رای شماره ۲۵۴۹۰۴۹ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: به تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان در خصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، اطلاق مصوبه شماره ۱۱/ ک م ۷۷ مورخ ۱۴۰۱/۹/۷ کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری ها، مصوبه شورای اسلامی شهر شهمیرزاد در خصوص اخذ حق مشرفیت مصوب ۱۴۰۱ در حد مقرر در نظریه شماره ۴۷۷۹۷/۱۰۲ مورخ ۱۴۰۴/۹/۲ فقهای شورای نگهبان خلاف شرع است و بطلان آن از تاریخ تصویب اعلام می شود

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۵۴۹۰۴۹مورخ ۱۴۰۴/۱۰/۲ مبنی بر: به تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان در خصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، اطلاق مصوبه شماره ۱۱/ ک م ۷۷ مورخ ۱۴۰۱/۹/۷ کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری ها، مصوبه شورای اسلامی شهر شهمیرزاد در خصوص اخذ حق مشرفیت مصوب ۱۴۰۱ در حد مقرر در نظریه شماره ۴۷۷۹۷/۱۰۲ مورخ ۱۴۰۴/۹/۲ فقهای شورای نگهبان خلاف شرع است و بطلان آن از تاریخ تصویب اعلام می شود جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیئت عمومی و هیئت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۴/۱۰/۲     شماره دادنامه: ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۵۴۹۰۴۹

شماره پرونده: ۰۱۰۷۱۳۶

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: خانم صدیقه زمانی

طرف شکایت: شهرداری شهمیرزاد ـ شورای اسلامی شهر شهمیرزاد

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری ها به شماره ۱۱/ ک م ۷۷ مورخ ۱۴۰۱/۹/۷ مصوب نماینده دادگستری، نماینده شورای اسلامی شهر شهمیرزاد و نماینده وزارت کشور و ابطال تعرفه ارزش افزوده ناشی از ایجاد معبر جدید و یا افزایش عرض معبر سال ۱۴۰۱ مصوب شورای اسلامی شهر شهمیرزاد

گردش کار: شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ثبت در دفتر اندیکاتور هیئت عمومی به شماره ۲۵۱۱۶۸۲ مورخ ۱۴۰۲/۵/۳۰، ابطال مصوبه کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری ها به شماره ۱۱/ ک م ۷۷ مورخ ۱۴۰۱/۹/۷ مصوب نماینده دادگستری، نماینده شورای اسلامی شهر شهمیرزاد و نماینده وزارت کشور و ابطال تعرفه ارزش افزوده ناشی از ایجاد معبر جدید و یا افزایش عرض معبر سال ۱۴۰۱ مصوب شورای اسلامی شهر شهمیرزاد را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

“در خصوص مصوبه کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری ها مورخ ۱۴۰۱/۹/۷ شهمیرزاد شماره ۱۱/ک م ۷۷، موارد زیر به استحضار می رسد:

حق اشراف و حق مرغوبیت که همان ارزش افزوده مذکور در جوابیه دفتر مقام معظّم رهبری است ملکِ مالک زمین و ساختمان است و اخذ آن از مالک بر اساس ماده واحده قانون راجع به لغو حق مرغوبیت مصوب ۱۳۶۰/۸/۲۸ مجلس شورای اسلامی ممنوع است و در نتیجه شرعاً اخذ آن اکل المال بالباطل بوده حرام می باشد و این حق یکی از اموال شخصی می باشد و در نتیجه جعل عوارض بر آن توسط کسی یا مقامی که حق جعل عوارض دارد مانند سایر اموال شخصی به شرط عدم اجحاف در مقدار آن و صدق عوارض بر مقدار مجعول مانعی ندارد. [ نظریه ۱۳۹۵/۴/۲۳ فقهای شورای نگهبان در پی استعلام ریاست دیوان عدالت اداری در خصوص وضع و اخذ عوارض مشرفیت یا حق مرغوبیت مصوّب برخی از شهرداری ها و شورای اسلامی شهرها] در تعیین عوارض توسط کمیسیون ماده ۷۷ اصول محاسباتی و فرمول محاسباتی رعایت نگردیده است و مشخص نیست که کمیسیون ماده ۷۷ چگونه به این نتیجه رسیده است که زمینی که در حال حاضر ارزش چندانی ندارد عوارض مشرفیت آن در سال گذشته ۲۳۹ میلیون تومان می باشد.

استظهار این که تعرفه ارزش افزوده ناشی از ایجاد معبر جدید و یا افزایش عرض معبر سال ۱۴۰۱ مصوب شورای اسلامی شهر شهمیرزاد مستلزم اخذ ۲۰ درصد از قیمت روز باقی مانده ملک بعد از اجرای طرح شهرداری است و نه ۲۰ درصد از ارزش افزوده ایجادشده در نتیجه اجرای طرح. اطلاق این حکم در بعضی موارد از مصادیق اجحاف به مالکین بوده و لذا خلاف شرع شناخته شده است.

با عنایت به احکام بیع در قانون مدنی و رساله امام خمینی(ره) که خرید و فروش املاک بایستی اختیاری و در کمال آزادی و رغبت انجام پذیرد و در غیر این صورت موارد غصب به حساب خواهد آمد و لحاظ این نکته مهم که در موازین اسلام و قوانین جاری در مملکت اخذ مجانی و رایگان نداریم لذا تقاضای ابطال مقرره های مورد شکایت را دارم”

متن مقرره های مورد شکایت به شرح زیر است:

“الف: مصوبه کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری ها به شماره ۱۱/ ک م ۷۷ مورخ ۱۴۰۱/۹/۷

در مورخه فوق جلسه کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری ها با حضور آقای فیض نماینده دادگستری و آقای دهرویه نماینده وزارت کشور و آقای حصیرباف نماینده شورای اسلامی شهر شهمیرزاد و نماینده شهرداری خانم عطایی و آقای سید احسان کیا در خصوص پلاک ثبتی ۵۹۶ باقیمانده در خصوص عوارض بر حق مشرفیت به مالکیّت خانم صدیقه زمانی تشکیل و پس از اظهارات نماینده شهرداری در خصوص پلاک مذکور مطرح و علی رغم دو مرحله دعوت از مالک و عدم حضور وی و عدم ارائه لایحه توسط نامبرده، اعضا کمیسیون به شرح ذیل اتخاذ تصمیم نمودند: با عنایت به این که شهرداری در سنوات گذشته نسبت به اجرای طرح تعریض در پلاک ثبتی ۵۹۶ باقیمانده به موضع شهمیرزاد خیابان قائم مبادرت و عرض معابر مُشرف به پلاک از حدود ۱/۵ تا ۲ متر به ۶ متر و ۱۰ متر افزایش یافته و مالک نیز نسبت به اخذ وجه عرصه در طرح از مراجع قضایی به مبلغ مجموعاً حدود ۳ میلیارد ریال از شهرداری مبادرت نموده و در اثر اجرای طرح های عمرانی و طرح هادی، ملک مالک که دو بَر بوده مُشرف به معابر با عرض ۶ متر و ۱۰ متری گردیده است، که موجب ارزش افزوده فراوانی برای مالک گردیده که متعلّق به مالک بوده است. این موضوع مورد تأیید کارشناس رسمی دادگستری نیز قرار گرفته است ولیکن شهرداری با استناد به استفتاء مقام معظّم رهبری و آراء صادره متعدّد از هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص تأیید عوارض بر حق مشرفیت حسب صفحه ۴۷ مصوبه تعرفه عوارض محلی شورای اسلامی شهر شهمیرزاد در سال ۱۴۰۱ و با عنایت به نظر کارشناس رسمی دادگستری که مصون از هرگونه اعتراض باقیمانده، مالک خانم صدیقه زمانی را به مبلغ ۲/۳۹۲/۴۲۵/۰۰۰ ریال بابت عوارض بر حق مشرفیت به عنوان درصدی از ارزش افزوده در حق شهرداری شهمیرزاد محکوم می نماید.

ارزش افزوده قبل از ایجاد طرح ۹۸/۰۰۰/۰۰۰ ریال

ارزش افزوده بعد از ایجاد طرح: ۱۲۹/۰۰۰/۰۰۰ ریال

۵۱۴/۵×۳۱/۰۰۰/۰۰۰×%۱۵= 2/۳۹۲/۴۲۵/۰۰۰

رأی صادره قطعی و پس از سه ماه قابل اعتراض در دیوان عدالت اداری می باشد.

نماینده وزارت کشور ـ نماینده شورای اسلامی شهر شهمیرزاد ـ نماینده دادگستری

ب: تعرفه ارزش افزوده ناشی از ایجاد معبر جدید و یا افزایش عرض معبر سال ۱۴۰۱ مصوب شورای اسلامی شهر شهمیرزاد

طبق بند ۱۶ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و … تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست های عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می شود از جمله وظایف، مسئولیت های شورای شهرهاست و در قانون مالیات بر ارزش افزوده (تبصره یک ماده ۵۰) مصوب ۱۳۸۱ وضع عوارض محلی تجویز شده است و همچنین در آراء هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله ۱۰۵-۴ مورخ ۱۳۷۴/۷/۱ و ۱۱۸۷- ۱۳۸۶/۱۰/۲۳ و ۱۲۲۹- ۱۳۸۶/۱۰/۲۳ و غیره تجویز وضع عوارض ارزش افزوده ناشی از ایجاد معبر جدید و یا افزایش عرض معبر در بخشنامه های وزارت کشور از جمله ۳/۱/۳/۳۴ مورخ ۱۳۷۰/۱۱/۲۶ و شهرداری تهران و وضع عوارض ارزش افزوده ناشی از ایجاد معبر جدید و یا افزایش عرض معبر در مصوبات شوراهای اسلامی کشور که مغایر با قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص داده نشده است.

ماده واحده:

به کلیه اراضی و املاک سطح شهر با هر نوع کاربری که به هر نحوی تحت تعریض معابر قرار می گیرد یا بر اثر اجرای طرح های احداث، تعریض و توسعه و اصلاح معابر و میادین در بَر گذر احداثی یا اصلاحی یا تعریض یا توسعه ای واقع می شوند عوارض ارزش افزوده ناشی از ایجاد معبر جدید و یا افزایش عرض معبر برای یک بار تعلّق می گیرد که هنگام تفکیک و افراز، اجرای طرح، اصلاح سند و اجرای ماده ۴۵ قانون ثبت، صدور پروانه ساختمانی، فروش و یا نقل و انتقالات و صدور پایانکار از صاحبان این قبیل املاک برابر مفاد تبصره های ذیل این ماده واحده توسط شهرداری محاسبه و وصول خواهد گردید.

تبصره۱: عوارض ارزش افزوده ناشی از ایجاد معبر جدید و یا افزایش عرض معبر هر قطعه زمینی با تمام کاربری ها و در کاربری باغات تا مساحت ۵۰۰ مترمربع که در معرض موضوع ماده واحده تعریف می گردند عبارت است از ۲۰ درصد مابه التفاوت ارزش قطعه زمین قبل از اجرای طرح با ارزش مساحت باقیمانده ملک بعد از اجرای طرح های مذکور به قیمت کارشناسی به تشخیص کارشناس رسمی مرضی الطرفین از کارشناسان رسمی دادگستری ارزیابی می گردد که پس از تصویب شورای شهر، توسط شهرداری از مالکین پلاک اخذ خواهد شد.

تبصره۲: دریافت عوارض ارزش افزوده ناشی از ایجاد معبر جدید و یا افزایش عرض معبر منوط به قطعی شدن ارزش افزوده عرصه و اعیان ملک می باشد.

تبصره۳: باتوجه به اینکه عوارض مذکور در لایحه قانونی تملک سال ۱۳۵۸ قید گردیده، لذا عوارض مذکور قابلیت تعمیم به سنوات قبل نیز می باشد.

تبصره۴: چنانچه ملکی در طرح تعریض قرار گرفته باشد و در بودجه شهرداری تملّک ملک مذکور پیش بینی شده باشد یا در هنگام تملّک شهرداری، با شهرداری بابت عرصه در طرح توافق داشته باشد و مالک با رضایت خویش و بدون هیچ گونه ادّعایی نسبت به اصلاح سند اقدام نماید امر توسعه و اصلاح معابر و میادین داشته باشد شهرداری ارزش افزوده ناشی از ایجاد معبر جدید و یا افزایش عرض معبر دریافت نمی کند.

تبصره۵: عوارض ارزش افزوده ناشی از ایجاد معبر جدید و یا افزایش عرض معبر موضوع تبصره یک ماده واحده در کاربری باغاتی که مساحت آن بیش از ۵۰۰ تا ۲۰۰۰ مترمربع باشد بر مبنای ۱۵ درصد و از ۲۰۰۰ مترمربع به بالا ۱۰ درصد مساحت باقیمانده ملک ما به التفاوت ارزش افزوده زمین قبل از اجرای طرح با ارزش بعد از اجرای طرح های مذکور به قیمت روز به تشخیص کارشناس رسمی دادگستری مرضی الطرفین از کارشناسان رسمی دادگستری مشخص شده کارشناسی شده و پس از تصویب شورای شهر توسط شهرداری از مالکین پلاک مربوطه اخذ خواهد شد.

ـ شورای اسلامی شهر شهمیرزاد ـ فرمانداری شهرستان مهدیشهر ـ شهرداری شهمیرزاد (استانداری سمنان)”

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهمیرزاد و شهرداری شهر شهمیرزاد به موجب لوایح جداگانه به شماره های ۱۰۶۰/۵/۲۹۸ مورخ ۱۴۰۱/۱۲/۲۵ و ۱۴۰۲/۰۴۵۶ مورخ ۱۴۰۲/۲/۱۲ توضیحاتی داده اند که خلاصه آن ها اجمالاً به قرار زیر است:

“در پاسخ به اظهارات خواهان و استناد به نظریه شورای نگهبان و استفتاء مقام معظّم رهبری مبنی بر خلاف شرع بودن عوارض مذکور به استحضار می رساند آنچه که در نظریه شورای نگهبان و استفتاء مقام معظّم رهبری تصریح شده است اخذ عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های عمرانی شهرداری بوده که متعلّق به مالک می باشد ولی شهرداری می تواند درصدی از ارزش افزوده مذکور را با تصویب مراجع قانونی اخذ نماید که در تعرفه عوارض سال (۱۴۰۱) شورای شهر، اخذ بیست درصد مابه التفاوت ارزش افزوده بوده به زبان دیگر حسب تعرفه عوارض بیست درصد قیمت ارزیابی ملک طبق نظریه کارشناس رسمی پیش و پس از اجرای طرح بوده که مراد همان بیست درصد از ارزش افزوده بوده، یعنی شهرداری موضوع را به کارشناس رسمی دادگستری ارجاع و کارشناس نسبت به ارزیابی ملک پیش از اجرای طرح و پس از اجرای طرح مبادرت، چنانچه ارزیابی مذکور دارای ما به التفاوت بود، نشانگر به وجود آمدن ارزش افزوده برای مالک بوده که به مالک تعلّق دارد و شهرداری با توجه به نوع کاربری و متراژ ملک، درصدی از مابه التفاوت این ارزش افزوده را اخذ می نماید و شرط آن هم قطعاً به وجود آمدن ارزش افزوده می باشد، لذا مصوبه شورای شهر شهمیرزاد از مصادیق نظر شورای نگهبان نبوده چرا که شهرداری درصدی از ارزش افزوده را اخذ می نماید نه کل آن را.”

در اجرای ماده ۸۴ قانون دیوان عدالت اداری پرونده به هیئت تخصّصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع شد و هیئت مذکور پس از بررسی نتیجتاً حسب دادنامه شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۱۱۳۶۴۰۰ مورخ ۱۴۰۴/۵/۱۳ تعرفه ارزش افزوده ناشی از ایجاد معبر جدید و یا افزایش عرض معبر سال ۱۴۰۱ مصوب شورای اسلامی شهر شهمیرزاد را قابل ابطال تشخیص نداد. لیکن از آنجا که شاکی ابطال مقرره مورد شکایت را از بُعد شرعی نیز خواستار شده بود، در اجرای بند ۲ از ماده ۸۷ قانون دیوان عدالت اداری در خصوص جنبه شرعی مقرره مورد اعتراض از شورای نگهبان استعلام شد.

قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۴۷۷۹۷ مورخ ۱۴۰۴/۹/۲ در خصوص جنبه شرعی مقرره مورد اعتراض، اعلام کرده است که:

“رئیس محترم هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

باسلام و تحیّت

عطف به نامه شماره ۰۱۰۷۱۳۶ مورخ ۱۴۰۴/۶/۱۷؛

موضوع مصوبه شماره ۱۱/ک م ۷۷ مورخ ۱۴۰۱/۹/۷ کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری، مصوّب شورای شهر شهمیرزاد در خصوص اخذ حق مشرفیت مصوّب ۱۴۰۱، در جلسه مورخ ۱۴۰۴/۸/۲۵ فقهای معظّم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد:

ـ اطلاق اخذ عوارض بر ارزش افزوده نسبت به مواردی که صریحاً یا ضمناً یا حتی التزاماً، معاف بودن املاک از عوارض بر ارزش افزوده به عنوان عوارض ارزش افزوده ای که در گذشته در زمان طرح توسعه حاصل شده است استفاده می شود، خلاف شرع است.

همچنین اطلاق اخذ عوارض ارزش افزوده نسبت به مواردی که موضوع منتفی
شده است به خاطر آن که کسی که در زمان مالکیّت او ارزش افزوده پدیدار شده است، ملک را به قیمت روز فروخته است و مالک فعلی بهره ای از ارزش افزوده نبرده بلکه هزینه آن را پرداخته است، خلاف شرع است.”

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۱۰/۲ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۴۷۷۹۷ مورخ ۱۴۰۴/۹/۲ در رابطه با جنبه شرعی مقرره مورد شکایت اعلام کرده است که: «اطلاق اخذ عوارض
بر ارزش افزوده نسبت به مواردی که صریحاً یا ضمناً یا حتی التزاماً معاف بودن املاک از عوارض بر ارزش افزوده به عنوان عوارض ارزش افزوده ای که در گذشته در زمان طرح

توسعه حاصل شده است استفاده می شود، خلاف شرع است. همچنین اطلاق اخذ عوارض ارزش افزوده نسبت به مواردی که موضوع منتفی شده است به خاطر آن کسی که در زمان مالکیّت او ارزش افزوده پدیدار شده است، ملک را به قیمت روز فروخته است و مالک فعلی بهره ای از ارزش افزوده نبرده بلکه هزینه آن را پرداخته است، خلاف شرع است.» بنابراین در اجرای حکم مقرر در ماده ۸۷ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ مبنی بر لزوم تبعیت هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان درخصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، اطلاق مصوبه شماره ۱۱/ک م ۷۷ مورخ ۱۴۰۱/۹/۷ کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری ها، مصوب شورای اسلامی شهر شهمیرزاد درخصوص اخذ حق مشرفیت مصوب ۱۴۰۱ در حد مقرّر در نظریه فقهای شورای نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ بطلان آن از تاریخ تصویب اعلام می شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی