رأی شماره ١۴۴٧ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: اعمال بند اول پیوست شماره پنج سند اصلی طرح جامع شھر تھران در سال ١٣٨۶ و ماده ٢ مصوبه تعیین ضوابط مالی و اصلاح نحوه دریافت عوارض سال ١٣٨٨ شورای اسلامی شھر تھران
٢٧/١/١٣٩۶ ٩١/۴٧٢/ھـ شماره
بسمه تعالی
جناب آقای جاسبی
مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران
با سلام
یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ١۴۴٧ مورخ ١٣٩۵/١٢/٢۴ با موضوع:
«ابطال بند اول پیوست شماره پنج سند اصلی طرح جامع شھر تھران در سال ١٣٨۶ و ماده٢ مصوبه تعیین ضوابط مالی و اصلاح نحوه دریافت عوارض سال ١٣٨٨ شورای اسلامی شھر تھران.» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل ھیأت عمومی و سرپرست ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین
تاریخ دادنامه: ١٣٩۵/١٢/٢۴ شماره دادنامه: ١۴۴٧ کلاسه پرونده: ۴٧٢/٩١
مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای مجتبی اسلامی فر
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند اول پیوست شماره پنج سند اصلی طرح جامع شھر تھران در سال ١٣٨۶ و ماده ٢ مصوبه
تعیین ضوابط مالی و اصلاح نحوه دریافت عوارض سال ١٣٨٨ شورای اسلامی شھر تھران
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند اول پیوست شماره پنج سند اصلی طرح جامع شھر تھران در سال ١٣٨۶ و ماده
٢ مصوبه تعیین ضوابط مالی و اصلاح نحوه دریافت عوارض سال ١٣٨٨ شورای اسلامی شھر تھران را خواستار شده و در جھت تبیین
خواسته اعلام کرده است که:
«احتراماً به استحضار عالی می رسانم:
١ـ شورای اسلامی شھر تھران مصوبه ای را تحت عنوان پیوست شماره پنج سند اصلی طرح جامع تھران به تصویب رسانده که در بند
یک آن چنین آمده: شھرداری تھران با تصویب شورای اسلامی شھر تھران، عوارض خاص تغییر کاربریھای خدماتی طرح قبلی به
کاربریھای طرح جدید تفصیلی مصوب شھر تھران را به نحو مناسب و عادلانه از مالکین مربوطه به نفع شھر و توسعه و عمران آن
دریافت و با نگھداری در حسابی خاص، با اولویت در جھت تامین زمین و اراضی مورد نیاز فضاھا و طرحھای خدماتی شھر و در اجرای طرحھای عمران شھری به مصرف خواھد رساند.
٢ـ شورای اسلامی شھر تھران به استناد مصوبه مذکور بالا (که خود آن را تصویب نموده) مصوبه دیگری را در تاریخ ١٣٨٨/١١/١١
تصویب نموده است که در ماده ٢ این مصوبه چنین آمده: شھرداری تھران موظف است به استناد بند اول پیوست پنجم سند طرح
جامع از زمان ابلاغ این مصوبه و ھمزمان با ابلاغ و اجرای طرحھای تفصیلی جدید از مالکینی که در اجرای ضوابط طرحھای تفصیلی
جدید املاکشان تغییر وضعیت یافته و امتیاز پھنه بندی به نسبت توده گذاری، افزایش بھای املاک مرتبط با ایشان را در پی خواھد
داشت، عوارضی خاص به عنوان عوارض [امتیاز کاربری در پھنه بندی] ملک مربوطه متناسب با میزان حجم توده گذاری مجاز مطابق
ضوابط و مقررات موضوعه و براساس ضرایب مندرج در متغیرھای ذیل به ھنگام صدور پروانه ساختمانی اخذ نماید…
اولاً: در سطر ۴ ماده ٢ مصوبه [امتیاز کاربری در پھنه بندی] چنین عنوان شده که: امتیاز پھنه بندی به نسبت توده گذاری، افزایش
بھای املاک مرتبط با ایشان را در پی خواھد داشت و با استناد به این موضوع عوارض خاص [امتیاز کاربری در پھنه بندی] را مصوب
نموده است در حالی که شورای شھر تھران در مصوبه ١٣٨۶/٨/١٣ به نام ارزش واگذاری امتیاز تراکم و تعرفه تغییر کاربری ساختمان
(تاریخ ابلاغ ١٣٨۶/٩/١۴ به شماره صدور ١۶٠/٩٨٠/١۵۶۴٣ (میزان اخذ عوارض تراکم ھر کدام از کاربریھای مسکونی، تجاری، اداری و
صنعتی را متناسب با ارزش آنھا متفاوت تعیین نموده است به گونه ای که میزان اخذ عوارض تراکم اداری چند برابر تراکم مسکونی
است و عوارض تراکم تجاری به مراتب چندین برابر بیشتراز عوارض تراکم اداری است پس با اخذ این رقمھای بسیار متفاوت در تراکم
کاربریھای مختلف، اخذ عوارض خاص [به دلیل افزایش بھای املاک] با عنوان (امتیاز کاربری در پھنه بندی) استدلالی بلاوجه است در
واقع شورای شھر تھران با تصویب این مصوبه قصد دارد از یک ملک به دو حالت عوارض اخذ نماید. طبق ماده ٧ لایحه قانونی خرید
اراضی و املاک مورد احتیاج دولت و شھرداریھا مصوب ١٣۵٨/٩/٣ بھای اراضی و ابنیه و تاسیسات و ارزش حقوقی که اشخاص در
ملک دارند بدون در نظر گرفتن اثر اجرای طرح مربوطه تعیین خواھد شد. نتیجتاً دلیل کم ارزش بودن این گونه املاک در بازار آزاد امتناع
شھرداری از صدور پروانه (بعد از انقضای مھلت قانونی پنج سال) طبق قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحھای دولتی و
شھرداریھا بوده است.
ثانیاً: با عنایت به محتوی و مفھوم بند اول پیوست پنجم سند طرح جامع (مصوب شورای شھر تھران) در واقع شورای شھر، با تصویب
مصوبه جدید شھرداری را موظف نموده از املاک واقع در طرحھای دولتی که در طرح تفصیلی قدیم طرح کاربری خدماتی داشتند و در
طرح تفصیلی جدید کاربری آن تغییر یافته است عوارض تغییر کاربری، به عنوان عوارض [امتیاز کاربری در پھنه بندی] دریافت نماید و این
مصوبه جدید شورای شھر با عنوان [امتیاز کاربری در پھنه بندی] در ماھیت فرقی با مصوبه قبلی در مورد اخذ عوارض تغییر کاربری که
ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری آن را (به شماره ھـ/٢٢۵/٨۵ـ ١٣٨۶/٨/٢۶ دادنامه ۴٣٧ـ ۴٣٨ به کلاسه پرونده ٣۶۶/٢٢۵/٨۵ (ابطال
نموده است ندارد و شورای شھر تھران با تغییر نام مصوبه و با فرمولی جدید که پرداخت عوارض، چندین برابر مصوبه ابطال شده قبلی
را برمردم تحمیل می نماید اقدام به احیای مصوبه ای مشابه مصوبه باطل شده قبلی نموده است.
ثالثاً: قانونگذار به منظور رفع بلاتکلیفی مالکین واقع در طرحھای عمومی و عمرانی و تاکید بر اعتبار مالکیت مشروع و قانونی اشخاص
و اصل تسلیط به شرح قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحھای دولتی و شھرداریھا، چگونگی نحوه صدور پروانه برای این گونه
املاک را بعد از انقضای مھلت تملک (که ۵ سال) تعیین شده به صراحت مشخص نموده است از جمله حقوق مالکین این گونه املاک،
اعمال انحاء حقوق مالکانه با توجه به اصل تسلیط است که مبین حق و اختیار و اراده مالک در نحوه استفاده از زمین و ملک خود
ھمانند املاک مشابه و مجاور فاقد طرح با رعایت ضوابط قانونی مربوط است که در آراء متعدد دیوان نیز به آن استناد شده است از
جمله رأی (شماره ھـ/٢٢۵/٨۵ ـ ١٣٨۶/٨/٢۶ (ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری که مصوبه عوارض تغییر کاربری را ابطال نموده است
به استناد این قانون صادر شده است.
رابعاً: در سالھای گذشته شھرداری تھران بعد از انقضای مھلت قانونی جھت تملک این گونه املاک، از صدور پروانه و اجرای قانون
تعیین وضعیت املاک واقع در طرحھای دولتی برای این گونه املاک و حتی اجرای آراء دیوان عدالت در مورد این گونه املاک، که صدور
پروانه برابر املاک مشابه و مجاور فاقد طرح را حق قانونی مالکین این گونه املاک دانسته است امتناع ورزیده است. مسلماً تصویب
چنین مصوبه ای برای اخذ عوارض با نامی متفاوت با تمسک به ھر بھانه ای که باشد به مالکین این گونه املاک که سالیان متوالی به
علت امتناع شھرداری از صدور پروانه، نتوانسته اند از ملکشان مانند املاک مشابه و فاقد طرح منتفع شوند ظلمی مضاعف است و در
واقع شورای شھر، قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحھای دولتی را نادیده گرفته و قانون و قانونگذار را دور زده است.
علیھذا از مقام دیوان عدالت اداری به استناد قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحھای دولتی و طبق ماده ٧ لایحه قانونی خرید
اراضی و املاک مورد احتیاج دولت و شھرداریھا مصوب ١٣۵٨/٩/٣ و رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره ھـ/٢٢۵/٨۵ ـ
١٣٨۶/٨/٢۶ به شماره دادنامه ۴٣٧ـ ۴٣٨ به کلاسه پرونده ٣۶۶/٢٢۵/٨۵ تقاضای رسیدگی و ابطال بند اول پیوست پنجم سند طرح
جامع شھر تھران (مصوب شورای اسلامی شھر تھران) و ابطال ماده ٢ از مصوبه تعیین ضوابط مالی و اصلاح نحوه دریافت عوارض از
املاک شھری در اجرای طرحھای تفصیلی جدید مورخ ١٣٨٨/١١/١١ شورای اسلامی شھر تھران به تاریخ ابلاغ ١٣٨٨/١١/٢۵ شماره
«.استدعاست مورد ١٧۶۴٩/١٣٧٧/١۶٠
متن مصوبات مورد اعتراض به قرار زیر است:
الف: بند اول پیوست شماره پنج سند اصلی طرح جامع شھر تھران مصوب شورای اسلامی تھران
«١ـ شھرداری تھران با تصویب شورای اسلامی شھر تھران، عوارض خاص تغییر کاربریھای خدماتی طرح قبلی به کاربریھای طرح جدید
تفصیلی مصوب شھر تھران را به نحو مناسب و عادلانه از مالکین مربوطه به نفع شھر وتوسعه و عمران آن دریافت و با نگھداری در
حسابی خاص، با اولویت در جھت تامین زمین و اراضی مورد نیاز فضاھا و طرحھای خدماتی شھر و در اجرای طرحھای عمران شھری
به مصرف خواھند رساند.»
ب: ماده ٢ از مصوبه تعیین ضوابط مالی و اصلاح نحوه دریافت عوارض سال ١٣٨٨ شورای اسلامی شھر تھران
«ماده ٢ :شھرداری تھران موظف است به استناد بند اول پیوست پنجم سند طرح جامع از زمان ابلاغ این مصوبه و ھمزمان با ابلاغ و
اجرای طرحھای تفصیلی جدید از مالکینی که در اجرای ضوابط طرحھای تفصیلی جدید املاکشان تغییر وضعیت یافته و امتیاز پھنه
بندی به نسبت توده گذاری، افزایش بھای املاک مرتبط با ایشان را در پی خواھد داشت، عوارضی خاص به عنوان عوارض «امتیاز
کاربری در پھنه بندی» ملک مربوطه متناسب با میزان حجم توده گذاری مجاز مطابق ضوابط و مقررات موضوعه و براساس ضرایب مندرج
در متغیرھای ذیل به ھنگام صدور پروانه ساختمانی اخذ و به حساب درآمدی خاصی که به ھمین منظور در یکی از بانکھا افتتاح
می شود واریز و در تملک اراضی و املاک و طرحھای توسعه شھری که ھمه ساله ھمزمان با بودجه سالیانه شھرداری تھران به
تصویب شورای اسلامی شھر تھران می رسد، ھزینه نماید.»
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شھر تھران به موجب لایحه شماره ١۶٠/١۶٧۶۶ ـ ١٣٩١/٨/١٧ توضیح داده است
که:
«ریاست محترم ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: پرونده کلاسه شماره ۴٢٧/٩١ شماره ٩١٠٩٩٨٠٩٠٠٠٢٨۵٨٣
سلام علیکم
احتراماً، عطف به پرونده کلاسه ۴٧٢/١ موضوع مکاتبه مورخ ١٣٩١/۴/٢٧ مدیریت محترم دفتر ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ثبت
شده به شماره ١۶٠/٨۴٨٨ـ ١٣٩١/۵/١ در دبیرخانه شورای اسلامی شھر تھران در خصوص ارسال نسخه دوم دادخواست آقای
مجتبی اسلامی فر به خواسته «ابطال بند اول پیوست پنجم سند طرح جامع شھر تھران در مورد وضع عوارض خاص تغییر کاربریھای
خدماتی به کاربریھای طرح جدید تفصیلی شھر تھران و ابطال ماده ٢ از مصوبه تعیین ضوابط مالی و اصلاح نحوه دریافت عوارض از
املاک شھری در اجرای طرحھای تفصیلی جدید…» مراتب ذیل را در رد خواسته یاد شده به استحضار می رساند:
١ـ مستندات قانونی:
١ـ١ـ ھمان گونه که مستحضرید، حسب مندرجات بند ١۶ ماده ٧١ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و
انتخاب شھرداران مصوب ١٣٧۵/٣/١ و اصلاحات بعدی آن، «تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شھر و ھمچنین تغییر نوع و میزان آن»
در صلاحیت شورای اسلامی شھر است.
٢ـ١ـ بر مبنای تبصره ١ ذیل ماده ۵٠ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوبه ١٣٨٧ ،وضع عوارض محلی که تکلیف آنھا در این قانون
مشخص نشده بر عھده شورای اسلامی شھر و بخش است.
٣ـ١ـ با توجه به مراتب معروضه فوق، ملاحظه می فرمایند وضع عوارض محلی از صلاحیتھای شورای اسلامی شھر است.
٢ـ تفاوتھای موضوع پرونده حاضر با موضوع دادنامه شماره ۴٣٧ ـ ۴٣٨ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری:
علیرغم ادعای شاکی در قسمت ثانیاً: دادخواست خود مبنی بر عدم تفاوت ماھوی مصوبه موضوع شکایت حاضر با مصوبه موضوع
دادنامه شماره ۴٣٧ـ ۴٣٨ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به استحضار می رساند، موضوع پرونده حاضر با رأی ھیأت عمومی دیوان
عدالت اداری دادنامه شماره ۴٣٧ـ ۴٣٨ـ ١٣٨۶/۶/٢۵ کلاسه پرونده ٣۶۶/٢٢۵/٨۵ که مورد استناد شاکی قرار گرفته دارای تفاوتھای
ماھوی است:
١ـ٢ـ دادنامه شماره ۴٣٧ـ ۴٣٨ اخیرالذکر ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری که مورد استناد شاکی قرار گرفته، مربوط به صورتی است
که وجود طرحھای عمومی و یا عمرانی موجب کاھش بھای ملک می گردد. در صورتی که، مصوبه مورد اعتراض مربوط به صورتی است
که در وضعیت جدید، بھای ملک شاکی افزایش یافته است.
٢ـ٢ـ دادنامه شماره ۴٣٧ـ ۴٣٨ اخیرالذکر ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری مربوط به مواردی است که اجرای طرح بر عھده دولت و یا
شھرداریھا است و مالک از اعمال حقوق مالکانه خود منع می شود. در حالی که، در مانحن فیه مالک می تواند تمامی حقوق مالکانه
خود را اعمال نماید.
۴ـ ھمان گونه که ملاحظه می فرمایید مصوبه شورای اسلامی شھر تھران با اعمال اصل تسلیط تعارضی ندارد و مالک می تواند حقوق
مالکانه خود را به نحوی که مغایر ماده٣٠ قانون مدنی نباشد اعمال نماید.
با توجه به مراتب معروضه فوق با عنایت به صلاحیت شورای اسلامی شھر در وضع عوارض محلی، رد شکایت موضوع دادخواست
تقدیمی مورد استدعاست.»
ھمچنین شاکی در پاسخ به لایحه دفاعیه شورای اسلامی شھر تھران طی نامه ای به شماره ثبت دفتر اندیکاتور ھیأت عمومی ١٩٣١
ـ ١٣٩١/٨/٣٠ ،اعلام کرده است که:
«احتراماً: در پاسخ به لایحه دفاعیه شورای اسلامی شھر تھران
١ـ در پاسخ به بند ١ـ٢
توجھاً به اینکه کاھش بھای ملک در کاربریھای طرح تفصیلی قبلی به دلیل [تاثیر کاربری طرحھای خدماتی] بر این گونه املاک در طرح
تفصیلی قدیم بوده لذا با عنایت به ماده ٧ از لایحه قانونی خرید اراضی و املاک مورد احتیاج دولت و شھرداریھا مصوب ١٣۵٨/٩/٣
(قیمت گذاری ملک بدون در نظر گرفتن اثر طرح می باشد) در واقع اکنون با منتفی شدن کاربری طرحھای خدماتی، کاھش قیمت
ناشی از [تاثیر کاربری طرحھای خدماتی قبلی] از بین رفته و قیمت واقعی این گونه املاک (برابر با املاک ھمجوارشان که فاقد طرح
می باشند) احیاء شده است.
٢ـ در پاسخ به بند ٢ـ٢
شورای اسلامی شھر تھران صدور پروانه و اعمال حقوق مالکانه، املاکی را که در طرح تفصیلی قدیم کاربری خدماتی داشته اند و در
طرح تفصیلی جدید کاربری آن تغییر یافته است را (به بھانه افزایش بھای این گونه املاک) منوط به پرداخت رقم ھنگفتی تحت نام
[امتیاز کاربری در پھنه بندی] نموده است در حالی که با پایان یافتن مھلت قانونی طبق تبصره ١ ماده واحده قانون تعیین وضعیت
املاک واقع در طرحھای دولتی و شھرداریھا مصوب ١٣۶٧/٨/٢٩ مالک حق انتفاء از کلیه حقوق مالکانه برابر املاک ھمجوارشان را دارد.
ضمناً افزایش بھای این املاک در واقع ناشی از منتفی شدن کاربری طرحھای خدماتی طرح تفصیلی قدیم، در طرح تفصیلی جدید
می باشد که به طبع آن موجب احیاء ارزش واقعی این گونه املاک برابر املاک ھمجوارشان گردیده است. در واقع شورای اسلامی
شھر تھران اصل تسلیط که در قانون مذکور بالا آمده است را مشروط به پرداخت این عوارض تحت عنوان (امتیاز کاربری در پھنه بندی)
نموده است. واقعیت این است که به دلیل امتناع شھرداری از اجرای قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحھای دولتی و … در مورد
این املاک، مالکین این املاک سالیان درازی از حقوق قانونی شان محروم گردیده اند و ھم اکنون که به دلیل منتفی شدن کاربری
طرحھای خدماتی، قیمت واقعی این املاک احیاء گردیده است تصویب مصوبه [امتیاز کاربری در پھنه بندی] ظلمی مضاعف به مالکین
این گونه املاک است و از عدالت به دور می باشد.
٣ـ در پاسخ به بند ٢ـ١
نظر دادگاه را به مصوبه ارزش واگذاری امتیاز تراکم و تعرفه تغییر کاربری ساختمان به تاریخ ١٣٨۶/٨/١٣) تاریخ ابلاغ ١٣٨۶/٩/١۴ به
شماره صدور ١۶٠/٩٨٠/١۵۶۴٣ (جلب می نمایم که در آن، میزان اخذ عوارض تراکم ھر یک از کاربریھای مسکونی، تجاری، اداری و
صنعتی متناسب با ارزش آنھا تعیین گردیده است و استناد شورای شھر تھران به تبصره ١ ذیل ماده ۵٠ قانون مالیات بر ارزش افزوده
مصوب ١٣٨٧ بی مورد می باشد و در واقع مصوبه [امتیاز کاربری در پھنه بندی]، وضع عوارض مضاعف می باشد.
علیھذا از دادگاه صدور حکم عادلانه مورد استدعاست. ضمناً به استحضار می رساند درج اصل تسلیط در دادخواست و این لایحه از
حیث ادعای خلاف شرع بودن مصوبه مورد شکایت نمی باشد. بنابراین با استناد به مقررات قانونی مورد نظر خواستار رسیدگی
می باشم.»
ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩۵/١٢/٢۴ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان
شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی ھیأت عمومی
نظر به اینکه مطابق بند ٣ ماده ١ قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شھرسازی مصوب سال ١٣۵٣ ،طرح
تفصیلی عبارت از طرحی است که براساس معیارھا و ضوابط کلی طرح جمع شھر، نحوه استفاده از زمینھای شھری در سطح محلات
مختلف شھر و موقعیت و مساحت دقیق زمین برای ھر یک از آنھا تعیین می شود و براساس ماده ۵ اصلاحی قانون تاسیس شورای
عالی شھرسازی و معماری ایران مصوب ١٣٨٨ ،بررسی و تصویب طرحھای تفصیلی شھر و تغییرات آنھا در ھر استان به کمیسیونی
خاص محول شده است و از سویی وظایف شوراھای اسلامی شھرھا در ماده ٧١ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای
اسلامی کشور و انتخاب شھرداران مصوب سال ١٣٧۵ با اصلاحات بعدی آن تعیین شده است و در این ماده قانونی تغییر کاربری
اراضی در صلاحیت شورای اسلامی شھر پیش بینی نشده است به طریق اولی نمی تواند در این خصوص مبادرت به وضع قاعده و اخذ
عوارض کند و با عنایت به اینکه به موجب ماده ١٧۴ قانون برنامه پنجم توسعه جمھوری اسلامی ایران مصوب سال ١٣٨٩ ،از سال
١٣٩٠ وضع عوارض بر ارزش افزوده ناشی از طرحھای توسعه شھری توسط قانونگذار تجویز شده است، بنابراین بند ١ پیوست شماره
۵ سند اصلی طرح جامع شھر تھران در سال ١٣٨۶ و ماده ٢ مصوبه تعیین ضوابط مالی و اصلاح نحوه دریافت عوارض از املاک شھری
در اجرای طرحھای تفصیلی جدید مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شھر تھران تشخیص شد و مستند به بند ١ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.
رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی