رأی شماره ١٢۶٨ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال قید کلمه «بازرگانی» از بند الف ماده ١ مقرره تغییر شرایط دستورالعمل اجرایی بند١۶ قانون بودجه سال ١٣٩٢ اداره کل سازمان و روشھای بانک ملی ایران

شماره ٩٣/١٠٧٢ -١٢/١٢/١٣٩۴
بسمه تعالی
جناب آقای جاسبی
مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران
با سلام
یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ١٢۶٨ مورخ ١٣٩۴/١١/٢٧ با موضوع:
«ابطال قید کلمه «بازرگانی» از بند الف ماده ١ مقرره تغییر شرایط دستورالعمل اجرایی بند١۶ قانون بودجه سال ١٣٩٢ اداره کل سازمان و روشھای بانک ملی ایران» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل ھیأت عمومی و سرپرست ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین
تاریخ دادنامه: ١٣٩۴/١١/٢٧ شماره دادنامه: ١٢۶٨ کلاسه پرونده: ١٠٧٢/٩٣
مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال قید کلمه «بازرگانی» از بند الف ماده (١) مقرره تغییر شرایط دستورالعمل اجرایی بند ١۶ قانون بودجه سال ١٣٩٢ اداره کل سازمان و روشھای بانک ملی ایران
گردش کار: معاون حقوقی و نظارت ھمگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ٢٢٣٠۴۶ ـ ١٣٩٣/١١/٢۵ اعلام کرده است که:
«سلام علیکم:
احتراماً، به پیوست تصویری از گزارش اداره کل بازرسی استان بوشھر و مستندات مرتبط با آن راجع به مغایرت دستورالعمل اداره کل سازمان و روشھای بانک ملی ایران که در کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاه ھای اداری با قانون این سازمان مورد بررسی و تأیید قرار گرفته است، ارسال می گردد.
اداره کل سازمان و روشھای بانک ملی ایران در اجرای بند ١۶ قانون بودجه سال ١٣٩٢ کل کشور، دستورالعملی به شماره ٩٢٠٠١٧٠۴٠٧١١ ـ ١٣٩٢/١٠/١١ صادر نموده است. در بند (الف) ماده (١ )(این دستورالعمل به تبعیت از بند ١۶ قانون بودجه مزبور) محدوده مشتریان را «اشخاص حقیقی و حقوقی بخش خصوصی و دولتی و عمومی غیردولتی که بابت فعالیت در بخشھای صنعتی، معدنی، کشاورزی و خدماتی تسھیلات دریافت نموده اند» اعلام داشته است.
متعاقب صدور دستورالعمل مذکور، اداره کل یاد شده طی شماره ٩٢٠٠١٧٠۴٠٧۴٩ ـ ١٣٩٢/١١/١٣ دستورالعمل دیگری با عنوان «تغییر شرایط دستورالعمل اجرایی بند ١۶ قانون بودجه سال ١٣٩٢ «وضع نموده که در بند (الف) ماده (١) آن با اضافه نمودن لفظ «بازرگانی» دایره شمول مشتریان را توسعه داده است.
ماده (١۶) قانون بودجه سال ١٣٩٢ کل کشور مقرر نموده است: «… پس از تأیید ھیأت مدیره بانک با درخواست متقاضی، اصل و سود اعم از سود قبل و بعد از سر رسید تسھیلات ریالی یا ارزی سررسید گذشته و معوقه پرداختی به اشخاص حقیقی و یا حقوقی بابت فعالیت در امور تولیدی، صنعتی، معدنی، کشاورزی و خدماتی را که در باز پرداخت اقساط تسھیلات دریافتی به دلایل موجه دچار مشکل شده اند و قادر به بازپرداخت اقساط تسھیلات دریافتی نیستند، برای یک بار و تا پنج سال تقسیط و از سرفصل مطالبات سر رسید گذشته و معوقه خارج نمایند…»
لذا دستور العمل شماره ٩٢٠٠١٧٠۴٠٧۴٩ ـ ١٣٩٢/١١/١٣ اداره کل سازمان و روشھای بانک ملی به لحاظ توسعه دایره شمول مشتریان با اضافه نمودن لفظ «بازرگانی» به دستورالعمل پیشین مغایر با حکم بند (١۶) قانون بودجه سال ١٣٩٢ کل کشور می باشد. بنا به مراتب و با عنایت به تبصره (٢) ماده (٢) قانون تشکیل این سازمان، خواھشمند است دستور فرمایید موضوع در ھیأت عمومی آن دیوان مطرح و به طور فوق العاده و خارج از نوبت مورد رسیدگی قرار گیرد موجب امتنان است که از تصمیم متخذه این سازمان را مطلع فرمایند. »
متن دستورالعمل اجرایی در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است:

«ماده١ـ در این دستورالعمل اصطلاحات و عبارات زیر در معانی مشروح مربوط به کار می روند:
الف) مشتریان: اشخاص حقیقی و حقوقی بخش خصوصی و دولتی و عمومی غیردولتی که بابت فعالیت در بخشھای صنعتی، معدنی، کشاورزی و خدماتی و بازرگانی تسھیلات دریافت نموده اند.
ب) بدھی: مطالبات مستقر در سرفصل غیرجاری (سررسید گذشته، معوقه و مشکوک الوصول) در سال ١٣٩٢.
پ) تسھیلات دریافتی: اعم از مطالبات ریالی (شامل تسھیلات اعطایی به اشخاص حقیقی و حقوقی بدھی مشتریان در حساب بدھکاران موقت، بدھی مشتریان در خصوص اعتبارات اسنادی و ضمانت نامه ھای پرداخت شده و بروات ارزی مدت دار پرداخت شده و پیش پرداخت در خصوص خرید اموال معاملات، اموال خریداری شده در خصوص عقود، کالای معاملات سلف، کار در جریان جعاله و خرید (بن) و مطالبات ارزی از محل منابع داخلی بانک.
ت) جریمه خسارت تاخیر قابل بخشودگی: مانده مابه التفاوت نرخ وجه التزام تاخیر تادیه دین مندرج در قرارداد مربوطه و نرخ سود تسھیلات اعطایی حداکثر به میزان ۶«.%
در پاسخ به شکایت مذکور، اداره کل حقوقی و دعاوی بانک ملی ایران به موجب لایحه شماره ٣٨۴٩/٣/۴ ـ ١٣٩۴/۶/١١ توضیح داده است که:
«با احترام،
بازگشت به ابلاغیه شماره ٢٣٣ ـ ١٣٩۴/۴/٢ درباره دادخواست سازمان بازرسی کل کشور دایر برمغایرت دستورالعمل این بانک با ضوابط قانون بودجه ی سال ١٣٩٢ کل کشور، مراتب ذیل را به استحضار می رساند:
١ـ به طوری که مستحضرید، مشتریان اعتباری بانک عمدتاً از فعالان اقتصادی در بخشھای مختلف تولیدی، صنعتی، خدماتی و نیز بازرگانی ھستند و بعضاً به اقتضای نوع و ماھیت فعالیت خود ھمزمان در عرصه تولید و ھمچنین در بخش بازرگانی واردات و صادرات، فعالیت دارند که با توجه به اوضاع و احوال حاکم بر وضعیت کارخانجات تولیدی و ھمچنین اعمال تحریمھا علیه جمھوری اسلامی ایران در سنوات اخیر، ھر دو بخش مذکور متاثر گردیدند که در مورد مشتریان مذکور عیناً صدق می نماید و از آنجا که سیاستھای دولت و ھمچنین قانونگذار بر حمایت از فعالان اقتصادی استوار بوده و ھست، چندین سال است که این حمایتھا در قوانین بودجه سنواتی کاملاً ظھور و نمود دارد. مثلاً بنـد (٢٨) قانون بـودجه سال ١٣٩٠ و بند (٢٩) قانون بودجه سال ١٣٩١ که مقرر می دارد: «به منظور حمایت از تولید و اشتغال، بانکھا و مؤسسات مالی و اعتباری دولتی دارای مجوز از بانک مرکزی موظفند با درخواست متقاضی و پس از تأیید ھیأت مدیره بانک، اصل و سود اعم از سود قبل و بعد از سررسید تسھیلات ریالی یا ارزی سررسید شده و معوقه پرداختی به
اشخاص حقیقی و یا حقوقی بابت فعالیت در امور تولیدی صنعتی، معدنی، کشاورزی و خدماتی را که در بازپرداخت اقساط تسھیلات دریافتی به دلایل موجه دچار مشکل شده اند را برای یک بار و تا پنج سال تقسیط و از سرفصل مطالبات سررسید گذشته و معوق خارج نمایند. ھمچنین با تأیید ھیأتمدیره مذکور جریمه خسارت تاخیر پس از تعیین تکلیف تا آن زمان و انجام تسویه حساب کامل مورد تأیید بانک یا مؤسسه مالی و اعتباری بخشیده شود…» اعمال این گونه حمایتھا در مورد آن دسته از مشتریانی که فوقاً به آنھا اشاره گردید عملاً غیرقابل انفکاک خواھد بود.
ضمن این که این اراده در اصلاح ماده ١١ آیین نامه وصول مطالبات سررسید گذشته، معوق و مشکوک الوصول مؤسسات بانکی مصوبه ١٣٩٢/١٢/٢٢ ھیأت محترم وزیران که مقرر می دارد:
«موسسه اعتباری به منظور تسھیل تسویه بدھیھای غیرجاری مشتریان می تواند با رعایت قوانین و مقررات مربوط برای یک بار با استفاده از راھکارھای زیر یا ترکیبی از آنھا نسبت به تعیین تکلیف بدھی مشتری اقدام نماید» و به طور مطلق مشتریان را در برمی گیرد مشھود است.
٢ـ بنا بر مطالب معروضه و مستفاد از سیاق و فحوای مقررات موضوعه فوق الاشعار، می توان این طور استنباط نمود که منظور مقنن از
تصویب بند (١۶) قانون بودجه سال ١٣٩٢ کل کشور اولاً: و بالذات ایجاد تسھیلات جھت اشخاص حقیقی و حقوقی فعال در بخشھای مختلف اقتصادی (صنعتی، معدنی، کشاورزی و خدماتی) بوده که از تسھیلات بانکی استفاده نموده و به انحاء مختلف و دلایل از پیش گفته دچار بحران و مشکلات شده اند و ھمچنین به منظور جلوگیری از تعطیلی واحدھای مزبور و تعمیق مشکل بیکاری و سایر معضلات مترتب بر آن که از جمله دغدغه ھای مسئولین نظام می باشد، مقررات مزبور وضع گردیده و ھمان گونه که در بند یک به عرض رسید تولیدکنندگانی ھستند که جھت عرضه مستقیم کالاھای خود در بخش بازرگانی نیز فعالیت داشته و بانک ملی ایران علاوه بر اعطای تسھیلات به این مشتریان در بخش تولیدی جھت عرضه کالای تولیدی خود و یا صادرات آنھا تسھیلات مربوط به بخش بازرگانی را نیز اعطا نموده و چنانچه بپذیریم که منظور و اراده قانونگذار در وضع بند (١۶) صرفاً در ھمان بخشھای مصرح بوده و به عبارتی حسب نظر سازمان بازرسی کل کشور بند (١۶)قانون بودجه سال ١٣٩٢ کل کشور شامل بخش بازرگانی نیست، عملاً واحدھای ذکر شده با مشکلات فراوانی مواجه می گردیدند زیرا این بانک از یک طرف در خصوص تسھیلات بخش تولیدی ملزم به تقسیط تسھیلات اعطایی بوده و از طرف دیگر در ارتباط با تسھیلات اعطایی در بخش بازرگانی به ھمان واحد مکلف به پیگیری مطالبات خود از طریق مجاری
قانونی و قضایی بوده که این مطلـب با روح قانون که کامـلاً جنبه حمایتی دارد مغایر بوده و به عبارتی نقض غرض قانونگذار را در پی خواھد داشت.

از این رو دستورالعمل شماره ٩٢٠٠١٧٠۴٠٧۴٩ تنظیمی از سوی اداره کل پیگیری و وصول مطالبات این بانک با چنین رویه ای و به منظور اجرای ھر چه بھتر و کاملتر بند (١۶ (ماده واحده قانون بودجه سال ١٣٩٢ و احترام به نظر قانونگذار صادر شده ضمن اینکه به دلیل انقضای موعد اجرای دستورالعمل مزبور که با عنایت به ماھیت قوانین بودجه، مربوط به سال ١٣٩٢ و یک ساله بوده، عملاً دستورالعمل مزبور در حال حاضر موضوعیت نداشته و اجرا نمی گردد.
بنا بر مراتب معنونه و نظر به این که بانک ملی ایران به منظور حمایت از بخش تولید و افزایش صادرات محصولات تولیدی که مد نظر مقامات محترم ارشد کشور و نظام بوده و در راستای مقررات صدرالاشعار، اقدام به صدور دستورالعمل اجرایی بند (١۶) قانون بودجه سال ١٣٩٢ و اضافه نمودن بخش بازرگانی به بخشھای مندرج در قانون مزبور نموده و با توجه به این که پیگیری اقدامات قانونی جھت وصول مطالبات معوق بخش بازرگانی در خصوص واحدھای تولیدی که جھت صادرات محصولات خود اقدام به دریافت تسھیلات در بخش بازرگانی نموده اند این گونه واحدھا را با معضلات و مشکلات جدی مواجه نموده و ھدف مقنن از تصویب بند (١۶) ماده واحده قانون بودجه سال ١٣٩٢ کل کشور را محقق نمی کند. ضمن این که به سبب انقضای مھلت اجرای قانون بودجه موصوف و به تبع آن دستورالعمل اجرایی مورد شکایت، رسیدگی به آن در ھیأت محترم عمومی دیوان عدالت اداری فاقد موضوعیت می باشد. »

ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩۴/١١/٢٧ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی
مطابق بند ١۶ قانون بودجه سال ١٣٩٢ کل کشور مقرر شده است که: «به منظور حمایت از تولید و اشتغال، بانک ھا و مؤسسات مالی و اعتباری دارای مجوز از بانک مرکزی پس از تأیید ھیأت مدیره بانک با درخواست متقاضی، اصل و سود، اعم از سود قبل و بعد از سررسید تسھیلات ریالی یا ارزی سررسید گذشته و معوقه پرداختی به اشخاص حقیقی و یا حقوقی بابت فعالیت در امور تولیدی، صنعتی، معدنی، کشاورزی و خدماتی را که در بازپرداخت اقـساط تسـھیلات دریافتی به دلایل موجه دچار مشکل شـده اند و قـادر به پرداخت اقساط تسھیلات دریافتی نیستند، برای یک بار و تا پنج سال تقسیط و از سرفصل مطالبات سررسید گذشته و معوق خارج نمایند…..»

نظر به این که حمایت مصرح در این بند بابت فعالیت در امور تولیدی، صنعتی، معدنی،کشاورزی و خدماتی اعلام شده است، توسعه حکم مقنن بابت فعالیت در امور بازرگانی مصرح در بند الف ماده یک دستورالعمل شماره ٩٢٠٠١٧٠۴٠٧۴٩ ـ ١٣٩٢/١١/١٢ بانک ملی ایران مغایر حکم بند ١۶ قانون بودجه سال ١٣٩٢ کل کشور است، بنابراین کلمه «بازرگانی» از بند الف ماده یک دستورالعمل مذکور، مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ابطال می شود.

رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری