ١۵ بھمن ماه تصویب و اعلام عمومی شود و بانک بدون ارائه ادله لازم مدعی شده که مصوبه شورا چنین مراحلی را طی نکرده است در حالی که این موضوع صحت ندارد و خلاف واقعیت است و علی الاصول ھر کس مدعی امری است قانوناً و شرعاً مکلف به ارائه ادله و مدارک اثبات ادعای خود است که در این باره بانک بدون ارائه ادله و مستندات لازم به طرح ادعا پرداخته است.

۵ ـ مطابق بند ١۶ ماده ٧١ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران مصوب سال ١٣٧۵، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شھر و ھمچنین تغییر نوع و میزان آن از جمله وظایف شوراھای اسلامی شھرھاست و حکم مقرر در تبصره ماده ۵٠ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال ١٣٨٧ ،دلالت بر آن دارد که شوراھای اسلامی شھر برای تصویب عوارض محلی صلاحیت دارند.

مضافاً برابر بند ٢۵ ماده ٧١ قانون موسوم به شوراھای اسلامی کشور نیز تصویب مقررات لازم جھت الصاق ھر نوع تابلو در شھر جزء وظایف و اختیارات قانونی شوراھای شھر است، لذا با عنایت به مراتب فوق و نظر به این که عملکرد شورای اسلامی شھر اھواز و به تبع آن اقدام شھرداری از طریق کمیسیون ماده ٧٧ جھت وضع و وصول عوارض مع ٌ ترض عنه کاملاً منطبق با مقررات قانونی و در جھت رعایت صرفه و صلاح ھمشھریان بوده است و از طرفی شکایت شاکی نیز به کیفیتی نمی باشد که مصوبه موضوع را مخدوش نماید.
۶ ـ مھمترین نکته حائز اھمیت که توجه آن ھیأت را به آن معطوف می نمایم آن است که مطابق بند ٢ ماده ١٠ و تبصره ٢ ماده ١۶ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، رسیدگی به اعترضات و شکایات از آراء و تصمیمات قطعی کمیسیون ماده ٧٧ قانون شھرداریھا و مصوبات شوراھای اسلامی شھر، منحصراً از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آنھا میسر بوده و صرفاً ظرف مھلت مقرر تعیین شده (سه ماه برای اشخاص داخل کشور از تاریخ ابلاغ) امکانپذیر است، علی ھذا بـا توجه بـه این کـه خواھان پرونده خارج از مھلت مقرر قانونی برای طرح دعـوا مبادرت بـه اقامه دعوا و تقدیم دادخواست کرده است، مستنداً به مواد مذکور و ماده ٨۴ قانون آیین دادرسی دادگاھھای عمومی و انقلاب در امور مدنی صدور قرار رد دعوا و یا قرار عدم استماع آن بنا به قاعده اعتبار امر مختومه مورد استدعاست.
ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩۴/۶/٣ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی
ھر چند به موجب بند ٢۶ ماده ٧١ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران مصوب سال ١٣٧۵ ،تصویب نرخ خدمات ارائه شده توسط شھرداری و سازمانھای وابسته به آن با رعایت آیین نامه مالی و معاملاتی شھرداریھا جزو وظایف شورای اسلامی شھر اعلام شده است، لیکن از آن جا که تابلوھای منصوب بر سر درب اماکن تجاری و اداری علی القاعده مبین معرفی محل استقرار و فعالیت اماکن مذکور است و وسیله تبلیغاتی در زمینه ارائه خدمات مربوط شناخته نمیشود و اصولاً شھرداری در این خصوص ارائه کننده خدمت خاصی نبوده تا استحقاق دریافت بھای آن را داشته باشد لذا بند ٢ـ۴ از مصوبه شماره ٧ ھشتاد و ھشتمین جلسه دوره سوم شورای اسلامی شھر اھواز به شماره ۴٣٧۴ـ١٣٨٧/١١/١٣ مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع مصوبه تشخیص داده می شود و به استناد بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.
رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری