رأی شماره ٣۴٢ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع ابطال بند ١ ماده ١٧ تعرفه عوارض و بھای شھری در سال ١٣٩۴ و بعد از مصوب شورای اسلامی شھر گرگان

شماره ٩٢/٨۴٢/ھـ-٢/۶/١٣٩۵
بسمه تعالی
جناب آقای جاسبی
مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران
با سلام
یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ٣۴٢ مورخ ١٣٩۵/۵/١٩ با موضوع:
«ابطال بند١ ماده ١٧ تعرفه عوارض و بھای شھری در سال ١٣٩۴ و بعد از مصوب شورای اسلامی شھر گرگان » جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل ھیأت عمومی و سرپرست ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین
تاریخ دادنامه : ١٣٩۵/۵/١٩ شماره دادنامه: ٣۴٢ کلاسه پرونده : ٨۴٢/٩٢
مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی : خانم مھدیه ساورسفلی
موضوع شکایت و خواسته : ابطال بند (١) ماده ١٧ تعرفه عوارض و بھای خدمات شھری در سال ١٣٩۴ و بعد از آن مصوب شورای اسلامی شھر گرگان ابلاغی به شماره ٩٣/٧٠٣٩/٣ ـ ١٣٩٣/١١/١۴ به شھرداری گرگان
گردش کار : شاکی به موجب دادخواستی ابطال تعرفه عوارض و بھای خدمات شھری در سال ١٣٩۴ و بعد از آن مصوب شورای اسلامی شھر گرگان ابلاغی به شماره ٩٣/٧٠٣٩/٣ ـ ١٣٩٣/١١/١۴ به شھرداری گرگان را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:« رئیس محترم دیوان عدالت اداری
با سلام و احترام:
بدین وسیله به استحضار می رساند، اینحانب مھدیه ساورسفلی فرزند شھید محمدمھدی و مالک زمین واقع در گرگان بلـوار شھید صیـاد شیرازی از زمینھای راه و شھرسازی استان گلستان که طی قرارداد واگذاری به شماره ٠٧۶٧ ـ ۴۴ ـ ٩٢ ـ ٣٧) زمین شھری) به مرکز خدمات پرسنلی سپاه نینوای استان گلستان در خصوص واگذاری زمین از پلاک ثبتی ۶٧۴ فـرعی از ١٠٨ ـ اصلی واقع در بخش ٣ گرگـان از اراضی بـاکر محله که ھزینه ھای آن کلاً طی فیشھای واریزی بـه شماره ۶۵۵۴٧۵ ـ ١٣٩٢/٨/٢٧ به مبلغ ٢٣/۵٣٠/٠٠٠ ریال حساب ٢١٧٣٧١۴٧۵٨٠٠۴ سازمان ملی زمین و مسکن پرداخت و فرم ج مسکن مھر نیز قرمز گردید سپس تفکیک این زمینھا توسط اداره کل مسکن و شھرسازی استان انجام و تحویل مالکین شد و مدیرکل محترم راه و شھرسازی استان آقای محمدعلی میرحاجی (مالک اولیه) را طی نامه به شماره ٩٧٩٩۵ ـ ١٣٩٢/١٠/٢۴ در ردیف ٢ قطعه ٢١ و به مساحت ١٨١ مترمربع به شھرداری گرگان برای صدور پروانه شھرداری معرفی کرده است و شھرداری گرگان جھت صدور پروانه ساخت در آن منطقه از شھر گرگان بابت خدمات تفکیک غیرمجاز درخواست بھای خدمات شھری نموده است. لذا در راستای مصوبات شورای اسلامی شھر گرگان که طی نامه شماره ٩٣/٧٠٣٩/٣ ـ ١٣٩٣/١١/١۴ به شھرداری گرگان اعلام شده است عوارض سال ١٣٩۴ با ١٩ بند با اعمال ١٠ درصد افزایش به ضرایب P سال ١٣٩٣ در تمام سطوح جھت اجرا در سال ١٣٩۴ و بعد از آن ابلاغ شده است و با عنایت به بند ۶ ماده ٢ بھای خدمات آماده سازی زمینھای کمتر از یک ھزار مترمربع (محلھایی که آماده سازی اراضی و املاک آنھا جزء تعھدات سازمان راه و شھرسازی و سایر دستگاھھای اجرایی می باشد. جزء تعھدات شھرداری نبوده و ھیچ گونه وظیفه ای در خصوص آماده سازی اینگونه املاک نخواھد داشت.

لذا طبق تعھد نامه اخذ شده از سوی شھرداری گرگان به شماره ۴۶٧٩ ـ ٣ ـ ٣ ـ ٩۴ شرط شده تا زمان صدور رأی نھایی دیوان عدالت اداری در راستای دستور موقت به شماره ھای ٩١٠۵١٧ ـ ١٣٩١/١٢/٢١ و ٩٢٠٣٧٣٩ ـ ١٣٩٢/١٢/١٩ و توقف اجرایی ٩٢/۶٩۶۴/٣ ـ ١٣٩٢/١١/١٣ دیوان عدالت اداری، چکھای اخذ شده در سال ١٣٩۴ بابت عوارض تفکیک را به صورت امانی تا زمان صدور رأی قطعی و لازم اجرا نگھداری می نماید ولی شھردار محترم گرگان جناب آقای صادقلو طی نامه شماره ٢١۶١۶ ـ ١٣٩۴/۴/۴ به شھرداری منطقه ٢ ابلاغ نموده است با عنایت به این که در سالھای ١٣٩١ ،١٣٩٢ و ١٣٩٣ از سوی دیوان عدالت اداری دستور موقتھای مذکور صادر شده ولی در سال ١٣٩۴ تاکنون دستور موقتی مبنی بر عدم پرداخت عوارض تفکیک ١۴٩۴ از سوی دیوان عدالت اداری کشور صادر نشده، چکھای امانی بابت عوارض تفکیک در سال جاری می باید توسط مالکین پرداخت گردد. ھمچنین بر اساس دادنامه ھای شماره ۶٢٧ ـ ١٣٩١/٩/٢٠ و شماره ٨۶٣ و ٨۶۴ ـ ١٣٨٧/١٢/١٨ که دیوان عدالت اداری رأی قطعی و لازم الاجرا ابطال دستورالعمل نحوه اخذ عام المنفعه و تفکیک غیرمجاز را صادر نموده که به شرح ذیل و تصویر آن به پیوست جھت بھره برداری به حضور تقدیم می شود.

بر اساس ماده ١٠١ قانون شھرداریھا تصریح دارد که معابر و شوارع عمومی که در اثر تفکیک اراضی احداث می شوند، متعلق به شھرداری است و در قبال آن ھیچ وجھی به صاحب آن پرداخت نخواھد شد و حقوق قانونی شھرداریھا در خصوص موافقت با تفکیک اراضی و منحصراً تملک رایگان معابر و شوارع حاصل از تفکیک، تعیین و احصاء کرده است و مشخص است که قانونگذار در این ماده قانونی و سایر قوانین، اجازه اخذ درصدھایی از اراضی اشخاص به صورت رایگان و یا وجھی به جای آن، تحت عنوان ھرگونه عنوانی، جھت موافقت با تفکیک یا عوارض تفکیک را نداده است، خصوصاً که به موجب آراء متعدد صادر شده از ھیأت عمومی دیوان عدالت
اداری از جـمله رأی اخیـرالصدور بـه شمـاره دادنامـه ھای ۶٢٧ ـ ١٣٩١/٩/٢٠ و ٨۶۴ ـ ٨۶٣ ـ ١٣٨٧/١٢/١٨ ،الزام مالک یا مالکان به پرداخت ھرگونه وجھی به شھرداری در قبال تفکیک یا تفکیک غیرمجاز را خلاف اصل تسلیط به شرح اصل ٢٢ قانون اساسی و در تعارض با حق مالکیت مشروع اشخاص و خارج از اختیارات قانونی شوراھا در بند ٢۶ و ١۶ ماده ٧١ قانون شوراھا مصوب ١٣٧۵ تشخیص داده است چنان که مستحضر ھستید تأمین نیازمندیھای شھرداریھا جزء در موارد مصرح در قانون، مستلزم رعایت مراحل قانونی خاص خودش است. با توجه به نامه شماره ٣٧٨٨٨/٣٠/٨٩ ـ ١٣٨٩/١/٢٢ قائم مقام دبیر شورای نگھبان مبنی بر این که:
«موضوع بخش الف و بند یک الی ٧ بخش (ج) مصوبه شماره ۵١٠۶ ـ ١٣٨٣/١١/٨ شورای اسلامی شھر گرگان در جلسه مورخ ١٣٨٨/١١/٢٨ فقھای شورای نگھبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و نظر فقھای معظم به شرح زیر اعلام می گردد:
اخذ اراضی به نحو مذکور و به طور رایگان در بندھای ۴ و ۵ و ٧ بخش (ج) از مصوبه مربوطه خلاف موازین شرع شناخته شد» و در اجرای مواد ۴١ و ٢٠ قانون دیوان عدالت اداری حکم به ابطال بندھای ۴ و ۵ و ٧ از قسمت ج مصوبه شورای اسلامی شھر گرگان از تاریخ تصویب مصوبه صادر و اعلام می شود و با توجه به ابطال بندھای مذکور از مصوبه به لحاظ مغایرت با موازین شرع مقدس اسلام، موجبی برای اخذ تصمیم از بعد مغایرت با قوانین وجود ندارد.
١ـ لذا از آن مقام محترم استدعای صدور دستور موقت مبنی بر عدم پرداخت چکھای صادر شده در سال ١٣٩۴ از سوی شھرداری گرگان که به صورت امانی بابت تفکیک غیرمجاز نگھداری می شود تا زمان صدور رأی نھایی دیوان عدالت اداری طبق رویه دستور موقتھای مذکور که برای سالھای ١٣٩٣ ،١٣٩٢ و ١٣٩١ که از سوی آن دیوان را می نمایم.
٢ـ تقاضای ابطال دستورالعمل نحوه اخذ عام المنفعه و تفکیک غیرمجاز که از مصوبات شورای شھر گرگان در سال ١٣٩۴ طی نامه شماره ٩٣/٧٠٣٩/٣ ـ ١٣٩٣/١١/١۴ به شھرداری گرگان اعلام شده است. در راستای موارد فقھی و قانونی درخواست می نمایم. »
شاکی به موجب لایحه تکمیلی که به شماره ١۴٧٩ ـ ١٣٩۴/١٠/١٣ ثبت دفتر اندیکاتور ھیأت عمومی شده اعلام کرده است که:
« ھیأت محترم عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام و احترام:
بدین وسیله به استحضار می رساند، پیرو لایحه ارائه در مورخ ١٣٩۴/۶/٢٢ و دادخواست تقدیمی اینجانب مھدیه ساورسفلی فرزند شھید محمدمھدی پرونده ای در دیوان عدالت اداری به شماره ٩۴٠٩٩٨٠٩٠٠٠٠٠٠٠١١ و کلاسه ٨۴٢/٩۴ ھیأت عمومی محترم دیوان عدالت اداری به دلیل عدم صلاحیت شعبه ٣١ دیوان عدالت اداری واگذار گردید. با توجه به مصوباتی که اعضای محترم شورای
اسلامی شھر گرگان در یکصد و پنجاه و شـشمین جلسه رسمی و علنی در مورخ ١٣٩٣/١١/١٣ با پیشنھاد شھرداری گرگان به شماره ۶٩٠٨۶/١٠ ـ ١٣٩٣/١١/٢ مورد موافقت و مصوب قرار گرفت. مصوبات این جلسه در خصوص نحوه اخذ عوارض سال ١٣٩۴ با ١٩ بند با اعمال ١٠ %افزایش به ضرایب P سال ١٣٩٣ در تمام سطوح جھت اجرای آن در سال ١٣٩۴ و بعد از آن، که طی نامه به شماره ٩٣/٧٠٣٩/٣ ـ ١٣٩٣/١١/١۴ به شھرداری گرگان ابلاغ گردید. علی ھذا با عنایت به این که زمین مورد نظر از اراضی سازمان ملی زمین و مسکن (زمین شھری) می باشد که بر اساس طرح تفصیلی شھر تفکیک و قطعه بندی شده و به شرکت تعاونی سپاه پاسداران (خانواده شھدا) واگذار گردید و بابت تفکیک مبالغی طی فیشھای واریزی به سازمان ملی زمین و مسکن پرداخت شده است و اداره کل مسکن و شھرسازی استان طی نامه شماره ٩٧٩٩۵ ـ ١٣٩٢/١٠/٢۴ جھت صدور پروانه ساختمان این ٢۶ قطعه زمین (قطعه شماره ٢١ (از پلاک ثبتی شماره ۶۴٧ فرعی از ٢٠٨ اصلی واقع در بخش ٣ گرگان از اراضی باکر محله را به شھرداری گرگان معرفی کرده است.

لذا از آن مقام محترم تقاضای ابطال بند ١ ماده ١٧ دستورالعمل نحوه اخذ عوارض تفکیک عرصه مصوبه شورای شھر گرگان در سال ١٣٩۴ که طی نامه شماره ٩٣/٧٠٣٩/٣ ـ ١٣٩٣/١١/١۴ به شھرداری گرگان ارسال شده و به پیوست به حضور تقدیم می گردد، در راستای موارد فقھی و قانونی مورد استدعاست. »
متن دستورالعمل در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است:
«ماده ھفده: عوارض تفکیک عرصه (اصلاحیه ماده ١٠١ قانون شھرداری)
جدول شماره یک
١ (جھت اراضی تا ۵٠٠ مترمربع به ازای ھر مترمربع P ۴/۴ عوارض محاسبه و اخذ گردد.
٢ (برای اراضی ۵٠١ مترمربع تا ٢٠٠٠ مترمربع معادل ده درصد کل عرصه حق السھم شھرداری محاسبه گردد.
٣ (برای اراضی از ٢٠٠١ تا ۵٠٠٠ مترمربع به شرح ذیل محاسبه گردد.
١ـ٣ (تا متراژ ٢٠٠٠ مترمربع معادل ردیف ٢) ده درصد) و مقدار مازاد آن تا ۵٠٠٠ مترمربع معادل (١۵ درصد) متراژ مازاد حق السھم شھرداری محاسبه گردد.
۴ (از ۵٠٠١ مترمربع به بالا به شرح ذیل محاسبه گردد.
١ـ۴ (تا متراژ ٢٠٠٠ مترمربع معادل ردیف ٢) ده درصد) از ٢٠٠١ مترمربع تا ۵٠٠٠ مترمربع معادل ردیف ٣ به میزان (١۵ درصد) متراژ مازاد
و از ۵٠٠٠ مترمربع به بالا معادل (٢۵ درصد) میزان مازاد حق السھم شھرداری محاسبه گردد.

تبصره: در صورتی که سھم سرانه فضای عمومی و تفکیک در مجموع از ٣۵ %اراضی بیشتر گردد شھرداری ھمان ٣۵ %را باید به عنوان حق السھم لحاظ می نماید. »
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شھر گرگان به موجب لایحه شماره ٩۴/٧٢۵۵/١ ـ ١٣٩۴/١١/١٣ توضیح داده است که:
« مدیر محترم دفتر ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم:
احتراماً، در خصوص پرونده کلاسه ٨۴٢/٩۴ ـ ١٣٩۴/١٠/١۶ موضوع دعوی خانم مھدیه ساورسفلی علیه شورای اسلامی شھر و شھرداری گرگان به خواسته ابطال جدول شماره ٣ ماده ١٧ مربوطه به عوارض تفکیک در صورت عدم رعایت ماده ١٠١ قانون شھرداریھا، دفاعاً به شرح ذیل معروض می دارد:
خواھان در دادخواست خود ادعا نموده عرصه مورد تنازع توسط سپاه و سازمان مسکن و شھرسازی تفکیک و دارای نقشه تفکیکی می باشد و علی رغم مدارک فوق شھرداری در سال ١٣٩۴ درخواست عوارض تفکیک را نموده و اشاره به ماده ١٠١ قانون شھرداری داشته که قابل توضیح است عرصه موصوف واقع در بلوار صیاد شیرازی و جزء اراضی پلاک ١٠٧ ثبتی بوده که در سال ١٣۶٠ سازمان مسکن و شھرسازی در اجرای مواد ١٠و ٩ قانون زمین شھری اراضی مزبور را تملک و به نام دولت سند اخذ نمود. بعد از چندی مالکین اولیه و سایر متصرفین با اسناد عادی اقدام به خرید و فروش املاک آن منطقه نموده به گونه ای که در حال حاضر یکی از معضلات و مشکلات ثبتی و قضایی شھر گرگان محسوب می شود که شرح ماوقع آن از حوصله این مرقومه خارج خواھد بود. علی ای حال سازمان مسکن و شھرسازی در تملکان اولین خود با تھیه پیش نقشه ای سعی در تعیین قطعات و معابر داشته ولی نکته حائز اھمیت این بوده که ھیچ گاه نقشه مورد استناد خواھان به تصویب شھرداری در اجرای ماده ١٠١ قانون شھرداری نرسیده و به عنوان تفکیکی تصویبی مورد پذیرش نبوده است. به ھمین علت صدھا پرونده توسط خرده مالکین علیه شھرداری مبنی بر پرداخت غرامت در مسیر یاد شده تشکیل که ھم اکنون در محاکم قضایی گرگان و به جھت احراز وقوع تخلف (تبصره ٢ ماده ١٠ قانون دیوان) در آن مرجع محترم مطرح می باشد. چنانچه نقشه تفکیکی مورد ادعای خواھان در اجرای ماده ١٠١ قانون شھرداریھا بوده باشد سازمان مسکن و شھرسازی مکلف به رعایت حداقلھای تفکیکی و عرض معابر تعریف شده در طرح تفصیلی و جامع بوده و در مقابل مکلف به واگذاری حق السھم شھرداری بوده است که در موضوع مانحن فیه چنین امری حادث نگردیده و حتی سازمان مسکن و شھرسازی سند ثبتی خود را اقاله و تفکیکی و اجرای طرح معابر را نمی پذیرد بنابراین ادعای خواھان فاقد وجاھت قانونی در این بخش از خواسته مطروحه می باشد. ھمچنین به آراء ٨۶٣ و ٨۶۴ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری صادره در سال ١٣٨٧ استناد می نماید و بیان کرده برای اخذ عوارض تفکیک از سوی دیوان مبنی بر عدم وصول عوارض تفکیک دستور موقت صادر شده و علی رغم وجود دستور موقت، شھرداری اقدام به وصول چکھای سپرده شده از سوی ایشان کرده است. در حالی که این ادعای وی فاقد دلیل و وجاھت قانونی می باشد چرا که اساساً رسیدگی در دیوان شکلی و از حیث انطباق یا عدم انطباق با قوانین می باشد و رأی شماره ٨۶٣ و ٨۶۴ ربطی به مصوبه سال ١٣٩٣ ندارد و تسری آن به مصوبه اخیرالذکر امری ناصحیح و غیرموجه می باشد و از طرف دیگر در پاسخ به این ادعا که برای عدم اخذ عوارض موصوف در سال ١٣٩۴ دستور موقت وجود داشته، بله صحیح است اما شاکی پرونده سرکار خانم رکسانا مرادیان با حضور در دیوان اعلام انصراف از شکایت نموده و معاون محترم قضایی دیوان طی دادنامه شماره ١٠٣٢ ـ ١٣٩۴/٨/٢۵ نسبت به شکایت مطروحه قرار رد دعوی صادر کرده است با این وصف دیگر مانع و موجبی برای عدم وصول عوارض وجود نداشته و دقیقاً اقدامات شھرداری وفق قوانین و مقررات بوده است.

ھمـچنین قابل توضـیح این که عوارض مورد اعتراض در راستا و اجرای ماده ١٠١ اصلاحی قانون شھرداریھا بوده و به لحاظ دایره مشمولیت کاملاً بر مدار قانون بوده و ھیچ گونه خدشه و ایرادی به اقدام شھرداری و شورای شھر در موضوع مانحن فیه واردنمی باشد.

با عنایت به توضیحات صدرالذکر درخواست رد دعوی مطروحه مورد استدعاست. »
ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩۵/۵/١٩ با حضور رئیس و معاونـین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مسـتشاران و دادرسانشعـب دیوان تشکـیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی

مطابق تبصره ٣ ماده ١٠١ قانون شھرداری موضوع قانون اصلاح ماده ١٠١ قانون شھرداری مصوب سال ١٣٩٠ مقرر شده است: « در اراضی با مساحت بیشتر از پانصد مترمربع که دارای سند ششدانگ است شھرداری برای تأمین سرانه فضای عمومی و خدماتی تا سقف بیست و پنج درصد (٢۵ (%و برای تأمین اراضی مورد نیاز احداث شوارع و معابر عمومی شھر در اثر تفکیک و افراز این اراضی مطابق با طرح جامع و تفصیلی با توجه به ارزش افزوده ایجاد شده از عمل تفکیک برای مالک، تا بیست و پنج درصد (٢۵) %از باقیمانده اراضی را دریافت می نماید. شھرداری مجاز است با توافق مالک قدرالسھم مذکور را بر اساس قیمت روز زمین طبق نظر کارشناس رسمی دادگستری دریافت نماید .» نظر به این که حکم قانونی مذکور ناظر بر اراضی با مساحت بیش از ۵٠٠ مترمربع است ولی در بند ١ ماده ١٧ تعرفه عوارض و بھای خدمات شھرداری گرگان برای سال ١٣٩۴ مصوب شورای اسلامی شھرگرگان ، جھت اراضی تا ۵٠٠ مترمربع عوارض تفکیک عرصه تعیین شده است، بنابراین مصوبه مورد اعتراض به جھت مغایرت با قانون صدرالذکر مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.
رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی