رأی شماره ١٧٩ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

باموضوع: ابطال بند١ و تبصره ذیل بند١ توافقنامه منعقده بین شھرداری و مجمع امور صنفی تولیدی ـ خدمات فنی قم و مجوز شماره ٩٠١۴/ش/ق ـ ١٣٨٩/٨/۶ شورای اسلامی شھر قم

٩١/٢۴٠/ھـ شماره -٢٣/٣/١٣٩۶
بسمه تعالی
جناب آقای جاسبی
مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران
با سلام
یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ١٧٩ مورخ ١٣٩۶/٣/٢ با موضوع:
«ابطال بند١ و تبصره ذیل بند١ توافقنامه منعقده بین شھرداری و مجمع امور صنفی تولیدی ـ خدمات فنی قم و مجوز شماره ٩٠١۴/
ش/ق ـ ١٣٨٩/٨/۶ شورای اسلامی شھر قم.» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل ھیأت عمومی و سرپرست ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین
مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت تاریخ دادنامه: ١٣٩۶/٣/٢ شماره دادنامه: ١٧٩ کلاسه پرونده: ٢۴٠/٩١ اداری.
شاکی: اتحادیه صنف موزائیک سازان قم
موضوع شکایت و خواسته: ١ـ ابطال بند ١و تبصره ذیل بند ١ توافقنامه فیمابین شھرداری قم و مجمع امور صنفی تولیدی ـ خدمات
فنی قم به شماره ١٧۴٨۵ ـ ١٣٨٩/١١/٧ شھرداری قم
٢ـ ابطال مجوز شماره ٩٠١۴/ش/ق ـ ١٣٨٩/٨/۶ شورای اسلامی شھر قم
گردش کار: رئیس اتحادیه صنف موزائیک سازان قم به موجب دادخواستی ابطال بند ١ و تبصره ذیل بند ١ توافق نامه فیمابین
شھرداری قم و مجمع امور صنفی تولیدی ـ خدمات فنی قم به شماره ١٧۴٨۵ـ ١٣٨٩/١١/٧ شھرداری قم و ابطال مجوز شماره ٩٠١۴/
ش/ق ـ ١٣٨٩/٨/۶ شورای اسلامی شھر قم را خواستار شده است و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«احتراماً عده ای از اتحادیه ھای صنوف زیر مجموعه مجمع امور صنفی صنوف تولیدی ـ خدمات فنی قم قراردادی (توافق نامه شماره
١٧۴٨۵ ـ ١٣٨٩/١١/٧ (را با مجمع موصوف منعقد نموده اند و در قرارداد مزبور از سوی برخی از اتحادیه ھای صنفی به مجمع موصوف
تفویض اختیار شده است تا مجمع مذکور به نمایندگی از سوی شھرداری ماذون به اخذ عوارض کسب و پیشه و مشاغل به میزان ۵
برابر به علاوه عوارض ھمان سال باشد و مستند قانونی این اقدام ماده ٢٩ و بند «ی» ماده ٣٠ قانون نظام صنفی ذکر شده است.
پیرو این توافق نامه، شورای اسلامی شھر قم به موجب نظریه شماره ٩٠١۴/ش/ق ـ ١٣٨٩/٨/۶ به شرح تبصره ذیل بند ١ توافقنامه
شماره ۴۴۵٢٧ ـ ١٣٨٩/١١/٩ و بند ١ توافقنامه مزبور، متقاضیان صدور پروانه کسب را مکلف به پرداخت شش برابر عوارض ( پنج برابر
به علاوه عوارض ھمان سال) کرده است و مصوبه مذکور از تاریخ تصویب اعمال شده است. با عنایت به مناط ماده ١١ قانون نظام
صنفی که ھیأت عالی نظارت را بالاترین مرجع نظارت بر امور اصناف کشور معرفی کرده است و دبیرخانه ھیأت عالی نظارت به موجب
نامه شماره ۴٢/٢۶٨٣٣ ـ ١٣٨٩/۶/٢١ صراحتاً اخذ پنج برابر عوارض کسب و پیشه بابت ورودیه از متقاضیان صدور پروانه کسب را فاقد
وجاھت قانونی دانسته است مضافاً اینکه مادتین ٣١ و ۵۵ قانون نظام صنفی ناظر به ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی
دولت مصوب ١٣٨٠/١١/٢٧ ،اختیار وضع مقرره ای برای وصول عوارض تحت ھر عنوان را به غیر از حق عضویت سالیانه افراد صنفی را
ممنوع اعلام کرده است و ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ١٣٠١ الی ١٣٠٣ ـ ١٣٨٧/۴/٢٩ و ایضاً دادنامه
شماره ۶١٢ ـ ١٣٨٩/١٢/٢٣ در مانحن فیه افاده تکلیف کرده است. لذا تسری و تفسیر شورای شھر قم در اختیارات مربوط به موارد
دلخواه، اجتھاد، توافق و تفسیر از قانون و نھایتاً اقدام شھرداری قم مبنی بر اخذ عوارض کسب و پیشه به میزان پنج برابر به علاوه
عوارض ھمان سال نوعاً قانونگذاری و خارج از حدود صلاحیت و اختیارات شھرداری و شورای اسلامی شھر قم و محکوم به بطلان
است. مع الوصف به منظور صیانت از حقوق عامه کسبه، اصناف و بازاریان قم ضمن جلب مجمع امور صنفی تولیدی ـ خدمات فنی قم
به دادرسی (جلب ثالث)، ابطال تصمیم شھرداری قم و مجوز شورای اسلامی شھر قم به شرح ستون خواسته مورد استدعاست تا
احقاق حق شود.»
متعاقباً شاکی به موجب لایحه تکمیلی اعلام کرده است که:
«ریاست محترم و معزز دیوان عدالت اداری
با سلام، تحیت و احترام
عده ای از اتحادیه ھای صنوف زیر مجموعه مجمع امور صنفی صنوف تولیدی ـ خدمات فنی قم قراردادی (توافق نامه شماره ١٧۴٨۵ ـ
١٣٨٩/١١/٧ (را با مجمع موصوف منعقد نموده اند و در قرارداد مزبور از سوی برخی از اتحادیه ھای صنفی به مجمع موصوف تفویض
اختیار شده است تا مجمع مذکور به نمایندگی از سوی شھرداری قم ماذون به اخذ عوارض کسب و پیشه و مشاغل به میزان ۵ برابر
به علاوه عوارض ھمان سال باشد و مستند قانونی این تصمیم ماده ٢٩ و بند «ی» ماده ٣٠ قانون نظام صنفی ذکر شده است. پیرو
این توافق نامه، شورای اسلامی شھر قم به موجب مصوبه شماره ٩٠١۴/ش/ق ـ ١٣٨٩/٨/۶ به شرح تبصره ذیل بند ١ توافق نامه
شماره ۴۴۵٢٧ ـ ١٣٨٩/١١/٩ و بند ١ توافق نامه مزبور، متقاضیان صدور پروانه کسب را مکلف به پرداخت شش برابر عوارض (پنج برابر
به علاوه عوارض ھمان سال) کرده است و مصوبه مذکور از تاریخ تصویب اعمال شده است. از این روی به جھات آتی الذکر به منظور
صیانت از حقوق عامله کسبه، اصناف و بازاریان قم رسیدگی عاجل مبنی بر لغو و ابطال تصمیم شھرداری و شورای اسلامی شھر قم
به شرح مندرج در ستون خواسته در دادخواست تقدیمی مورد استدعاست:
اولاً: به موجب ماده ١٠ قانون مدنی، قراردادھای منعقده نسبت به کسانی که آن را منعقد کرده اند در صورتی که مخالف صریح قانون
نباشد نافذ است. با عنایت به اینکه مستمسک و استناد شھرداری قم مبنی بر اخذ عوارض پنج برابر در ھیچ یک از مفاد قانون نظام
صنفی احصاء نشده است لذا صرف نظر از اینکه توافقنامه مستند الیه برای مراجع ذی مدخل صنفی به دلیل مغایرت آشکار با صریح
قانونی حجیت و اعتبار ندارد مفاد آن با عموم و اطلاق مادتین ٢٩ و ٣٠ قانون نظام صنفی منافات داشته و اجتھاد مقابل نص محسوب
می شود چرا که تصور و تلقی غلط شھرداری و استنباط شورای شھر قم از باب اختیار بی حد و حصر برای خویش در وضع عوارض پنج
برابر شھرداری آن ھم تحت ھر عنوان استدلالی معکوس و مغایر با بند الف ماده ٣١ قانون نظام صنفی است.
ثانیاً: رفع محظورات قانونی در قبال وجه ولو اینکه مبالغ دریافت شده برای عمران و آبادی شھر مورد استفاده قرار گیرد علاوه بر بروز
تبعات ناخوشایند اجتماعی، فرھنگی و اقتصادی، جایگاه حقوقی فرد را به تابعی از قدرت و توان مالی آن تبدیل خواھد نمود و بدیھی
است این امر علاوه بر اینکه با جوھره قانون و فلسفه قانونگذاری در تناقض می باشد خلاف اصول ٢٠ و ٢٢ قانون اساسی
جمھوری اسلامی ایران می باشد.
ثالثاً: مصوبه شماره ٩٠١۴/ش/ق ـ ١٣٨٩/٨/۶ شورای اسلامی شھر قم در تفویض اختیار به شھرداری در اخذ عوارض ۵ برابر که خود
شورا بعضاً فاقد آن اختیارات بوده مستند قانونی ندارد زیرا مسئولیت و صلاحیت نھادھا قائم به شخصیت آنھا است و در قانون نظام
صنفی حتی به طور ضمنی چنین رخصتی را به شورای اسلامی شھر و شھرداری اعطاء نکرده است.
رابعاً: وزارت صنعت، معدن و تجارت (وزارت بازرگانی سابق) به موجب نامه شماره ۴٢/٢۶٨٣٣ ـ ١٣٨۶/۶/٢١ اخذ عوارض ۵ برابر از
متقاضیان صدور پروانه کسب را خلاف قانـون دانستـه است لکـن مجمع امور صـنفی تولیـدی ـ خدمات فنـی قم به جای تمکین از
دستور عالیترین مقام وزارت (موضوع بند «و» ماده ٣٧ قانون نظام صنفی)، نه تنھا دستور اداری دبیرخانه ھیأت عالی نظارت را قابل
اعتنا ندانسته بلکه برخلاف قانون اقدام به عقد توافقنامه با اتحادیه ھای زیر مجموعه و نھایتاً شھرداری کرده است که اقدامات معموله
من البدو الی الختم خلاف موازین قانونی، عدالت و انصاف بوده است.
خامساً: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ۶١٢ ـ ١٣٨٩/١٢/٢٣ وفق مقررات ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از
مقررات مالی دولت مصوب ١٣٨٠/١١/٢٧ و مادتین ٣١ و ۵۵ قانون نظام صنفی، اختیار وضع مقرره ای برای وصول عوارض تحت ھر عنوان
را به غیر از حق عضویت سالانه افراد صنفی ممنوع اعلام کرده است لذا اقدام شھرداری در وضع حقوق مضاعف بر قانون موضوعه
برای شھرداری و تصویب آن توسط شورای اسلامی شھر قم نوعاً قانونگذاری و خارج از حدود صلاحیت و اختیارات شھرداری و شورای
مزبور بوده است.
با عنایت به جمیع مراتب معروضه، نظر به اینکه وضع قواعد آمره مبنی بر اخذ عوارض شھرداری به میزان پنج برابر توسط مراجع
موصوف بی اعتنایی به اصول منور قانون اساسی و مغایر با ماده ١٠ قانون مدنی است چرا که در ھیچ جای قانون حتی یک کلمه در
خصوص اعطاء وکالت یا نمایندگی رسمی از سوی اتحادیه ھا به مجامع امور صنفی سخنی به میان نیامده است مضافاً اینکه براساس
قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور وظایف و اختیارات شوراھا صرفاً منحصر و محدود به موارد خاصی تعریف
شده است و توافقنامه و مصوبه معترض عنه از مصادیق بارز قانونگذاری است که خارج از حدود صلاحیت و اختیارات مراجع موصوف
است لذا صدور حکم به ابطال مجوز و توافقنامه مذکور به شرح ستون خواسته مندرج در دادخواست تقدیمی و ھمچنین صدور دستور
مقتضی بر جلب ثالث (جلب مجمع امور صنفی تولیدی ـ خدمات قم) به دادرسی جھت احراز حقیقت مورد استدعاست تا احقاق حق
شود.»
متن توافقنامه در قسمتھای مورد اعتراض به قرار زیر است:
«١ـ جھت تسھیل در امور صدور و تمدید پروانه کسب، اتحادیه ھای صنفی به عنوان طرف قرارداد شھرداری قم، به استناد بند «ی»
قانون نظام صنفی، به مجمع امور صنفی (تولیدی ـ خدمات فنی) کتباً اختیار و نمایندگی داده اند تا قرارداد قبلی را به مدت پنج سال از
مورخ ١٣٩٠/١/١ لغایت ١٣٩۴/١٢/٢٨ تمدید و کلیه واحدھای صنفی جھت دریافت و تمدید پروانه و پرداخت عوارض کسبی، به مجمع
امورصنفی مزبور مراجعه نمایند، لذا از این پس به جای اتحادیه ھا، نماینده رسمی و قانونی آنھا، مجمع امور صنفی (تولیدی ـ خدمات
فنی) طرف قرارداد شھرداری قم خواھند بود.
تبصره: برای متقاضیان صدور و تمدید پروانه، بر مبنای مصوبات شورای اسلامی شھر، عوارض صنفی دریافت گردد و توضیح اینکه
عوارض پذیره صدور پروانه، پنج برابر عوارض سالیانه، به علاوه عوارض ھمان سال و برای تمدید پروانه، عوارض معوقه براساس
تعرفه ھای مصوب دریافت خواھد شد.
دریافت عوارض و صدور گواھی توسط مجمع امور صنفی (تولیدی ـ خدمات فنی)، به منزله موافقت شھرداری قم با صدور و یا تمدید
پروانه کسب و یا مفاصا حساب عوارض شغلی تلقی می گردد و مجمع امور صنفی (تولیدی ـ خدمات فنی) یک نسخه از گواھی صادره
را جھت درج و یا تشکیل پرونده متقاضیان به شھرداریھای مناطق مربوطه ارسال خواھند نمود و موافقت شھرداری قم، صرفاً در زمینه
وصول عوارض کسبی است و مانع از رسیدگی به تخلفات ساختمانی و عدم پرداخت سایر حق و حقوق شھرداری نیست.»
متن مجوز مورد اعتراض به قرار زیر است:
«جناب آقای مھندس عابدینی پور، شھردار محترم قم
سلام علیکم
احتراماً عطف به لایحه شماره ٢٩٣٧۵ ـ ١٣٨٩/٧/٢۶ موضوع درخواست مجوز نحوه تمدید توافقنامه ھای منعقده در خصوص وصول
عوارض کسب و پیشه و مشاغل فیمابین شھرداری قم و مجامع امور صنفی توزیعی ـ خدماتی و تولیدی ـ خدمات فنی، بدین وسیله
مصوبه شورای اسلامی شھر قم ارسال می گردد تا با رعایت ماده ٨٠ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و
پس از لازم الاجرا شدن مصوبه، نسبت به اجرای مفاد آن اقدام لازم معمول گردد.
متن لایحه شھرداری:
«به پیوست تصویر توافقنامه ھای منعقده در خصوص وصول عوارض کسب و پیشه و مشاغل فیمابین شھرداری قم و مجامع امور
صنفی توزیعی ـ خدماتی و تولیدی ـ خدمات فنی و مجوزات صادره ارسال می گردد. با عنایت به اینکه زمان اتمام قرارداد تا پایان سال
جاری می باشد، خواھشمند است در خصوص نحوه تمدید قرارداد موضوع را در شورای محترم مطرح و در صورت تصویب به شھرداری
اعلام فرمایند».
متن مصوبه شورا:
عطف به لایحه موصوف که در جلسه مورخ ١٣٨٩/٨/٢ کمیسیون برنامه و بودجه مطرح و مورد رسیدگی قرار گرفته بود، موضوع جھت
تصویب نھایی در چھارصد و ھشتمین جلسه رسمی و علنی روز یکشنبه مورخ ١٣٨٩/٨/٢ شورای اسلامی شھر مقدس قم که به
صورت عادی در محل سالن جلسات شورا تشکیل گردید مطرح و پس از ارائه گزارش مخبر کمیسیون مذکور و بحث و تبادل نظر و
استماع پیشنھادات و بررسیھای لازم و اعلام کفایت مذاکرات موضوع به رأی گذاشته شد. در نتیجه پیشنھاد مذکور به شرح لایحه
تقدیمی مبنی بر تمدید قراردادھا طبق چارچوب قبلی به اتفاق آراء اعضای حاضر در جلسه به تصویب رسید و مقرر شد شھرداری قم
با رعایت کلیه موازین قانونی و آیین نامه مالی شھرداریھا نسبت به اجرای مصوبه اقدام مقتضی معمول دارد. ـ رئیس شورای اسلامی
شھر قم»
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شھر قم و شھرداری قم به موجب لایحه ھای شماره ۴٠٩٢/ش/ق ـ ١٣٩١/۴/٢٧ و
١١۶۵٧٧ ـ ١٣٩١/۵/٢۶ توضیح داده اند که:
«مدیر دفتر محترم ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً عطف به پرونده شماره ٩١٠٩٩٨٠٩٠٠٠١٣٧٣٠ ـ ١٣٩١/٣/٢١ موضوع دادخواست اتحادیه صنف موزائیک سازان قم به طرفیت
شھرداری و شورای اسلامی شھر قم مراتب ذیل را به استحضار می رساند:
١ـ صرف نظر از ماھیت دادخواست تقدیمی شاکی، توجه قضات دیوان عدالت اداری را به مفاد خواسته شاکی در ستون خواسته جلب
می نمایم که عبارت است از «اعتراض به بند ١ و تبصره ذیل بند ١ توافقنامه فیمابین شھرداری و مجمع امور صنفی تولیدی ـ خدمات
فنی قم» و ھمچنین مطالب مرقوم در شرح دادخواست نیز حاکی از این است که شاکی محترم توافقنامه و قرارداد فیمابین شھرداری
و مجمع امور صنفی تولید ـ خدماتی فنی قم را بی اعتبار دانسته و متقاضی ابطال آن است. صرف نظر از صحت و سقم ادعای
شاکی، ھمان گونه که قضات مستحضرند رسیدگی به موضوع قراردادھا و احراز صحت یا بطلان آن و اینکه آیا شرایط اساس صحت
معامله رعایت گردیده یا خیر و آیا قرارداد مغایر قوانین آمره می باشد و نظایر آن از جمله موضوعات ترافعی است که از شمول صلاحیت
قانونی دیوان عدالت اداری مصرح در ماده ١٣ قانون دیوان عدالت اداری خارج است و مستلزم رسیدگی در محاکم عمومی است و رویه
قضایی دیوان عدالت اداری نیز به این نحو مستقر و جاری است.
٢ـ توافقنامه مورد اعتراض شاکی در اجرای بند «ی» ماده ٣٠ قانون نظام صنفی کشور تنظیم شده است. توضیح آن که ماده ٣٠ قانون
اخیرالذکر در بیان وظایف و اختیارات اتحادیه ھا در بند «ی» وصول مالیات، عوارض و ھزینه خدمات به نمایندگی از طرف وزارتخانه ھا،
شھرداریھا و سازمانھای وابسته به دولت» را پیش بینی نموده که به منظور تسھیل در وصول و ایصال عوارض و با عنایت به موافقت
اتحادیه جھت تمرکز این امر مبنی بر وصول و ایصال عوارض از سوی مجمع امور صنفی، قرارداد مورد نظر تنظیم شده است. که طی
مصوبه شماره ٩٠١۴/ش/ق ـ ١٣٨٩/٨/۶ به تایید شورای اسلامی شھر رسیده است.
٣ـ نظر به اینکه شاکی نه در ستون خواسته و نه در شرح دادخواست تقدیمی خود اعتراضی نسبت به عوارض مصوب شورای
اسلامی شھر قم در خصوص عوارض شغلی نداشته و خواھان ابطال آن نشده است لذا از این حیث ضرورتی به ارائه پاسخ نبوده و
موضوع مفروغ عنه می باشد.
علیھذا با عنایت به مراتب فوق، خصوصاً با توجه به اینکه موضوع خواسته شاکی محترم مبنی بر ابطال قرارداد فیمابین شھرداری و
مجمع امور صنفی در حدود صلاحیت محاکم عمومی می باشد، اتخاذ تصمیم شایسته از قضات ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
استدعا دارد.»
ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩۶/٣/٢ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان
شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی

مطابق ماده ٢٩ و بند «ی» ماده ٣٠ قانون نظام صنفی کشور مقرر شده است اتحادیه ھا می توانند وصول مالیات، عوارض و ھزینهخدمات وزارتخانه ھا، شھرداری ھا و سازمانھای وابسته به دولت را طبق مقررات و قوانین جاری در راستای قرارداد تنظیمی و در قبالاخذ کارمزد عھده دار شوند و مبالغ وصول شده بابت مالیات، عوارض یا ھزینه خدمات را بلافاصله به حساب قانونی مربوط واریز کنند.نظر به اینکه این اختیار قابل واگذاری به مجمع امور صنفی نیست، بنابراین توافقنامه منعقده بین شھرداری و مجمع امور صنفیتولیدی ـ خدمات فنی قم و مجوز شماره ٩٠١۴/ش/ق ـ ١٣٨٩/٨/۶ شورای اسلامی شھر قم مغایر قانون و خارج از حدود اختیاراتمراجع تصویب کننده آن وضع شده و مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوبسال ١٣٩٢ ابطال می شود.
رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی