رأی شماره ١٢۶٧ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: عدم ابطال بند ٢ بخشنامه شماره ۴۴٢۵٣/٢٧۴٣٣ـ ١٣٩٠/٢/١٠ معاون اول (وقت) رئیس جمھور

شماره ٩٣/١٠۴٢/ھـ -١٢/١٢/١٣٩۴
بسمه تعالی
جناب آقای جاسبی
مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران
با سلام
یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ١٢۶٧ مورخ ١٣٩۴/١١/٢٧ با موضوع:
«عدم ابطال بند ٢ بخشنامه شماره ۴۴٢۵٣/٢٧۴٣٣ـ ١٣٩٠/٢/١٠ معاون اول (وقت) رئیس جمھور» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل ھیأت عمومی و سرپرست ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین
تاریخ دادنامه: ١٣٩۴/١١/٢٧ شماره دادنامه: ١٢۶٧ کلاسه پرونده: ١٠۴٢/٩٣
مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقایان: محمد مھدی توکلی و یحیی آقایی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندھای (١)و (٢)بخشنامه شماره ۴۴٢۵٣/٢٧۴٣٣ ـ ١٣٩٠/٢/١٠ معاون اول (وقت) رئیس جمھور
گردش کار: شاکیان به موجب دادخواستی ابطال بندھای (١)و (٢) بخشنامه شماره ۴۴٢۵٣/٢٧۴٣٣ ـ ١٣٩٠/٢/١٠ معاون اول (وقت)
رئیس جمھور را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده اند که:
«ریاست محترم دیوان عدالت اداری
با سلام: احتراماً، به استحضار عالی می رساند: به دلایل لایحه پیوست صدور و ابلاغ بخشنامه شماره ۴۴٢۵٣/٢٧۴٣٣ ـ ١٣٩٠/٢/١٠ از سوی معاونت اول ریاست جمھوری غیرقانونی و تقاضای ابطال آن را دارم.
بدین وسیله ضمن اعتراض به بخشنامه شماره ۴۴٢۵٣/٢٧۴٣٣ ـ ١٣٩٠/٢/١٠ صادره از سوی معاونت اول ریاست جمھوری، بنا بر اصل ١٧٠ قانون اساسی و بند ١ ماده ١٢ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری (مصوب ١٣٩٢ ) درخواست دارد نسبت به ابطال ماده ١و ماده ٢ این بخشنامه اقدام فرمایید.
ماده ١ این بخشنامه بیان می دارد:
«دستگاھھای اجرایی موضوع ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری موظف اند برای اقامه و تعقیب منظم دعاوی دولت حتی المقدور در اجرای ماده ٣٢ قانون آیین دادرسی دادگاھھای عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب ١٣٧٩ از نمایندگان قضایی تأیید صلاحیت شده بر اساس بخشنامه مذکور استفاده و برای پرداخت حق الزحمه آنان بر اساس قانون اجازه پرداخت پنجاه درصد از حق الوکاله ھای وصولی به نمایندگان قضایی و کارمندان مؤثر در پیشرفت دعاوی دولت مصوب ١٣۴۴ اقدام نمایند.»
ھمچنین ماده ٢ این بخشنامه بیان می دارد:
«در صورت ضرورت انتخاب وکیل رسمی دادگستری یا استفاده از وکلا و مشاورین حقوقی قوه قضاییه و برای ایجاد ھماھنگی و کسب مجوز، از معاونت حقوقی رئیس جمھور استعلام شود.»
جھات و موجبات این درخواست از قرار ذیل است:
١ـ بنا بر مواد ١و ٢ قانون کیفیت اخذ پروانه وکالت دادگستری (مصوب ١٣٧۶)و ماده ١٨٧ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرھنگی جمھوری اسلامی ایران (مصوب ١٣٧٩) مرجع و محل تشخیص صلاحیت جھت انجام وکالت، کانونھای وکلای دادگستری یا قوه قضاییه می باشند. ھمچنین در مواد ٨ تا ١١ لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری (مصوب ١٣٣٣ ،شرایط ) اخذ پروانه وکالت و ترفیع وکلا بیان شده است. بر مبنای ھمین مواد ھیأت عمومی محترم آن دیوان، در رأی شماره ٢٨٠ و ٢٨١ ـ ١٣٨٩/٨/٣ موضوع پرونده کلاسه ٢٢٢/٨٩ ـ ١٢١ به ابطال بخشھایی از بخشنامه شماره ۴۴٢۵٣/١۵٠٨٨ ـ ١٣٨٩/١/٢۵ معاون اول ریاست جمھوری اقدام نمود که ناظر به تأیید صلاحیت وکلا توسط معاونت حقوقی ریاست جمھوری و ترفیع و رتبه بندی ایشان و صدور مجوز برای ادارات دولتی جھت استفاده از وکلای مزبور و منحصر کردن ایشان در وکلای معرفی شده از جانب معاونت حقوقی ریاست جمھوری بود. یکی از موادی که بنا بر رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره صدرالذکر، ابطال گردید ماده ٢٠ بخشنامه شماره ۴۴٢۵٣/١۵٠٨٨ بود که بیان می داشت: «تمام دستگاھھای اجرایی موظف اند بر اساس برنامه زمان بندی که معاونت تعیین می کند، برای امور حقوقی و دعاوی داخلی و بین المللی خود از وکلا و کارشناسان و مؤسسه ھای حقوقی که بر اساس این شیوه نامه رتبه بندی شده یا می شوند استفاده کنند…»
اما معاونت اول ریاست جمھوری بدون توجه به مراتب فوق مجدداً در تاریخ ١٣٩٠/٢/١٠ بخشنامه ای به شماره ۴۴٢۵٣/٢٧۴٣٣ صادر و در ماده ٢ آن استفاده دستگاھھای اجرایی از وکیل را منوط به اخذ استعلام از معاونت حقوقی رئیس جمھور می نماید و در ماده ١ نیز استفاده دستگاھھای اجرایی از نمایندگان قضایی را منوط به تأیید صلاحیت ایشان بر اساس بخشنامه مذکور، یعنی بخشنامه باطل شده و بلااثر شده، کرده است.
٢ـ ماده ٢ بخشنامه مورد اعتراض، که تنھا مخالف مواد ٨ تا ١١ لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری و مواد ١ و ٢ قانون کیفیت اخذ پروانه وکالت دادگستری و ماده ١٨٧ قانون برنامه سوم توسعه است که ناقض عموم و اطلاق ماده واحده مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام در خصوص انتخاب وکیل توسط اصحاب دعوا (مصوب ١٣٧٠/٧/١١) نیز می باشد. در این ماده واحده بیان شده است که: «اصحاب دعوی حق انتخاب وکیل دارند و کلیه دادگاھھایی که به موجب قانون تشکیل می شوند مکلف به پذیرش وکیل می باشند.»

بنابراین حق اصحاب دعوی در انتخاب وکیل مطلق است و نمی توان انتخاب وکیل توسط دستگاھھای اجرایی را محدود به وکلای معرفی شده از سوی معاونت حقوقی ریاست جمھوری نمود.
٣ـ معاون اول ریاست جمھوری با صدور و ابلاغ این بخشنامه که مواد ١ و ٢ آن ناظر به مواد ابطال شده بخشنامه مقدم التصویب (بخشنامه شماره ۴۴٢۵۴/١۵٠٨٨) می باشد، مجدداً مواد ابطال شده بخشنامه قبل را احیا نموده است و این بار در قالب مصوبه دیگری ارجاع موضوعات و دعاوی به وکلای دادگستری و نمایندگان حقوقی را منوط به تأیید و اخذ استعلام از معاونت حقوقی ریاست جمھوری نموده است. این مقرره عبارت و انشاء دیگری از ھمان مواد ابطال شده بخشنامه مقدم التصویب (بخشنامه شماره ۴۴٢۵٣/١۵٠٨٨) می باشد. از ھمین رو از محضر آن مرجع عالی رسیدگی کننده، ابطال آن مورد استدعاست.»
متن مصوبه در قسمتھای مورد اعتراض به قرار زیر است:
١ـ دستگاھھای اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری موظفند برای اقامه و تعقیق منظم دعاوی دولت حتی المقدور در اجرای ماده (٣٢) قانون آیین دادرسی دادگاھھای عمومی و انقلاب ـ مصوب ١٣٧٩ـ از نمایندگان قضایی تأیید صلاحیت شده بر اساس بخشنامه مذکور استفاده و برای پرداخت حق الزحمه آنان بر اساس قانون اجازه پرداخت پنجاه درصد از حق الوکاله ھای وصولی به نمایندگان قضایی و کارمندان مؤثر در پیشرفت دعاوی دولت ـ مصوب ١٣۴۴ـ اقدام نمایند.
٢ـ در صورت ضرورت انتخاب وکیل رسمی دادگستری یا استفاده از وکلا و مشاورین حقوقی قوه قضاییه و برای ایجاد ھماھنگی و کسب مجوز، از معاونت حقوقی رئیس جمھور استعلام شود.»
در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست امور ھماھنگی و رفع اختلافات حقوقی دستگاھھای اجرایی معاونت حقوقی رئیس جمھور، به موجب لایحه شماره ٢١٧٢٢/١٧٨٨ ـ ١٣٩٣/١/١٨ توضیح داده است که:
«جناب آقای دربین مستشار محترم دیوان عدالت اداری و مدیرکل ھیأت عمومی دیوان
با سلام و احترام:
بازگشت به اخطاریه ھای شماره ٨٣٨/٩٢ ـ ١٣٩٢/١١/٨ و شماره ٨٣٨/٩٢ ـ ١٣٩٢/١١/٢٨ در خصوص درخواست ابطال بندھای (١) و (٢)بخشنامه شماره ۴۴٢۵٣/٢٧۴٣٣ ـ ١٣٩٠/٢/١٠ معاون اول (وقت) رئیس جمھور راجع به ساماندھی استفاده دستگاھھای اجرایی از خدمات حقوقی اشخاص (حقیقی و حقوقی) اعلام می دارد:
الف) بیان شکایت
شاکی در شکایت خود صدور بخشنامه یاد شده را با توجه به رأی شماره ٢٨٠ و ٢٨١ ـ ١٣٨٩/٨/٣ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر ابطال بعضی از احکام بخشنامه شماره ۴۴٢۵٣/١۵٠٨٨ ـ ١٣٨٩/١/٢۵ احیاء بخشنامه ابطال شده قبلی تلقی و درخواست ابطال بندھای «١ و ٢ «بخشنامه سال ١٣٩٠ را مطرح نموده است.
ب) پاسخ
با لحاظ حکم ماده (۶٣) قـانون برنامه پنجم توسعه مصوب ١٣٨٩/١٠/١۵ که مقرر می دارد:
«ماده ۶٣ ـ به منظور استفاده از خدمات کارشناسان و مشاوران در دستگاھھای اجرایی به ویژه در زمینه ھای بودجه ریزی، برنامه ریزی حقوقی، اداری و استخدامی، نظام تشخیص صلاحیت شامل رتبه بندی، رسیدگی انتظامی و تعرفه خدمات کارشناسی مشاوران و کارشناسان مذکور به پیشنھاد معاونت و معاونت ھای «حقوقی» و «توسعه مدیریت و سرمایه انسانی» رئیس جمھور به تصویب ھیأت وزیران می رسد.»
و با توجه به ابطال بخشی از بخشنامه سال ١٣٨٩ ،صدور بخشنامه جدید در جھت تبیین شمول و نحوه اجرای احکام یاد شده ھماھنگ با مفاد ماده قانونی یاد شده و احکام مربوط در قانون مدیریت خدمات کشوری در خصوص رتبه بندی کارکنان و نظام ارزشیابی موضوع فصل نھم و یازدھم قانون مدیریت خدمات کشوری می باشد.
١ـ در خصوص بند (١) بخشنامه یاد شده که بیان می دارد:
١ـ دستگاھھای اجرایی موضوع ماده (۵ (قانون مدیریت خدمات کشوری موظفند برای اقامه و تعقیب منظم دعاوی دولت حتی المقدور در اجرای ماده (٣٢) آیین دادرسی دادگاھھای عمومی و انقلاب ـ مصوب ١٣٧٩ ـ از نمایندگان قضایی تأیید صلاحیت شده بر اساس بخشنامه مذکور (بخشنامه شماره ۴۴٢۵٣/١۵٠٨٨ ـ ١٣٨٩/١/٢۵) استفاده و برای پرداخت حق الزحمه آنان بر اساس قانون اجازه پرداخت پنجاه درصد از حق الوکاله ھای وصولی به نمایندگان قضایی و کارمندان مؤثر در پیشرفت دعاوی دولت ـ مصوب ١٣۴۴ـ اقدام نمایند.»
مطابق احکام قانونی ذکر شده در بند فوق و ھمچنین تبصره (١٨) الحاقی به قانون متمم بودجه سال ١٣۴٧ مجوز استفاده از نماینده حقوقی دستگاھھای مشمول و پرداختھای قانونی مقرر گردیده است. بنابراین حکم بند «١ «بخشنامه که ناظر بر استفاده از «نمایندگان قضایی» دستگاھھای اجرایی می باشد متفاوت از موضوع استفاده از «وکلاء» و «مشاورین حقوقی» می باشد و عنایت دارند که عبارات به کار رفته به لحاظ دامنه شمول و احکام قانونی مربوط از یکدیگر مستقل و متفاوت می باشد و لذا استفاده از نمایندگان قضایی که اصولاً از طریق نامه نمایندگی در محاکم دادگستری از حقوق دولت دفاع می نمایند فارغ از استفاده از وکلا و مشاورین حقوقی است. ضمن این که عبارت «حتی المقدور» مندرج در آن نیز الزامی برای دستگاھھای اجرایی حتی در به کارگیری کارمندان حقوقی خود به عنوان نمایندگان قضایی ایجاد نمی نماید.
لازم به ذکر است رأی دیوان عدالت اداری در خصوص حضور نمایندگان قضایی در محاکم ورودی نداشته است.
٢ـ در خصوص بند «٢ «بخشنامه که مقرر می دارد:
«٢ـ در صورت ضرورت انتخاب وکیل رسمی دادگستری یا استفاده از وکلا و مشاورین حقوقی قوه قضاییه برای ایجاد ھماھنگی و کسب مجوز، از معاونت حقوقی رئیس جمھور استعلام شود»
این حکم به معنای تأیید صلاحیت و رتبه بندی وکلای دادگستری توسط معاونت حقوقی نمی باشد بلکه با توجه به اختیارات قانونی معاون حقوقی رئیس جمھور در ایجاد ھماھنگی بین بخشھای حقوقی دستگاھھای اجرایی ناظر بر استعلام از معاونت و کسب مجوز در این خصوص می باشد و لذا با توجه به احکام قانونی و مستندات ذکر شده در بند «٢ «نظریه و ھمان گونه که در بند «٨ «نظریه شماره ١٠٩۴٨/١٣۴٢۵٧ ـ ١٣٩٠/۶/١٧ معاونت نیز بیان شده است نه تنھا وزارتخانه ھا و مؤسسات دولتی مقید به استفاده از وکلای دادگستری نگردیده اند بلکه اجازه استفاده از کارمندان واجد شرایط به عنوان نماینده قضایی برای دفاع و تعقیب دعاوی نیز مقرر شده است و بدیھی است در موارد ضروری استفاده از خدمات وکلای دادگستری رعایت صرفه و صلاح دولت در انتخاب وکیل الزامی است ھمان گونه که سایر اشخاص ھر چند در انتخاب وکلای دادگستری آزاد ھستند علی ھذا برای انتخاب خود ضوابطی ھمچون تجربه و سطح علمی و آگاھی وکلاء را ملحوظ نظر قرار می دھند.
عنایت دارند با توجه به این که در ھیچ یک از قوانین حق انتخاب وکیل اصلح از دستگاھھای اجرایی سلب نشده است، بند (٢) بخشنامه مزبور نه تنھا خلاف قوانین و مقررات موجود نمی باشد بلکه به منزله ی تأکیدی بر اعمال این حق طبیعی و قانونی توسط دستگاھھای اجرایی می باشد.
٣ـ ادعای شکات دایر بر صدور بخشنامه ناظر بر بخشنامه ابطال شده و احیای مواد ابطال شده بخشنامه قبلی:
در این خصوص نیز ھمان گونه که مستحضرند، بند (ب) رأی شماره ٢٨١ ـ ٢٨٠ صادره از ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری دایر بر ابطال آن قسمتھایی از بخشنامه شماره ۴۴٢۵٣/١۵٠٨٨ ـ ١٣٨٩/١/٢۵ می باشد که ناظر بر تعیین صلاحیت و چگونگی رتبه بندی و تعقیب انتظامی وکلای دادگستری است. لذا ھمان گونه که در مباحث قبلی بیان شد بخشنامه اخیرالتصویب در خصوص موارد ابطال شده تکلیفی را تعیین ننموده است و اساساً موضوعات فوق از بخشنامه مزبور خروج موضوعی دارد.
بنا به مراتب فوق به نظر می رسد در شکایت مطروحه دو موضوع استفاده از خدمات «نمایندگان قضایی دستگاھھای اجرایی» (موضوع بند «١ «بخشنامه) و «وکلا و مشاورین حقوقی» (موضوع بند «٢ «بخشنامه) خلط مبحث گردیده است و با توجه به این که بخشنامه
موضوع شکایت در خصوص مواردی ھمچون تعیین صلاحیت، رتبه بندی و.. وکلای دادگستری تکلیفی را مقرر نداشته است و موارد مطروحه در شکایت شکات نیز با موازین حقوقی و قانونی منطبق نمی باشد، تقاضای رد شکایت را دارد.»
پرونده در اجرای بند ب ماده ٨۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در ھیأت تخصصی مربوطه مطرح و این ھیأت به موجب رأی شماره ١٩۵ـ١٣٩٣/١٠/٣٠ رأی به رد شکایت در خصوص بند ١ بخشنامه صادر کرده است و این رأی در فرجه مقرر در قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مورد اعتراض رئیس دیوان و یا ده نفر از قضات قرار نگرفت و رأی در این قسمت قطعی شد.
ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩۴/١١/٢٧ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و در خصوص بند ٢ بخشنامه مورد شکایت به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی
نظر به این که در بند ٢ بخشنامه مورد اعتراض، ممنوعیت یا محدودیتی در انتخاب وکیل رسمی دادگستری یا استفاده از مشاورین حقوقی قوه قضائیه که در اجرای ماده ١٨٧ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرھنگی جمھوری اسلامی ایران مصوب سال ١٣٧٩ ،صلاحیت آنھا احراز شده ایجاد نشده است و صرفاً بر مقوله ھماھنگی با معاونت حقوقی رئیس جمھور تأکید شده در نتیجه بند ٢ بخشنامه مغایرتی با قوانین مورد استناد شاکی ندارد و قابل ابطال تشخیص نشد.
رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری