رای شماره ۲۸۷۴۵۵۶ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: بند ۴ـ۲ مطالعات بازنگری طرح جامع شهر سنقر مصوب سال ۱۳۹۸ که به موجب آن دریافت ۷۰ درصد از اراضی منوط به رضایت و توافق با مالک قانونی آن اراضی شده است ابطال نشد

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۸۷۴۵۵۶مورخ ۱۴۰۴/۱۱/۷ مبنی بر: بند ۴ـ۲ مطالعات بازنگری طرح جامع شهر سنقر مصوب سال ۱۳۹۸ که به موجب آن دریافت ۷۰ درصد از اراضی منوط به رضایت و توافق با مالک قانونی آن اراضی شده است ابطال نشد جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیئت عمومی و هیئت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۴/۱۱/۷     شماره دادنامه:  ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۸۷۴۵۵۶

شماره پرونده: ۰۳۰۲۹۴۵

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

طرف شکایت: اداره کل راه و شهرسازی استان کرمانشاه

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۴ ـ ۲ مطالعات بازنگری طرح جامع شهر سنقر مصوّب سال ۱۳۹۸ (با عنوان شیوه نامه تعامل شهرداری و مردم در زمینه کاربردی کردن پیشنهادات بازنگری طرح جامع در کلّیه کاربری های عمومی)

گردش کار: معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب دادخواست و لایحه شماره ۲۹۹۷۳۴ مورخ ۱۴۰۳/۸/۱۲ اعلام کرده است که:

“بند (۴ـ۲) مطالعات بازنگری طرح جامع شهر سنقر مصوّب ۱۳۹۸ با عنوان شیوه تعامل شهرداری و مردم در زمینه کاربردی کردن پیشنهادات بازنگری طرح جامع در کلّیه کاربری های عمومی، از حیث انطباق با قوانین و مقرّرات در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه آن به شرح زیر جهت استحضار و صدور دستور شایسته اعلام می گردد:

۱ـ در بررسی ها ملاحظه گردید بر اساس بند (۴ ـ ۲) مطالعات بازنگری طرح جامع شهر سنقر مصوّب ۱۳۹۸ با عنوان «شیوه تعامل شهرداری و مردم در زمینه کاربردی کردن پیشنهادات بازنگری طرح جامع در کلّیه کاربری های عمومی»؛ در خصوص اراضی دارای کاربری عمومی (به استثنای حرایم، باغات و کشاورزی، معابر و طبیعی) که زمین آنها حاصل از کاربری های عمومی طرح های تفکیکی قبلی نبوده و مالکیت مالک قبل از اختصاص کاربری های عمومی مذکور باشد، به شهرداری و سایر دستگاه های متولّی اجازه داده شده است با انعقاد توافقنامه رسمی با مالک مبنی بر واگذاری رایگان حداقل ۷۰ درصد از عرصه اراضی مورد نظر، حداکثر ۳۰ درصد از مساحت کل زمین دارای کاربری عمومی را به کاربری مسکونی تغییر دهند.

۲ـ بند فوق الاشاره به مراتب ذیل مغایر با قانون و خارج از حدود اختیارات واضع می باشد. چرا که اولاً: براساس نظرهای متعدّد فقهای شورای نگهبان از جمله نامه شماره ۱۰۲/۳۸۳۱۹ مورخ ۱۴۰۲/۶/۱۳ قائم مقام دبیر شورای نگهبان هامش دادنامه شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۶۷۷۶۰۰ مورخ ۱۴۰۳/۳/۲۲، اخذ درصدی از زمین و اراضی اشخاص به صورت رایگان و بدون رضایت آنها بابت تفکیک اراضی و تغییر کاربری خلاف موازین شرع شناخته شده است و به تبعیت نظر فقهای شورای نگهبان مصوبه فوق الذکر مبنی بر اخذ حداقل ۷۰ درصد اراضی دارای کاربری ـ عمومی به صورت رایگان در قبال تغییر کاربری حداکثر ۳۰ درصد از عرصه اراضی به کاربری مسکونی توسط شهرداری و سایر دستگاه های متولّی کاربری عمومی خلاف موازین شرع می باشد. ثانیاً براساس فراز اول ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت مصوّب سال ۱۳۸۰/۱۱/۲۷ با اصلاحات و الحاقات بعدی، تبصره ۳ ماده ۶۲ قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه جمهوری ایران و تبصره ماده ۷۱ مکرّر قانون محاسبات عمومی کشور (الحاقی ۱۳۹۳/۱۲/۴) اخذ هرگونه، مال، وجه، کالا و خدمات از شهروندان حتی با توافق می بایست با تجویز قانون باشد و در خصوص دریافت حداقل ۷۰ درصد اراضی دارای کاربری عمومی به صورت رایگان در قبال تغییر کاربری حداکثر ۳۰ درصد از عرصه اراضی به کاربری مسکونی حتی با تنظیم توافقنامه رسمی با مالکین فاقد وجاهت قانونی است. ثالثاً مطابق بند (۲) ماده (۱) قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن مصوّب ۱۳۵۳/۴/۱۶ با اصلاحات و الحاقات بعدی؛ طرح جامع شهر طرحی می باشد که نحوه استفاده از اراضی و منطقه بندی آنها و نیازمندی های عمومی شهری، خطوط کلّی ارتباطی و سطح لازم برای ایجاد تأسیسات و تسهیلات عمومی مناطق نوسازی و بهسازی و ضوابط و مقرّرات مربوط به کلیه موارد فوق تعیین می شود و قانونگذار در طرح جامع مبنایی از باب تعیین هزینه یا عوارض بابت حذف و یا تأمین پارکینگ تعریف ننموده و با توجه به وظایف و اختیارات به شرح مقرّر در ماده ۲ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوّب سال ۱۳۵۱، سلب مالکیت مشروع اشخاص و یا الزام آنان به واگذاری قسمتی از زمین به صورت رایگان تجویز نشده است. از طرفی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری طی آرای متعدّدی از جمله ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۶۷۷۶۰۰ مورخ ۱۴۰۳/۳/۲۲، ۹۷۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۹۱۴ و ۹۷۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۹۱۵ مورخ ۱۳۹۷/۱۰/۱۱، ۹۷۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۳۳۸ مورخ ۱۳۹۷/۵/۳۰، ۹۵۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۱۴۴۳ مورخ ۱۳۹۵/۱۲/۲۴ و همچنین ۹۲۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۴۵۳ و ۹۲۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۴۵۴ مورخ ۱۳۹۲/۷/۱۵؛ ضوابط و مقرّرات طرح های جامع و تفصیلی تعدادی از شهرهای کشور را مبنی بر اخذ و واگذاری بخشی از زمین مالکین بابت تأمین سهم خدمات شهرداری و تغییر کاربری و همچنین صدور پروانه ساخت به دلیل مغایرت با موازین شرع و قوانین و خارج از حدود اختیارات واضع از تاریخ تصویب ابطال نموده است.

بنا به مراتب فوق الذکر و در اجرای تبصره (۲) بند (د) ماده (۲) قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور، ابطال بند (۴ـ۲) مطالعات بازنگری طرح جامع شهر سنقر مصوّب ۱۳۹۸ به صورت فوق العاده و خارج از نوبت در هیئت عمومی دیوان از تاریخ تصویب مورد تقاضا می باشد.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“مطالعات بازنگری طرح جامع شهر سنقر

………………………

۴ـ۲ـ شیوه تعامل شهرداری و مردم در زمینه کاربردی کردن پیشنهادات بازنگری طرح جامع در کلّیه کاربری های عمومی

۴ـ۲ـ۱ـ به منظور محقّق گردیدن کاربری های عمومی و همچنین پاسخ گویی به حقوق مالکانه اشخاص، در اراضی دارای کاربری عمومی (به استثنای حرایم، باغات وکشاورزی، معابر و طبیعی) که جزء کاربری های عمومی طرح های تفکیکی قبلی نبوده باشد و مالکیت مالک قانونی مربوط به قبل از اختصاص کاربری های عمومی مذکور باشد، در صورت تقاضای مالک قانونی، شهرداری مجاز خواهد بود با تنظیم توافقنامه رسمی بین مالک قانونی و شهرداری (و سایر دستگاه های متولّی کاربری عمومی با توجه به نوع کاربری)، در قبال دریافت رایگان حداقل ۷۰ درصد از عرصه اراضی مورد نظر (با همان کاربری عمومی)، جهت حداکثر ۳۰ درصد از عرصه اراضی مذکور (۳۰ درصد از مساحت کل هر کاربری عمومی) کاربری مسکونی لحاظ نماید.

تبصره ۱: ۳۰ درصد کاربری مسکونی یادشده شامل معابر مورد نیاز کاربری مسکونی مذکور (جهت بخش هایی از کاربری مسکونی مورد بحث که فاقد دسترسی از شبکه معابر مصوّب باشد) خواهد بود.

تبصره ۲: لحاظ نمودن حداکثر ۳۰ درصد کاربری مسکونی می بایست به ازای واگذاری رایگان حداقل ۷۰ درصد مابقی اراضی دارای کاربری عمومی مورد بحث توسط مالک قانونی به شهرداری (و یا سایر دستگاه های متولّی کاربری عمومی با توجه به نوع کاربری) بوده و هر دو موضوع فوق می بایست هم زمان صورت گیرد.

تبصره ۳: حداقل ۷۰ درصد کاربری عمومی فوق که توسط مالکین آن به صورت رایگان به شهرداری (و یا سایر دستگاه های متولّی کاربری عمومی با توجه به نوع کاربری) واگذار خواهد شد، قابل تغییر کاربری و فروش نخواهد بود و می بایست جهت مرتفع نمودن نیازهای شهر مورد استفاده قرار گیرد.

تبصره ۴: جانمایی میزان و محل قرارگیری حداکثر ۳۰ درصد کاربری مسکونی مذکور پس از استعلام از مشاور جهت حصول جانمایی و همجواری مناسب تر، می بایست در کمیسیون ماده ۵ به تصویب برسد. تصمیم گیری کمیسیون ماده ۵ در خصوص شرایط و امکان جابه جایی یا مرغوبیت محل قرارگیری و همچنین همجواری با مابقی کاربری های عمومی ملاک عمل خواهد بود.

این شیوه تعامل بنا به پیشنهاد اعضای کمیته چهار جانبه ذیل کارگروه امور زیربنانی و شهرسازی استان در جلسات بررسی بازنگری طرح جامع شهر سنقر مطرح و به تصویب رسیده است.

………………… ـ اداره کل راه و شهرسازی استان کرمانشاه”

در پاسخ به شکایت مذکور، اداره کل راه و شهرسازی استان کرمانشاه به موجب لایحه ای که به شماره ۴۹۷۴۳۳۰ مورخ ۱۴۰۳/۱۲/۱۸ ثبت دفتر اندیکاتور هیئت عمومی دیوان عدالت اداری شده و با عنایت به نامه شماره ۸۱۸۱۵ مورخ ۱۴۰۳/۱۲/۱۶ معاونت شهرسازی اداره کل راه و شهرسازی استان کرمانشاه توضیح داده است که:

” به منظور محقّق گردیدن کاربری های عمومی و همچنین پاسخ گویی به حقوق مالکانه اشخاص، در اراضی دارای کاربری عمومی (به استثنای حرایم، باغات و کشاورزی، معابر و طبیعی) که جزء کاربری های عمومی طرح های تفکیکی قبلی نبوده باشد و مالکیت مالک قانونی مربوط به قبل از اختصاص کاربری های عمومی مذکور باشد، در صورت تقاضای مالک قانونی، شهرداری مُجاز خواهد بود با تنظیم توافق نامه رسمی بین مالک قانونی و شهرداری (و سایر دستگاه های متولّی کاربری عمومی با توجه به نوع کاربری)، در قبال دریافت رایگان حداقل ۷۰ درصد عرصه اراضی مورد نظر (با همان کاربری عمومی)، جهت حداکثر ۳۰ درصد از عرصه اراضی مذکور (۳۰ درصد از مساحت کل هر کاربری عمومی) کاربری مسکونی لحاظ نماید.

همان گونه که در مفاد بند فوق اشاره شده است در صورت تقاضای مالک قانونی، شهرداری مُجاز خواهد بود بر اساس این بند اقدام نماید و این امر کاملاً منوط به تمایل مالکین می باشد و هیچ گونه اجباری در انجام فرآیند وجود ندارد.

با توجه به این که تحقّق کاربری های عمومی که بر روی مالکیت های خصوصی لحاظ گردیده است یکی از چالش های موجود در طرح های شهری می باشد و به این دلیل بسیاری از کاربری های عمومی تحقّق پیدا نکرده و به خاطر برون رفت از این چالش ضابطه فوق پیش بینی گردیده که درصورتی که مالکین تمایل داشته باشند مفاد این بند اجرا و به تحقّق کاربری های عمومی کمک خواهد نمود. لذا با عنایت به مطالب فوق الذکر بدین وسیله تقاضای رد دعوی سازمان بازرسی به طرفیت این اداره کل مورد استدعا است.”

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۱۱/۷ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

هرچند به موجب آراء متعدّد صادره از هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله آراء شماره ۱۴‍۰۳۳۱۳۹‍۰‍۰‍۰‍۰۶۷۷۶‍۰‍۰ مورخ ۱۴۰۳/۳/۲۲، ۹۷۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۹۱۴ و ۹۷۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۹۱۵ مورخ ۱۳۹۷/۱۰/۱۱ و ۹۷۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۳۳۸ مورخ ۱۳۹۷/۵/۳۰ و نظریات صادره از سوی فقهای شورای نگهبان از جمله نظریات مندرج در نامه های شماره ۱۰۲/۳۸۳۱۹ مورخ ۱۴۰۲/۶/۱۳ و ۹۲/۳۰/۵۱۰۶۷ مورخ ۱۳۹۲/۴/۱ آن شورا هرگونه اقدام به تفکیک و افراز اراضی که موکول به اخذ مجّانی قسمتی از زمین بدون رضایت مالک گردیده باشد خلاف اصل تسلیط و مالکیت مشروع و قوانین مربوط به نحوه تملک اراضی و املاک اشخاص بوده و در هیچ یک از وظایف و اختیارات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به شرح مقرّر در ماده ۲ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوّب سال ۱۳۵۱ سلب مالکیت مشروع اشخاص و یا الزام آنان به واگذاری قسمتی از زمین به طور رایگان و یا پرداخت قیمت معادل آن به منظور تفکیک آنها تجویز نگردیده است، ولی با توجه به این که به موجب بند ۴ـ۲ مطالعات بازنگری طرح جامع شهر سنقر مصوّب سال ۱۳۹۸ دریافت ۷۰ درصد از اراضی منوط به رضایت و توافق با مالک قانونی آن اراضی شده و با لحاظ قید مزبور این بند از مفاد آراء هیئت عمومی دیوان عدالت اداری و نظریات فقهای شورای نگهبان که به آنها اشاره گردید خروج موضوعی دارد، لذا بند مورد شکایت خلاف قانون و خارج از حدود اختیار نیست و ابطال نشد. این رأی براساس ماده۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی