رای شماره ۱۰۷۵ ھیات عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال بند ۳ مصوبه شماره ۴/۹۳/۳۹۹۵/ش ـ ۱۳۹۳/۴/۲۵ شورای اسلامی شھر مشھد و مصوبات شماره ۴/۹۴/۵۳۷۵/ش ـ ۱۳۹۴/۴/۲۲ ،۸۳/۲۲۳ـ ۱۳۸۱/۱۲/۱۱ شورای اسلامی شھر مشھد
۱۳۹۸/۷/۳ ۹۷۰۲۵۸۹ شماره
بسمه تعالی
جناب آقای اکبرپور
رئیس ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران یک نسخـه از رأی ھیـأت عمـومی دیـوان عـدالت اداری بـه شمـاره دادنـامـه ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۰۷۵ مورخ ۱۲/۶/۱۳۹۸ با موضوع: «ابطال بند ۳ مصوبه شماره ۳۹۹۵/۹۳/۴/ش ـ ۲۵/۴/۱۳۹۳ شورای اسلامی شھر شھر اسلامی شورای ۱۳۸۱/۱۲/۱۱ ـ۸۳/۲۲۳ ،۱۳۹۴/۴/۲۲ ـ ش/۴/۹۴/۵۳۷۵ شماره مصوبات و مشھد مشھد» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین
تاریخ دادنامه: ۱۲/۶/۱۳۹۸ شماره دادنامه: ۱۰۷۵ شماره پرونده: ۹۷/۲۵۸۹
مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۳ مصوبه شماره ۳۹۹۵/۹۳/۴/ش ـ ۲۵/۴/۱۳۹۳ شورای اسلامی شھر مشھد و مصوبات شماره ۵۳۷۵/۹۴/۴/ش ـ ۲۲/۴/۱۳۹۴ ،۲۲۳/۸۳ـ ۱۱/۲/۱۳۸۱ شورای اسلامی شھر مشھد
گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی و نظارت ھمگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ۱۵۶۱۸۱ـ ۱۶/۷/۱۳۹۷ اعلام کرده است که:
«حجت الاسلام والمسلمین جناب آقای بھرامی
رئیس محترم دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً به استحضار می رساند: مصوبات شورای اسلامی شھر مشھد از جھت انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه به شرح ذیل برای استحضار اعلام می گردد:
۱ـ شھرداری مشھد به موجب لایحه شماره ۳۰۶۵۳/۲۱ـ ۱۱/۱۰/۱۳۸۰ درخواست نموده تا کلیه کارکنان شھـرداری و سازمان ھای وابسته (اعم از کارگر، کارمند، مستخدم موقت و مأمور به خدمت) در طول دوران خدمت، مجاز به استفاده رایگان از یک مورد صدور پروانه و پایانکار ساختمان مسکونی (مشروط بر اینکه سند ملک به نام کارمند و یا ھمسر وی باشد) در حد تراکم مجاز و تا سقف ۳۰۰ مترمربع باشند. این موضوع در شورای اسلامی شھر مشھد مطرح و نھایتاً شورای اسلامی شھر مذکور طی مصوبه شماره ۱۱/۲/۸۱ـ ۲۳/۲/۱۳۸۳] ۲۲۳/۸۳ـ ۱۱/۲/۱۳۸۱ [نسبت به اعمال برخی اصلاحات در آن اقدام و جھت اجرا به شھرداری مشھد ابلاغ نموده است.
۲ـ مطابق بند (۳ (مصوبه شماره ۳۹۹۵/۹۳/۴/ش ـ ۲۵/۴/۱۳۹۳ شورای اسلامی شھر موصوف، تصریح شده است که معافیت از پرداخت عوارض متعلقه شھرداری برای یکصد و بیست مترمربع بنای مسکونی به مالکیت خویش یا متناسب با آن در مالکیت مشاعی برای کارکنان شھرداری و سازمانھای وابسته (رسمی، مستخدم موقت، پیمانی و قرارداد معین تحت پوشش بیمه و صندوقھای بازنشستگی) اعمال گردد.
۳ـ به موجب مصوبه شماره ۵۳۷۵/۹۴/۴/ش ـ ۲۲/۴/۱۳۹۳ شورای اسلامی شھر مزبور نیز تصویب گردیده که افراد بازنشسته و از کارافتاده (مستمری، موظفی و مقرری بگیر) نیز مشمول مصوبه قبلی می باشند. در حالی که به موجب تبصره ۳ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده (مصوب سال ۱۳۸۷ (قوانین و مقررات مربوط به اعطاء تخفیف و یا معافیت از پرداخت عوارض یا وجوه به شھرداریھا و دھیاریھا ملغی شده است. از طرف دیگر ماده ۱۸۱ قانون برنامه پنجم توسعه جمھوری اسلامی ایران (زمان تصویب مصوبه) مقرر داشته است: «ھرگونه تخفیف، بخشودگی حقوق و عوارض شھرداریھا توسط دولت و قوانین مصوب به تأمین بودجه آن از بودجه عمومی سالانه کشور است، در غیراین صورت بخشودگی و تخفیف حقوق و عوارض شھرداریھا ممنوع است» از این رو بند ۳ مصوبه شماره ۳۹۹۵/۹۳/۴/ش ـ ۲۵/۴/۱۳۹۳ و مصوبه شماره ۵۳۷۵/۹۴/۴/ش ـ مشھد شھر اسلامی شورای] ۱۳۸۱/۲/۱۱ ـ۸۳/۲۲۳] ـ۱۳۸۳/۲/۲۳ ـ۸۱/۲/۱۱ شماره مصوبه و ۱۳۹۴/۴/۲۲ مبنی بر اعطای تخفیف در پرداخت انواع عوارض و تراکم مغایر با احکام قانونی یاد شده بوده و ابطال آنھا مورد تقاضا می باشد. شایان ذکر است ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در مورد مشابه مصوبه شماره ۱۶۰/۱۳۳۵/۱۳۴۵۵ـ ۱۷/۹/۱۳۸۸ شورای اسلامی شھر تھران دایر بر کمک به کارکنان شھرداری و اعطاء تخفیف در پرداخت انواع عوارض و تراکم را به موجب دادنامه شماره ۶۲۷ـ۴/۷/۱۳۹۶ و مصوبه شماره ۳۰۶۰۴ـ۱۷/۱۰/۱۳۹۱ شورای اسلامی شھر شیراز را با موضوع اعطاء معافیت از پرداخت عوارض به کارکنان شھرداری، به موجب دادنامه شماره ۲۶ـ۱۵/۱/۱۳۹۶ ابطال کرده است. موجب امتنان است از نتیجه تصمیم متخذه این سازمان را مطلع نمایند.» متن مصوبات مورد اعتراض به قرار زیر است:
الف ـ بند ۳ مصوبه شماره ۳۹۹۵/۹۳/۴/ش ـ ۲۵/۴/۱۳۹۳ شورای اسلامی شھر مشھد:
«جناب آقای مرتضوی
شھردار محترم مشھد مقدس
موضوع: تسھیلات ویژه برای کارکنان شھرداری مشھد و سازمانھای وابسته
سلام علیکم
با احترام لایحه شماره ۴۱۸۵۲/۱۳/۲۱ـ ۱۳/۳/۱۳۹۳ شھرداری مشھد در زمینه تسھیلات ویژه برای کارکنان شھرداری مشھد و سازمانھای وابسته در جلسه علنی مورخ ۲۴/۴/۱۳۹۳ شورای اسلامی شھر مشھد مطرح شد و به شرح زیر به تصویب رسید:
متن مصوبه:
ماده واحده: به شھرداری مشھد اجازه داده می شود به منظور تحقق رھنمودھای مقام معظم رھبری (حفظه ا… تعالی) و سیاستھای جمعیتی جمھوری اسلامی ایران برای تسھیل امر ازدواج جوانان و ازدیاد نسـل و ھمچنین افزایش انگیزه مندی کارکنان شھرداری و سازمانھای وابسته (رسمی، مستخدم موقت، پیمانی و قرارداد معین تحت پوشش بیمه و صندوقھای بازنشستگی) امتیاز مورد نیاز تسھیلات زیر را در بودجه سالانه شھرداری پیش بینی و به افراد واجد شرایط پرداخت نماید:
۱ـ اعطای تسھیلات زیر برای یک بار در طول دوره خدمت به ھر یک از کارکنان که ازدواج رسمی دائم می نمایند.
الف: پرداخت تسھیلات قرض الحسنه به شرح زیر با اقساط بلندمدت ده ساله و با ضمانت معتبر با ضمانت یک نفر از کارکنان رسمی که تضامناً به ھمراه فرد متقاضی نسبت به اصل و اقساط مربوط، متعھد خواھند بود.
الف ـ۱ :مبلغ بیست میلیون تومان وام قرض الحسنه به افرادی که مھریه ثبت شده در ازدواج آنھا تا ۱۴ سکه بھار آزادی باشد.
الف ـ۲ :مبلغ پانزده میلیون تومان وام قرض الحسنه به افرادی که مھریه ثبت شده در ازدواج آنھا تا ۱۴۴ سکه بھار آزادی باشد.
الف ـ۳ :مبلغ ده میلیون تومان وام قرض الحسنه به افرادی که مھریه ثبت شده در ازدواج آنھا بیش از ۱۴۴ سکه بھار آزادی باشد.
ب: استفاده از تسھیلات رفاھی رستوران کوھسنگی برای برگزاری مراسم عروسی تا سقف ۲۰۰ و با ۵۰% تخفیف.
تبصره: به زوج ھایی که ھر دو از کارکنان شھرداری مشھد و سازمانھای وابسته می باشند، فقط یک وام ازدواج به شرح فوق پرداخت خواھد شد.
۲ـ پرداخت ھدیه ریالی به ترتیب یک میلیون تومان برای فرزند اول، دو میلیون تومان برای فرزند دوم، سه میلیون تومان برای فرزند سوم و چھار میلیون تومان برای فرزند چھارم و بیشتر.
تبصره: پرداخت ھدیه ازدواج منوط به گذراندن ۶ ساعت مشاوره ازدواج (مھارتھای زندگی) و پرداخت ھدیه تولد فرزند اول نیز منوط به گذراندن ۶ ساعت مشاوره خانواده (تربیت فرزند) می باشد.
۳ـ معافیت از پرداخت عوارض متعلقه شھرداری برای یکصد و بیست مترمربع بنای مسکونی به مالکیت خویش متناسب با آن در مالکیت مشاعی.
تبصره: بھره مندی از مزایای این بند فقط برای یک بار در طول دوره خدمت می باشد ولیکن استفاده از مزایای این بند، مانع استفاده از تسھیلات مربوط به ایثارگران و غیره نخواھد بود.
۴ـ اعتبارات مورد نیاز و مبلغ ھزینه کرد شھرداری برای اجرای این مصوبه در سال ۱۳۹۳ در اصلاح و متمم بودجه پیش بینی و به تصویب شورای اسلامی شھر برسد. بدیھی است این مصوبـه با رعایت ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور لازم الاجراست. »
ب ـ مصوبه شماره ۵۳۷۵/۹۴/۴/ش ـ ۲۲/۴/۱۳۹۴ شورای اسلامی شھر مشھد:
«جناب آقای مرتضوی
شھردار محترم مشھد مقدس
موضوع: استفساریه تسھیلات ویژه کارکنان شھرداری مندرج در مصوبه شماره ۳۹۹۵/۹۳/۴/ش ـ ۲۵/۴/۱۳۹۳
سلام علیکم
با احترام لایحه شماره ۴۴۲۷۳/۹۴/۲۱ـ ۱۶/۳/۱۳۹۴ در ارتباط با استفساریه تسھیلات ویژه کارکنان شھرداری مندرج در مصوبه شماره ۳۹۹۵/۹۳/۴/ش ـ ۲۵/۴/۱۳۹۳ در جلسه علنی مورخ ۲۱/۴/۱۳۹۴ شورای اسلامی شھر مشھد مقدس مطرح شد و به شرح زیر به تصویب رسید:
متن مصوبه:
ماده واحده: با توجه به اینکه قید مذکور در تبصره بند ۳ صرفاً ناظر به محدودیت یک بار استفاده کارکنان در طول خدمت است، تسھیلات مندرج در بند ۳ مصوبه شماره ۳۹۹۵/۹۳/۴/ش ـ ۲۵/۴/۱۳۹۳ در سقف بودجه مصوب، می تواند افراد بازنشسته و از کار افتاده (مستمری، موظفی و مقرری بگیران) را نیز شامل شود. بدیھی است این مصوبه با رعایت قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور لازم الاجراست. »
ج ـ مصوبه شماره ۲۲۳/۸۳ـ ۱۱/۲/۱۳۸۱ شورای اسلامی شھر مشھد:
«جناب آقای مھندس نوروزی
شھردار محترم مشھد
سلام علیکم
احتراماً لایحه شماره ۳۰۶۵۳/۳۱ـ ۱۱/۱۰/۱۳۸۰ در خصوص استفاده رایگان یک مورد پروانه و پایانکار ساختمانی برای کلیه کارکنان شھرداری و سازمانھای وابسته (اعم از کارگر، کارمند، مستخدم موقت، مأمور به خدمت، مستخدمان موقت وکارکنانی که به صورت مأمور در شھرداری فعالیت دارند در جلسه مورخ ۷/۳/۱۳۸۱ شورای اسلامی مطرح و به شرح زیر مورد تصویب قرار گرفت: به شھرداری مشھد اجازه داده می شود در جھت کمک به تأمین مسکن کارکنان، تسھیلات زیر را برای یک نوبت، در طول دوران خدمت آنان فراھم نماید.
الف: کلیه کارکنان شھرداری و سازمانھای وابسته (اعم از کارگر، کارمند، مستخدم موقت، و مأمور به خدمت به جزء قرارداد موقت) در طول دوران خدمت مجاز به استفاده رایگان از یک مورد صدور پروانه ساختمانی مسکونی (مشروط به اینکه سند رسمی مالکیت ملک مورد تقاضا به نام کارکنان متقاضی و یا ھمسر آنھا و یا افراد تحت تکفل صغیر آنھا باشد.) در حد تراکم مجاز و تا سقف ۰۰۰/۰۰۰/۵ ریال می باشند.
تبصره۱ـ به زمینھای به اسناد رسمی آستان قدس رضوی و سایر موقوفات که در عرف سند مالکیت بوده و مالک شناخته می شوند نیز مشمول می گردد.
ب: مستخدمین موقت و کارکنانی که به صورت مأمور در شھرداری فعالیت دارند با داشتن حداقل سه سال سابقه کار در شھرداری و سازمانھای وابسته مشمول تسھیلات مذکور می شوند.
تبصره۲ـ به رقم ارائه شده در سالھای آتیه سالیانه ۱۰ %به عنوان تورم اضافه می گردد.
تبصره۳ـ افراد دارای قرارداد موقت که حداقل ۶ سال سابقه کار دارند تسھیلات مذکور شامل می شود. مراتب جھت اطلاع و اقدام لازم اعلام می گردد. » در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شھر مشھد مقدس به موجب لایحه شماره ۱۸۲۵۰/۹۷/۵/ش ـ ۲۵/۱۰/۱۳۹۷ توضیح داده است که:
«ریاست محترم ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: لایحه دفاعیه دادخواست به کلاسه پرونده ۹۷۰۲۵۸۹
با سلام عطف به ابلاغ نسخه دوم دادخواست مطروحه به شماره پرونده ۹۷۰۲۵۸۹ ،با موضوع درخواست شورای ۱۳۹۴/۴/۲۲ ـ ش/۴/۹۴/۵۳۷۵ مصوبه و ۱۳۹۳/۴/۲۵ ـ ش/۴/۹۳/۳۹۹۵ شماره مصوبه ۳ بند ابطال اسلامی شھر مشھد در خصوص موضوع تسھیلات مسکن کارکنان شھرداری مشھد، متعاقب گزارش شماره ۱۵۶۱۸۱ـ ۱۶/۷/۱۳۹۷ سرپرست معاونت حقوقی و نظارت ھمگانی سازمان بازرسی کل کشور، در وقت مقرر قانونی دفاعیات لازم تقدیم حضور می شود:
۱ـ ھمان طور که مستحضرید تأمین مسکن شھروندان جامعه به ویژه اقشار کم درآمد مورد تأکید قانونگذار در قانون اساسی و قوانین عادی بوده ھست.
۲ـ ھمان طور که مستحضرید در قانون اساسی جمھوری اسلامی ایران در اصول دوم، سوم، سی و یکم و چھل و سوم بر ضرورت اتخاذ تدابیر و تسھیلات لازم برای خانه دار شدن آحاد جامعه تأکید دارد. در ھمین راستا آیین نامه اجرایی قانون نحوه ایجاد تسھیلات رفاھی برای کارکنان دولت مصوب سال ۱۳۶۷ و آیین نامه ایجاد تسھیلات برای تأمین مسکن کارکنان دولت مصوب سال ۱۳۸۲ به تصویب ھیأت وزیران رسیده است. در این تصویب نامه ھا بسیاری از وزارتخانه ھا و دستگاه ھای اجرایی مکلف به تلاش برای تھیه و واگذاری زمین و تأمین سھمیه مصالح ساختمانی، تدوین پروژه، تجمیع اراضی و … جھت تأمین مسکن کارکنان دولت شده اند و یقیناً بخش عمده ای از ھزینه ھای این اقدامات توسط ادارات و معمولاً از بودجه دولت ھزینه میشود و بانکھا نیز مکلف به اعطای وامھای آسان و ارزان قیمت گردیده اند.
۳ـ به موجب ماده ۴۴ آیین نامه استخدامی کارکنان شھرداریھای کشور، شھرداریھا نیز موظف شده اند تسھیلات رفاھی براساس مقررات رفاھی سازمانھای دولتی و وابسته به دولت نظیر قانون نحوه ایجاد تسھیلات رفاھی برای کارکنان دولت مصوب ۱۳۶۷ را به طرق مقتضی تھیه و اقدام و مساعی لازم را به عمل آورند. در راستای تحقق این مھم اقدام اولیه شھرداری و شورای اسلامی شھر مشھد مصوبه شماره ۵۶۰ سال ۱۳۸۱ بود که به موجب این مصوبه کارکنان شھرداری مشمول ۰۰۰/۰۰۰/۵ ریال بخشودگی پروانه ساختمان می شوند (به این مبلغ ھر سال ۱۰ %افزوده می شد)، در سال ۱۳۹۱ و در پی رھنمودھای مقام معظم رھبری (حفظه ا… تعالی) و سیاستھای جمعیتی جمھوری اسلامی ایران برای تسھیل امر ازدواج و فرزندآوری، شھرداری مشھد به موجب لایحه ای تسھیلات رفاھی، برای ترغیب کارکنان در این خصوص را ارائه می نماید، که نتیجه آن مصوبه ای می شود که اکنون درخواست ابطال آن شده است و در یکی از بندھای آن، اعطای پروانه ساختمان رایگان به میزان ۱۲۰ مترمربع نیز قرار دارد.
۴ـ سازمان بازرسی کل کشور در گزارش خود به تبصره ذیل ماده ۱۸۱ قانون برنامه پنجم توسعه و ھمچنین تبصره ۳ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده استناد کرده است که در پاسخ به استحضار می رساند: : مصوبه در زمان اعتبار قانون برنامه پنجم تصویب و تمامی مراحل قانونی خود را از جمله بررسی در ھیأت اولاً تطبیق مصوبات شوراھای اسلامی با قوانین در فرمانداری مشھد گذرانده است و با توجه به اینکه محل تأمین بودجه تمامی تسھیلات مقرر در مصوبه (از جمله مسکن) به موجب بند ۴ از محل بودجه ھای سالیانه و در ردیف بودجه رفاھی شھرداری می باشد، با قانون برنامه پنجم توسعه و ھمچنین با توچه به اینکه مصوبات مورد اعتراض با رعایت ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده بوده مغایرتی با قوانین یاد شده مشاھده نشده است. چنانچه شھرداری و شورای اسلامی شھر مشھد به ھنگام نگارش لایحه و تصویب آن، ھمانند سایر ثانیاً ردیفھای تسھیلات اعطای مبلغی معادل ھزینه ھای صدور پروانه و پایانکار ساختمان برای ۱۲۰ مترمربع را در نظر می گرفتند، گرچه از نظر شکلی صورت مصوبه مغایرتی با قوانین استنادی نداشت، لیکن در عمل شرایط کنونی حاکم بود، یعنی تأمین بودجه آن از محل ھزینه ھای رفاھی صورت می گرفت. فی الجمله مصوبات شوراھای اسلامی شھرھا از مصادیق تصویب نامه ھای موضوع ماده ۴ قانون اصلاح موادی از قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور مصوب مرداد ماه ۱۳۷۵ نیستند که ھیأت عمومی دیوان توجه لازم به آن را خواھند نمود. بنابراین با جمع مطالب فوق تقاضای تصمیم شایسته لازم را استدعا دارد.»
ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۲/۶/۱۳۹۸ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی ھیأت عمومی
نظر به اینکه مطابق بند ۹ اصل ۳ قانون اساسی رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای ھمه در تمام زمینه ھای مادی و معنوی از وظایف دولت به معنای حاکمیت تعیین شده است و طبق تبصره ۳ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال ۱۳۸۷ قوانین و مقررات مربوط به اعطاء تخفیف یا معافیت از پرداخت عوارض یا وجوه به شھرداریھا و دھیاریھا ملغی گردیده است و ھمچنین بر اساس تبصره ماده ۱۸۱ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمھوری اسلامی ایران ھرگونه تخفیف، بخشودگی حقوق و عوارض شھرداریھا توسط دولت و قوانین مصوب به تأمین آن از بودجه عمومی سالانه کشور منوط شده است و در غیراین صورت بخشودگی و تخفیف حقوق و عوارض شھرداری ممنوع است و ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در آراء متعدد و از جمله دادنامه شماره ۶۲۷ـ ۴/۷/۱۳۹۶ این گونه مصوبات را مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات دانسته است، بنابراین مصوبات مورد شکایت مغایر قانون است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود.
رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی