رأی شماره١٢۵٣ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال بخشنامه شماره ٢٠٠٨١ـ ١٠٠/م ح ـ ١٣٩٢/١٢/١٧ استاندار خوزستان در خصوص وضع ضابطه تردد خودروھای با پلاک منطقه آزاد اروند در استان خوزستان

شماره ٩۴/۴٠۴ -٨/١٢/١٣٩۴
بسمه تعالی
جناب آقای جاسبی
مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران
با سلام
یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ١٢۵٣ مورخ ١٣٩۴/١١/١٣ با موضوع:
«ابطال بخشنامه شماره ٢٠٠٨١ـ ١٠٠/م ح ـ ١٣٩٢/١٢/١٧ استاندار خوزستان در خصوص وضع ضابطه تردد خودروھای با پلاک منطقه آزاد اروند در استان خوزستان» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل ھیأت عمومی و سرپرست ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین
تاریخ دادنامه : ١٣٩۴/١١/١٣ شماره دادنامه: ١٢۵٣ کلاسه پرونده : ۴٠۴/٩۴
مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی : سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته : ابطال بخشنامه شماره ٢٠٠٨١ ـ ١٠٠/م ح ـ ١٣٩٢/١٢/١٧ استاندار خوزستان
گردش کار : معاون حقوقی و نظارت ھمگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایتنامه شماره ۴٨٧۵٠ ـ ١٣٩۴/٣/٢٠ ،ابطال بخشنامه شماره ٢٠٠٨١ ـ ١٠٠/م ح ـ ١٣٩٢/١٢/١٧ استاندار خوزستان را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«حضرت حجت الاسلام و المسلمین جناب آقای منتظری
رئیس محترم دیوان عدالت اداری استاندار خوزستان به موجب ابلاغیه شماره ٢٠٠٨١ ـ ١٠٠/م ح ـ ١٣٩٢/١٢/١٧ خطاب به فرمانداران و رؤسای شورای تأمین شھرستانھا عنوان کرده است: «بنا به تصمیم متخذه و به منظور افزایش سطح رفاه عمومی مردم استان، رونق اقتصادی ساکنین منطقه، افزایش ضریب امنیتی استان و جلوگیری از مھاجرت مردم به ویژه نخبگان به خارج از استان و ھمچنین با امعان نظر به شرایط اقلیمی و موارد منفی تأثیر گذار ناشی از آلودگی ھای واحدھای صنعتی استان بر محیط زیست و ھوا مقرر شد که خودروھای دارنده پلاک منطقه آزاد اروند مجاز می باشند که به شرح ذیل در سطح استان خوزستان تردد نمایند:
١ـ خودروھای دارنده پلاک منطقه آزاد اروند مجاز ھستند که در کلیه ایام سال در محدوده شعاعی ١٢٠ کیلومتری از منطقه آزاد تردد نمایند.
٢ـ خودروھای مزبور در ایام تعطیلات رسمی کشور مجاز ھستند در کلیه نقاط استان تردد نمایند.
٣ـ خودروھای عمومی دارنده پلاک منطقه آزاد اروند مجاز ھستند که در تمامی ایام سال به کلیه نقاط استان تردد نمایند.
۴ـ ….
ابلاغیه مذکور مغایر با قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمھوری اسلامی ایران (مصوب ١٣٧٢)با اصلاحات و الحاقات بعدی است زیرا به موجب بند «د» ماده «۴ «قانون موصوف تصویب مقررات امنیتی و انتظامی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی با تأیید فرماندھی کل قوا از مسؤولیتھای ھیأت وزیران بوده و اختیارات ھیأت مذکور در وضع مقررات انتظامی صرفاً ناظر به محدوده جغرافیایی مشخص و معین در مناطق یاد شده است. بنا به مراتب ابلاغیه صدرالذکر به دلیل عدم مسؤولیت استاندار خوزستان در تصویب مقررات انتظامی در مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ھمچنین تسری آن به خارج از منطقه آزاد اروند مغایر با بند «د» ماده «۴ «قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمھوری اسلامی ایران و خارج از حدود و اختیارات واضع تشخیص می شود.
خواھشمند است دستور فرمایید در اجرای تبصره (٢)بند (د) ماده (٢) قانون تشکیل این سازمان موضوع در ھیأت عمومی آن دیوان مطرح و به طور فوق العاده و خارج از نوبت مورد رسیدگی قرار گیرد. »
متن بخشنامه مورد اعتراض به قرار زیر است:
«فرمانداران محترم و رؤسای شورای تأمین شھرستانھا:
سلام علیکم:
بنا به تصمیم متخذه و به منظور افزایش سطح رفاه عمومی مردم استان، رونق اقتصادی ساکنین منطقه، افزایش ضریب امنیتی استان و جلوگیری از مھاجرت مردم به ویژه نخبگان به خارج از استان و ھمچنین با امعان نظر به شرایط اقلیمی و موارد منفی تأثیرگذار ناشی از آلودگیھای واحدھای صنعتی استان بر محیط زیست و ھوا، مقرر گردید که خودروھای دارنده پلاک منطقه آزاد اروند مجاز ھستند که به شرح ذیل در سطح استان خوزستان تردد نمایند:
١ـ خودروھای دارنده پلاک منطقه آزاد اروند مجاز ھستند که در کلیه ایام سال در محدوده شعاعی ١٢٠ کیلومتری از منطقه آزاد تردد نمایند.
٢ـ خودروھای مزبور در ایام تعطیلات رسمی کشور مجاز ھستند در کلیه نقاط استان تردد نمایند.
٣ـ خودروھای عمومی دارنده پلاک منطقه آزاد اروند مجاز ھستند که در تمامی ایام سال به کلیه نقاط استان تردد نمایند.
۴ـ فرماندھی محترم نیروی انتظامی استان و معاونتھای ذی ربط دستورات لازم را به کلیه عوامل تحت امر جھت اجرای بندھای ١ و ٢ و ٣ این مصوبه ابلاغ نمایند.
بدیھی است موارد فوق الذکر از تاریخ ١٣٩٢/١٢/١۵ قابل اجرا خواھد بود. ـ استاندار خوزستان»
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل بازرسی مدیریت عملکرد و امور حقوقی استانداری خوزستان به موجب لایحه شماره ٩٩۶۵ ـ ١٠۴/م ـ ١٣٩۴/٧/١ توضیح داده است که:
« احتراماً، عطف به ابلاغیه واصله به دفتر حقوقی استانداری خوزستان در مقام پاسخ به شکواییه مرقومه از جانب سازمان محترم بازرسی کل کشور معروضات ذیل به استحضار رسانیده می شود:
ھمان گونه که از فحوای اسناد انضمامی به ابلاغیه صدرالبیان ملحوظ است این که، سازمان محترم بازرسی کل کشور شکواییه با مضمون ابطال ابلاغیه شماره ٢٠٠٨١ ـ ١٠٠/م ح ـ ١٣٩٢/١٢/١٧ خطاب به فرمانداران و رؤسای شورای شھر تأمین شھرستانھا دال بر امکان تردد خودرو با پلاک اروند در کل استان خوزستان در طول ھفته را علیه استانداری خوزستان اقامه نموده اند، حالیه آن که شکواییه صدرالاشاره به حکم ادلات ذیل از لحاظ قانونی فاقد قدرت اثباتی و به طریق اولی قابلیت رد را دارد، بدین توضیح که:
اولاً: مستنداً و مستدلاً به فلسفه ایجادی، تعاریف، اھداف، مقررات حاکم بر مناطق آزاد که در فحوای مواد قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمھوری اسلامی ایران مصوب سال ١٣٧٢ ،با الحاقات بعدی بدان در مورخ ١٣٧٨ ،قابل برداشت است این که، اھمترین سبب جھت ایجاد سازمان مزبور در مناطق آزاد تسریع در ساماندھی ، امور زیربنایی، عمرانی و آبادانی مناطق موصوف است، ھمچنین شایان توجه است که وظایف و حدود اختیارات ھیأت مدیره سازمان مزبور توسط ھیأت محترم وزیران تصویب و متعاقباً پس از تنفیذ ریاست محترم جمھور عندالاقتضا اختیارات و وظایف محوله به وسیله مدیرعامل آن سازمان «به سمت قائم مقام ھیأت مدیره» در خارج به عرصه ظھور میپیوندد، مضاف بر آن باید اذعان نمود که قواعد حقوقی و مقررات خاصه بر شیوه اداره مناطق مزبور حکم می راند که به جھت خاص بودن قوانین مذکور قابل تعمیم و تخصیص به سایر مناطق و حتی سازمانھای دیگر نمی باشد، بدیھی است که رعایت مقررات صدرالذکر از جانب سایر نھادھا «اعم از خصوصی و دولتی» خارج از محدوده مناطق آزاد امری ضروری و لازم
الاتباع نمی باشد. ھمچنین در ادامه تشریح این نکته بدیھی بسیار حائز اھمیت است که ھمین استنباط مارالبیان خود مصدق این اماره است که نمی توان با استعانت به مقررات و قوانین حاکم بر مناطق آزاد به صرف ھمجواری آن مناطق و وجود نقطه جغرافیایی مشترک با سایر شھرھای نزدیک به آنھا آن مقررات را نیز نسبت بدان مکانھا تسری کرد که این امر خلاف مقتضی قانون است چه آن که ھیچ گاه نمی توان امر خاص را به طور موسع تفسیر نمود. لذا استنتاجی که از معروضات فوق قابل تکسیب است این که تنھا به واسطه قانون اخیرالذکر نمی توان حکم به خلاف قانون بودن و به طریق اولی مصوبه ای داد که اجرای آن در مناطق ھمجوار با مناطق آزاد صورت پذیرفته است.
ثانیاً: در ادامه باید خاطر نشان ساخت که اھمترین ادله دیگر که مبین عدم مخدوش بودن مصوبه مختلف فیه و به طریق اولی رد شکواییه مرقومه از جانب سازمان محترم بازرسی کل کشور را نمایان می سازد این که، استاندار استان خوزستان در بدو امر به عنوان ریاست شورای تأمین مکلف و موظف است که وفق مقررات و وظایف ذاتی محوله از سوی مقنن در ضوابط و قانون حاکم بر این شورا، با رعایت صرف و صلاح کشور و به طریق اولی استان متبوع خود، به منظور ایجاد رفاه اجتماعی میان اقشار گوناگون جامعه، توسعه و رونق اقتصادی، جلب سرمایه ھای برون و درون استان، جذب و تشویق جوانان بومی به فعالیت اقتصادی، اشتغال زایی بومیان منطقه، ایجاد رقابت سالم با سایر استانھای ھمجوار، کاھش اختلاف طبقاتی میان اقشار ضعیف با افراد متوسط جامعه و …، تصمیمات مقتضیه را وفق مقررات قانونی پس از بررسی علمی و تخصصی به منصه ظھور و اجرا گذارد، لذا پر واضح است که مفاد ابلاغیه صدرالذکر به منظور نیل به اھداف مرقومه فوق به تصویب و متعاقباً اجرایی گردید، که ھمین قرینه خود مصدق وجود تطابق و سنخیت آن با سایر مقررات قانونی را احراز و اثبات می دارد، مضافاً آن که ادله دیگر که در مقام صحت ابلاغیه مزبور نقش بسزایی را ایفاء می نماید آن که، وفق مصوبه شماره ٢/٢/٢/۴۶٢٢/ح ش انشایی از سوی شورای امنیت کشور تحت عنوان «طرح جامع توسعه پایدار استان خوزستان» که توسط معاونت محترم امنیتی و انتظامی و دبیر شورای امنیت کشور به رئیس شورای تأمین این استان ابلاغ گردید.
صراحتاً در «بند ۴ ،ذیل قسمت د/٧ «تحت عنوان مبحث شھرداریھا چنین مقرر می دارد که « به منظور ارتقای احساس برخورداری و تخفیف حس محرومیت و به جھت فراھم ساختن زمینه ھای لازم در بھبود کیفیت حمل و نقل عمومی و خصوصی در سطح استان علی الخصوص مناطق ھدف و مضاف بر آن بسترسازی زمینه ھای اشتغال در بخش جاده ای و شھری و افزایش استاندارد و کیفیت ترانزیتی و ترافیکی، استفاده از ظرفیتھای منطقه آزاد اروند از رویکردھای اساسی در تأمین ملاحظات اقتصادی، اجتماعی و امنیتی است و ضرورت تحقق چنین ھدفی با عطف به در اختیار قرار دادن اختیارات اجرایی نمودن آن به استاندار استان می باشد ». با اندک امعان نظر به مضمون بند مارالبیان به آسانی می توان این نتیجه را استحصال نمود که، مفاد ابلاغیه اصداری از جانب ریاست شورای تأمین استان خوزستان در جھت اجرای مصوبه مارالبیان صورت پذیرفته که فحوای مستندات استنتاجی حاکی از خروج موضوعی (حکومت مقررات مربوطه به منطقه آزاد) در موضوع مختلف فیه (ابلاغیه صدرالذکر) را تحریز و تثبیت می دارد، لذا نظر بدین امر که تصویب نامه اخیرالذکر خود مصداق مقرره آمره قانونی است، که به تبع لازم الاجرا و الاتباع است خود گویای فقدان وجود تخالف ابلاغیه انشایی از سوی ریاست شورای تأمین استان خوزستان با مقررات قانونی را تثبیت می نماید، مع ذلک در ادامه باید افزود که، مستنداً به مفاد تصویب نامه تصدیری از سوی شورای تأمین صراحتاً و موکداً وجود اختیار قانونی و به طریق اولی امکان استفاده از ظرفیت
موجود در مناطق آزاد به منظور استحصال و نیل به اھداف فوق الاشاره را به ریاست شورای تأمین استان خوزستان اعطا نموده که خود این قرینه مزید بر جمیع ادلات صدرالذکر مبین صحت و تطابق ابلاغیه متنازع فیه با مقررات قانونی را آشکار می سازد، که امید است جمیع استدلالات مارالذکر با نگاھی ژرف و مانع از سوی قضات محترم ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری مورد امتنان وافرتر و
تدقیق فزونتر واقع گردد، در خاتمه تشریح این امر بسیار ضروریست که به جھت این که، متن مصوبه شورای امنیت کشور از جمله اسناد طبقه بندی شده، «سری» بوده که رونوشت مفاد آن به پیوست تقدیم و اصل آن در دبیرخانه شورای امنیت کشور تحـت شماره صدرالذکر ضبـط و نگھداری می شود، که عندالاقتضا به منظور رؤیت تمامیت اصل سند مزبور مستدعیست اقدامات مقتضیه قانونی مستند به تبصره ١ ماده ٢١٢ قانون آیین دادرسی مدنی [کیفری] از جانب آن عالی مقام از مرجع صالحه صورت بپذیرد. علی ھذا با عنایت به جمیع استدلالات مارالذکر بدواً ضمن تقاضای نگرش جامع و مانع به جمیع اسناد الحاقی به مضمون لایحه تقدیمی حاضر، در مانحن فیه تقاضای صدور حکم شایسته به منظور احقاق حقوق حقه جمیع آحاد جامعه استان خوزستان و به طریق اولی رد شکواییه مطروحه از جانب سازمان محترم بازرسی تأکیداً مورد انتظار و تحت استدعاست.»
ھمچنین در پاسخ به شکایت مذکور، استاندار خوزستان به موجب لایحه شماره ١٢۴۵٠ ـ ١٠٠/م ـ ١٣٩۴/٨/١٠ توضیح داده است که:
« با احترام، عطف به لایحه دفاعیه کلاسه ۴٠۴/٩۴ در خصوص شکواییه سازمان بازرسی کل کشور ضروری است مطالبی را به شرح ذیل خدمت حضرت عالی عرض نمایم.
١ـ در بندھای دفاعیه در پاسخ به موضوعات مطرح شده در خصوص ابلاغیه استاندار خوزستان مستند و به طور مشروح توضیح داده شده است.
٢ـ اساساً منطقه آزاد دارای مدیریتی مستقل با قوانین خاص و محدوده جغرافیایی مشخص می باشد.
٣ ـ علی رغم ھم مرزی حدود جغرافیایی منطقه آزاد با سرزمین اصلی اساساً مدیریت استان (استاندار) به جز امنیت مرزی مشترک با سایر کشورھا ھیچ گونه دخالتی در تصمیم گیریھای منطقه آزاد ندارد.
۴ـ واردات و صادرات در مبادی ورودی و خروجی مرزھای استان و از جمله منطقه آزاد با حضور مسؤولین گمرکات و با رعایت کامل قوانین صورت می گیرد.
۵ ـ ورود خوروھای مجاز به منطقه آزاد اروند بر اساس قوانین منطقه آزاد و با پرداخت حقوق کامل دولت انجام می گیرد.
۶ ـ طبق قانون خودروھای پلاک منطقه آزاد مجاز به تردد تا مرکز استان می باشند.
٧ـ بر اساس طرح توسعه پایدار استان خوزستان مصوب شورای امنیت کشور و ابلاغ دبیر محترم شورای عالی امنیت ملی با طبقه بندی سری به استان اختیار داده می شود که در محدوده مناطق ھدف طرح توسعه پایدار (ھفده نقطه استان) و ھمچنین سایر نقاط استان خودروھای عمومی و یا اختصاصی منطقه آزاد اروند می توانند تردد نمایند.
با توجه به مراتب فوق واضح است که ابلاغیه استاندار جھت تردد خودروھا ھیچ گونه دخالتی در حیطه اختیارات و مسؤولیتھای منطقه آزاد و ھمچنین در محدوده جغرافیایی آن نیز ندارد. »
ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩۴/١١/١٣ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی

مطابق بند د ماده ۴ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمھوری اسلامی ایران مصوب سال ١٣٧٢ ،تصویب مقررات امنیتی و انتظامی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی با تأیید فرمانده معظم کل قوا از مسؤولیتھای ھیأت وزیران اعلام شده است. نظر به این که تردد خودروھا در این مناطق تابع ضوابطی است که به شرح پیش گفته به تصویب رسیده است، تجویز تردد خودروھای با پلاک مناطق آزاد در خارج از این مناطق از سوی استاندار خوزستان پایگاه قانونی ندارد و استاندار خوزستان صلاحیت وضع ضابطه تردد خودروھای با پلاک مناطق آزاد در استان خوزستان به شرح بخشنامه شماره ٢٠٠٨١ ـ ١٠٠/ م ح ـ ١٣٩٢/١٢/١٧ را ندارد. ضمن این که ھیأت وزیران به موجب بند ٣ مصوبه شماره ٧٠۴۴١/ت۵١٠۴٠ھـ ـ ١٣٩٣/۶/٢٣ تردد خودروھای با پلاک مناطق آزاد را صرفاً در محدوده مناطق مجاز اعلام کرده است و به موجب مصوبه شماره ١۵٧٨٨۵/ت۵١٠۴٠ھـ ـ ١٣٩٣/١٢/٢۶ تردد کلیه خودروھای با حجم موتور بیش از ٢۵٠٠ سی سی و با پلاک مناطق آزاد تجاری و صنعتی و نیز اقتصادی به خارج از این مناطق را ممنوع کرده است و این مصوبات که در اجرای اصل ١٣٨ قانون اساسی تصویب شده نشان دھنده عدم صلاحیت استانداری خوزستان در وضع بخشنامه است. علاوه بر مراتب، نامه دبیر شورای عالی امنیت ملی به وزیر کشور بر خلاف آن چه که استاندار خوزستان اعلام کرده است مصوبه شورای عالی امنیت ملی نیست که با رعایت اصل ١٧۶ قانون اساسی تصویب شده باشد و مفاد آن نیز با بخشنامه مورد اعتراض ارتباط ندارد.

بنا به مراتب بخشنامه شماره ٢٠٠٨١ ـ ١٠٠/م ح ـ ١٣٩٢/١٢/١٧ استاندار خوزستان به علت مغایرت با قانون و خروج از حدود اختیارات استاندار خوزستان مستنداً به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.
رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری