رأی شماره ١٢۵٩ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع ابطال ماده ١۴ تعرفه عوارض محلی شھر اردبیل در سال ١٣٨٨ مصوب شورای اسلامی شھر اردبیل

شماره ٩٠/١٠٢/ھـ -١٢/١٢/١٣٩۴
بسمه تعالی
جناب آقای جاسبی
مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران
با سلام
یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ١٢۵٩ مورخ ١٣٩۴/١١/٢٠ با موضوع:
«ابطال ماده ١۴ تعرفه عوارض محلی شھر اردبیل در سال ١٣٨٨ مصوب شورای اسلامی شھر اردبیل» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل ھیأت عمومی و سرپرست ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین
تاریخ دادنامه: ١٣٩۴/١١/٢٠ شماره دادنامه: ١٢۵٩ کلاسه پرونده: ١٠٢/٩٠
مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای ایاز احمدی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ١۴ تعرفه عوارض محلی شھر اردبیل در سال ١٣٨٨ مصوب شورای اسلامی شھر اردبیل
گردش کار: آقای ایوب بھادر به وکالت از آقای ایاز احمدی به موجب دادخواستی ابطال ماده ١۴ تعرفه عوارض محلی شھر اردبیل در سال ١٣٨٨ مصوب شورای اسلامی شھر اردبیل را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که: «ریاست محترم دیوان عدالت اداری
شرح دادخواست این است که موکل بنده به دلالت مندرجات فتوکپی مصدق سند عادی مالک ششدانگ زمین به مساحت ۶٩١ مترمربع جزء از پلاک ثبتی ١٢٧٠/۵ اصلی واقع در بخش ٣ اردبیل بوده که در سال ١٣۶۵ مبادرت به احداث بناء به مساحت ۴۶/٢٠ مترمربع به صورت کارگاه نموده که مراتب از سوی شھرداری اردبیل به جھت رسیدگی به تخلفات مربوطه به کمیسیون ماده ١٠٠ شھرداری دلالت و کمیسیون مزبور پس از بررسی و اخذ نظریه مشاورین فنی و بررسیھای متعددی که صورت گرفته حکم بر ابقاء بناء و پرداخت جریمه صادر نموده که علاوه بر پرداخت جریمه سایر عوارضات متعلقه را موکل اینجانب برابر مقررات پذیرفته و به آن عمل نموده است. اخیراً جھت اخذ عدم خلافی به شھرداری مراجعه نموده و شھرداری مبلغ ٢۶٧/٣٩٨/١٠٠ ریال به عنوان بھاء خدمات و مستنداً به ماده ١۴ عوارض بھاء خدمات تصویبی از شورای شھر به عنوان عوارض محلی با فرمول ذیل مطالبه می نماید. مساحت تجاری ضربدر ارزش منطقه ضربدر ٧ برابر ارزش منطقه و استناد شھرداری به مصوبه شورای شھر بوده که در ماده ١۴ تعرفه مصوب
عوارض محلی که تصویر آن به جھت استحضار پیوست تقدیم می گردد مطالبه می نماید. مع ھذا با عنایت به این که برابر قوانین موضوعه که در ماده ١٠٠ قانون شھرداری نیز مقرر گردیده چنانچه شخص بدون پروانه و یا مازاد بر پروانه احداث بناء نماید موضوع جھت رسیدگی به تخلف ساختمانی به ماده ١٠٠ ارجاع می شود و کمیسیون در صورت ابقاء، حکم بر پرداخت جریمه محکوم می نماید و میزان جریمه را نیز کمیسیون تعیین می نماید و شھرداری علاوه بر پرداخت جریمه عوارضات آن را دریافت می کند. لذا اخذ عوارض غیر از قوانین مزبور آن ھم با تصویب شورای شھر به عنوان عوارض بھاء خدمات و با فرمول خاص اجحاف در حق موکل و مردم بوده و نیز مخالف قانون بوده و صراحتاً در قانون آمده چنانچه مالک خلاف مقررات کاری انجام دھد براساس ماده ١٠٠ جریمه می شود و بعد از آن عوارضات متعلقه نیز از وی وصول می شود و گرفتن عوارضی غیر از آنچه در قانون تجمیع عوارض آمده است عوارض ثانوی بوده و وجاھت قانونی ندارد و شورای محترم شھر فاقد اختیارات قانونی می باشد که عوارضی غیر از عوارضی که مستند قانونی نداشته تصویب نماید و این که اقدامات شورای شھر و شھرداری علاوه بر اثرات ناخوشایند اجتماعی و فرھنگی خلاف اصل تساوی افراد در برابر قانون اساسی بوده و جایگاه حقوقی فرد را به تابعی از قدرت و توان مالی آن تبدیل خواھد نمود.

شایان ذکر است که قبلاً شھرداری با نام ارزش افزوده وجھی را دریافت می نمود که به استناد رأی ھیأت عمومی دیوان به شماره ٨۴٨ ـ ١٣٨٧/١٢/١١ در پرونده کلاسه ۵٠۵/٨٧ ابطال و شورای شھر و شھرداری بھاء خدمات را جایگزین آن نموده و از این بابت وجوھی را برخلاف قانون از مردم اخذ می نمایند که این امر علاوه بر این که جوھر قانون با فلسفه قانونگذاری در تناقض بوده خلاف قانون اساسی بوده که با این اوصاف نظر به این که اقدامات شھرداری و شورای شھر مبنی بر اخذ وجوه به استناد مصوبه مذکور غیرقانونی بوده تقاضای ابطال آن از محضر دیوان مورد استدعاست.» متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:
« (ماده ١۴) عوارض بھاء خدمات بھاء خدمات مطابق ماده ٣٠ قوانین و مقررات مالی شھرداری تعیین می گردد.
بھاء خدمات احداث مازاد تجاری، اداری، صنعتی، کارگاھی، مؤسسات غیر انتفاعی، بھداشتی، درمانی آموزشی و آموزش عالی فرھنگی، ھنری، ورزشی و غیره برابر جدول ذیل محاسبه خواھد شد.
جدول بھاء خدمات احداث مازاد بر تراکم سایر کاربریھا (به استثنای مسکونی)
١ـ بھاء خدمات احداث مازاد بر تراکم سایر کاربریھا به استثنای مسکونی مطابق جدول ماده ١۴ محاسبه و اخذ خواھد شد و علاوه بر پرداخت بھاء خدمات عوارض پذیره نیز وصول خواھد شد.
٢ـ بھاء خدمات مازاد بر تراکم احداث بانکھا و شرکتھا و تعاونیھا و خدماتیھا و ساختمان پزشکان خصوصی و پمپ بنزین و کارواش و تعمیرگاه ماشین آلات کشاورزی و شغلھای ھمتراز به صورت تجاری و خدماتی محاسبه خواھد شد.
٣ـ ھر گونه احداثی اعم از تولیدی، صنعتی، تجاری و خدماتی (به غیر از مسکونی) در خارج از محدوده و داخل حوزه استحفاضی عوارض بھاء خدمات زیر بنای آن پس از اخذ مجوز لازم از کمیسیون ماده ۵ برابر جدول ماده ١۴ اقدام خواھد شد و کل عوارضات پذیره آن به ۵٠ %افزایش خواھد یافت.
۴ـ برای احداث در غیر کاربری مربوطه عوارضات بھاء خدمات و مازاد بر تراکم طبق مواد ١٣ و ١۴ محاسبه و افزایش مازاد پارکینگ به صورت مازاد مسکونی طبق ماده ١٣ اخذ خواھد شد.
۵ ـ تجاریھای وضع موجود در صورت بازسازی به شرط پرداخت عوارضات متعلقه «از جمله جریمه ماده ١٠٠ و سایر عوارضات نسبت به مساحت وضع موجود عوارض بھای خدمات اخذ نخواھد شد.
۶ ـ در صورتی که بالکن داخل مغازه از ٣٠ %تجاری بیشتر باشد بھای خدمات آن به صورت ردیف ٢ جدول اخذ خواھد شد.»
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شھر اردبیل به موجب لایحه شماره ١٨٢٢٠ـ ١٣٩١/٧/۵ توضیح داده است که:
«معاون محترم مدیرکل ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم:
با احترام، عطف به اخطاریه شماره ١٠٢/٩٠ ـ ١٣٩١/۶/٢۶ در خصوص پرونده کلاسه ٩٠٠٩٩٨٠٩٠٠٠١٠٠۵۶ شکایت آقای ایاز احمدی به خواسته ابطال ماده ١۴ تعرفه مصوب عوارض محلی سال ١٣٨٩ شورای اسلامی شھر اردبیل لایحه دفاعیه جھت امعان نظر به شرح آتی الذکر به استحضار عالی می رساند:
١ـ ھمان گونه که مستحضرید به موجب ماده ١٠٠ قانون شھرداری مالکین اراضی و املاک واقع در محدوده شھر یا حریم آن باید قبل از ھر اقدام عمرانی یا تفکیک اراضی و شروع ساختمان از شھرداری پروانه اخذ نماید شھرداری می تواند از عملیات ساختمانی احداثیھای بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه جلوگیری نماید لذا در محدوده ملک قولنامه ای، شاکی بدون اخذ مجوز ساخت مبادرت به احداث بنا نموده بود که تخلف ساختمانی ایشان به کمیسیون ماده ١٠٠ ارجاع و پس از رسیدگی اعضای کمیسیون مبادرت به صدور رأی بر اخذ جریمه نسبت به سال تخلف شاکی نموده است.
٢ـ به موجب بند ١۶ ماده ٧١ و ٧٧ قانون تشکیلات و وظایف انتخابات شوراھای اسلامی وضع ھر گونه عوارض در صلاحیت شوراھای اسلامی شھر می باشد بدین توضیح که شوراھا اختیار وضع ھر گونه عوارض محلی را دارند لذا مصوبه مورد نظر در چھارچوب قانون و درحیطه صلاحیت شورا مصوب شده و سپس به تصویب فرمانداری محل نیز رسیده و لازم الاجراء گردیده است تبصره ١ ماده ۵٠ قانون مالیات بر ارزش افزوده موید ھمین معنا می باشد.
٣ـ طبق ضوابط مقرر در مصوبه شورا، عوارض مصوبه رأساً توسط شھرداری محاسبه، مطالبه و وصول می گردد و مطابق رأی وحدت رویه شماره ۴٨ ـ ١٣٨۵/٢/٣ دیوان عدالت اداری وصول عوارض موضوع ماده ١۴ تعرفه مصوب عوارض محلی سال ١٣٨٩ ضمن اخذ جریمه کمیسیون ماده ١٠٠ قانونی است. رأی وحدت رویه شماره ٣۵۴ الی ٣۵٨ ـ ١٣٨٠/١١/١۴ دیوان عدالت اداری موید قضیه مانحن فیه می باشد از سوی دیگر جریمه تخلفات ساختمانی به ھیچ وجه شامل عوارض نمی گردد و پرداخت یکی از این دو موجب معافیت از پرداخت دیگری نخواھد بود.
۴ـ لازم به ذکر است که مصوبه شورا در خصوص عوارضات متعلقه برای ھمان سال دارای اعتبار می باشد بنابراین مصوبه تعرفه سال ١٣٨٩ نسخ ضمنی گردیده است و در حال حاضر شھرداری طبق مصوبه ھمان سال یعنی سال ١٣٩١ عمل می نماید.
علی ای حال با عنایت به مطالب معنونه معروضی عطف توجه قانونی تقاضای رد دعوی خواھان را دارم.»
در پاسخ به لایحه جوابیه شورای اسلامی شھر اردبیل، آقای ایوب بھادر به موجب لایحه ای که به شماره ٢۴٩۶ـ ١٣٩١/١٢/٢۵ ثبت دفتر اندیکاتور ھیأت عمومی شده توضیح داده است که:
«ریاست محترم ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری با سلام و دعای خیر احتراماً، پیرو دادخواست تقدیمی به آن مرجع محترم و لایحه جوابیه تنظیمی به شماره ١٨٢٢٠ ـ ١٣٩١/٧/۵ شورای شھر اردبیل طی پرونده کلاسه ٩٠٠٠٩۴ در آن شعبه محترم تحت رسیدگی بوده مدافعات تکمیلی خود را به شرح ذیل اعلام و تقدیم می دارم:
اولاً: مطابق ماده ٢٣ قانون نوسازی و عمران شھری و ھمچنین ماده ١٠٠ قانون شھرداریھا مالکان اراضی و املاک که در محدوده قانونی حریم شھرھا قرار دارند موظف ھستند قبل از ھر اقدام از شھرداری مجوز اخذ نمایند در حالی که شورای شھر به استناد ماده ١۴ عوارض بھاء خدمات سال ١٣٨٩ و ١٣٩٠ که در سال ١٣٩١ نیز به عنوان ماده ٢٢ عوارض اعیانی مبادرت به اخذ وجه از مردم
می نماید برخلاف بدیھیات قانونی فوق الذکر و خارج از حدود صلاحیت اختیار وظایف قانونی خود می باشد و این موضوع و مصوبه نوعی بی نظمی و تداخل در امور وظایف قانونی شھرداری می باشد و خارج از صلاحیت و مغایر با ماده ٢۴ عمران و نوسازی شھرداری بوده و موکل علاوه بر پرداخت جریمه، عوارضات قانونی را نیز پرداخت نموده در حالی که مصوبه مزبور عوارض ثانوی و غیر قانونی می باشد.
ثانیاً: مطابق بند ١۶ ماده ٧١ قانون شوراھا یکی از وظایف شورا که تصویب عوارض یا لغو آن می باشد با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت می باشد که از سوی وزارت کشور اعلام می شود که در سیاستھای عمومی دولت که شورای شھر موظف به رعایت آن و وضع عوارض به دو صورت بوده اولی توجه به اقشار کم درآمد در ھنگام تعیین عوارض و دومی وضع بدون تبعیض که مستنداً بر اساس قوانین جاری و قانونی بوده که متاسفانه شورا و شھرداری در وضع عوارض اصل ٣ قانون اساسی را رعایت ننموده و خارج از محدوده اختیارات و صلاحیت مبادرت به تصویب عوارض قانونی نموده است.
ثالثاً: مطابق ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ١٣٨٠ اخذ ھر گونه وجه و غیره توسط دستگاھھای اجرایی به تجویز قانونگذار منوط شده و به موجب دادنامه ھای شماره ۵۶۴ ـ ١٣٩٠/١٢/٣ و ٣٣٣ ـ ١٣٩٠/٨/٩ و ۴٩٢ ـ ١٣٨٩/١١/۴ و ۴۵٩ ـ عمومی ھیأت ٢١/١٠/١٣٨١ ـ ٣٨۶ و ٢۵/٢/١٣٧٨ ـ ۴٨ و ٨/٩/١٣٨۶ ـ ٩۶۴ و ٩/۴/١٣٨٧ ـ ٢١٨ و ٢١/٩/١٣٨٩ ـ ٣٨٩ و ٢٠/١/١٣٨٩ دیوان عدالت اداری اقدامات و مصوبات شھرداریھای کشور و شوراھای اسلامی را ابطال نموده و شھرداری موظف به احاله پرونده به کمیسیون ماده ١٠٠ و اخذ عوارضات قانونی به استناد وحدت رویه ھیأت عمومی دیوان بوده و حق مطالبه وجه غیر از عوارض قانونی با نام عوارض دیگر و ثانوی را ندارد و به استناد فتوای فقھی بویژه فقھای شورای نگھبان وصول ھر گونه وجھی از اشخاص باید مستند به قانون باشد و طی نامه شماره ٨٠/٢١/١٧۵۶ ـ ١٣٨٠/۴/٢١ اعلام شده که با این اوصاف مصوبه مزبور برخلاف رعایت موازین شرعی اصدار یافته است.
رابعاً: با توجه به تبصره ٣ ماده ۶ قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرھنگی جمھوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از سوی تولیدکنندگان کالا یا ارائه دھندگان خدمات کالاھای وارداتی مصوبه ١٣٨١ ،وجوه دریافتی در طول برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرھنگی جمھوری اسلامی ایران تحت عناوین مالیات و عوارض از بابت کالا و خدمات موضوع مادتین ٣ و۴ قانون مذکور توسط سازمان امور مالیاتی کشور وصول می گردد و مشمول احکام ماده ٢١١ به بعد فصل نھم باب چھارم قانون مالیاتھای مستقیم مصوب سال ١٣۶۶ و اصلاحات بعدی از جمله ماده ٢١۶ قانون اخیرالذکر و تبصره آن در مورد صلاحیت ھیأت حل اختلاف مالیاتی در زمینه رسیدگی به شکایت اشخاص از اقدامات راجع به مطالبات دولت می باشد و از آن جایی که مقنن در باب کیفیت مرجع وصول توام مالیات و عوارض در موارد مطرح در قانون و مرجع رسیدگی به شکایت از اقدامات واحد دولتی ذی صلاح در قضیه مطروحه در حکم خاص به شرح فوق بیان داشته و مورد مزبور از صلاحیت شورای شھر و
شھرداری خارج می باشد.
علی ھذا با توجه به مراتب معنونه نظر به این که اقدامات شورای شھر و شھرداری در اخذ عوارض موضوع ماده ١۴ عوارض بھاء خدمات مصوبه شورای شھر اردبیل که قبلاً به سال ١٣٨٩ به نام ارزش افزوده بوده که از سوی ھیأت عمومی ابطال گردیده و در اصل یک موضوع که به دو صورت مطرح گشته مغایر با شرع و قوانین موضوع ماده ١٠٠ بوده با این وصف تقاضای احقاق حق و حقوق موکل و ابطال مصوبه تصویبی از سوی شورای شھر مورد تمناست.»

ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩۴/١١/٢٠ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان
شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی ھیأت عمومی
مقنن در بند ٢۶ ماده ٧١ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران مصوب سال ١٣٧۵ ،تصویب نرخ خدمات ارائه شده توسط شھرداری و سازمانھای وابسته به آن با رعایت آیین نامه مالی و معاملاتی شھرداریھا با رعایت مقررات را از جمله وظایف شورای اسلامی شھر اعلام کرده است. نظر به اینکه در این قانون اختیاری برای تصویب عوارض تحت عنوان عوارض بھای خدمات نسبت به مازاد بر تراکم برای شوراھای اسلامی پیش بینی نشده است، ماده ١۴ از تعرفه عوارض محلی سال ١٣٨٩ شورای اسلامی شھر اردبیل تحت عنوان عوارض بھای خدمات مغایر قانون و از حدود اختیارات شورای اسلامی شھر خارج است و
مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.
رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری