رای شماره ۲۴۷۵۶۴۳ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: اطلاق تعرفه شماره ۱۳ دفترچه عوارض محلی سال ۱۳۹۷ مصوب شورای اسلامی شهر گرمدره تحت عنوان ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری نسبت به مواردی که ارزش افزوده قبل از اجرای طرح توسعه شهری ایجاد شده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است از تاریخ تصویب ابطال شد

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۴۷۵۶۴۳مورخ ۱۴۰۴/۹/۲۵ مبنی بر: اطلاق تعرفه شماره ۱۳ دفترچه عوارض محلی سال ۱۳۹۷ مصوب شورای اسلامی شهر گرمدره تحت عنوان ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری نسبت به مواردی که ارزش افزوده قبل از اجرای طرح توسعه شهری ایجاد شده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است از تاریخ تصویب ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیئت عمومی و هیئت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۴/۹/۲۵     شماره دادنامه:  ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۴۷۵۶۴۳

شماره پرونده: ۰۳۰۲۸۳۶

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: خانم فرح ناز زارعی با وکالت خانم رقیه خراسانی فرد

طرف شکایت: شورای اسلامی شهر گرمدره ـ شهرداری گرمدره ـ استانداری البرز

موضوع شکایت و خواسته: ابطال جدول تعرفه شماره ۱۳ از دفترچه عوارض محلی سال ۱۳۹۷ شهرداری گرمدره تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری

گردش کار: خانم رقیه خراسانی فرد به وکالت از خانم فرح ناز زارعی به موجب دادخواستی ابطال جدول تعرفه شماره ۱۳ از دفترچه عوارض محلی سال ۱۳۹۷ شهرداری گرمدره تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

“شهرداری گرمدره با استناد به جدول تعرفه شماره ۱۳ دفترچه عوارض محلی شهرداری گرمدره در سال ۱۳۹۷، جدول تعرفه شماره ۱۳ دفترچه عوارض محلی شهرداری گرمدره در سال ۱۳۹۸، جدول تعرفه شماره ۲۱ دفترچه عوارض محلی شهرداری گرمدره در سال ۱۳۹۹ اقدام به اخذ عوارض ارزش افزوده ناشی از طرح های توسعه شهری (با نام عوارض بر حق مشرفیت) نموده؛ حال آن که اساس محاسبه و اخذ عوارض موصوف در نتیجه اجرای طرح های شهری بر اساس طرح تفصیلی شهر بوده و مستند به ادلّه ذیل، خلاف قانون و موازین شرعی می باشد :

۱ـ با استناد به نامه فقهای شورای نگهبان به شماره ۱۰۲/۳۸۳۱۰ مورخ ۱۴۰۲/۶/۱۳؛ اخذ عوارض ارزش افزوده ناشی از طرح های توسعه شهری فقط در مواردی مشروع تشخیص داده شده که علی رغم افزایش ارزش منطقه ای (ضریب P)، قیمت ملک افزایش داشته باشد. حال آن که اساساً ضریب منطقه ای بر اساس اجرای طرح قیمت گذاری شده حتی با فرض این که قیمت ملک با اجرای طرح توسعه شهری افزایش پیدا کند، این افزایش در تعیین ضریب منطقه ای دیده شده و عوارض قانونی متعلّقه اخذ می گردد و مستند به رأی فقهای شورای نگهبان اخذ عوارض فوق خلاف شرع می باشد .

۲ـ با توجه به اینکه شهرداری گرمدره با استناد به دفترچه عوارض محلی در اجرای بند ۱۶ ماده ۸۰ قانون موسوم به شوراها و تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده اقدام به اخذ عوارض صدور پروانه بر اساس ارزش منطقه ای (ضریبP) می نماید و با عنایت به این مهم که ارزش منطقه ای بر اساس ارزش پس از اجرای طرح های توسعه ای در نقشه های طرح تفصیلی مصوّب بررسی و ارزش گذاری شده، اساساً عوارض محاسبه شده بر اساس ضریب P عوارض پس از اجرای طرح توسعه شهری بوده و اخذ عوارض مجدد مصداق بارز اخذ عوارض مضاعف می باشد که مستند به بند ۳ قانون درآمد پایدار و هزینه های شهرداری ها و دهیاری ها مصوب ۱۴۰۱/۵/۹ در خصوص ممنوعیت اخذ عوارض مضاعف و همچنین اصل ۵۱ قانون اساسی، ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت و تبصره ۳ ماده ۶۲ قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران، اخذ هرگونه مال، وجه، کالا و خدمات از شهروندان می بایست با تجویز قانونی باشد و دریافت عوارضی بالاتر از مبلغ قانونی مُجاز نمی باشد ، اخذ عوارض مضاعف ممنوع و خلاف قانون است.

۳ـ با توجه به اینکه بسیاری از طرح های شهری موصوف اجرایی نشده، عملاً کارشناسی ارزش قبل و بعد از اجرای طرح، حتی در صورت الزام شهرداری به کارشناسی، غیر ممکن و مبلغ بدست آمده در نتیجه کارشناسی غیر واقعی بوده و وضع عوارض بر مبلغ غیرواقعی امری واهی است.

۴ـ در اثر اجرای طرح شهری، در بسیاری از موارد، ممکن است نه تنها سودی به ملک و مالک نرسد، بلکه مالک از اجرای طرح متضرّر گردد.

۵ ـ با توجه به این که طرح های احداثی و توسعه ای اقتضاء شهری است و نه نیاز مالک، اخذ عوارض از مالک در نتیجه اجرای طرح های موصوف در قالب عوارض ارزش افزوده ناشی از طرح های توسعه شهری (با نام عوارض بر حق مشرفیت)، اجحاف در حق مالکین است.

با عنایت به مشروح دفاعیات معنونه و با استناد به آرای متعدّد هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله آرای اخیر الصدور شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۱۷۸۰۵۵ مورخ ۱۴۰۳/۱/۲۸ و ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۱۷۸۰۲۲ مورخ ۱۴۰۳/۱/۲۸ که اخذ عوارض ارزش افزوده ناشی از طرح های توسعه شهری (با نام عوارض بر حق مشرفیت) را در رابطه با شهرهای مختلف را خلاف شرع دانسته و ابطال نموده اند و مستند به بند (ش) ماده ۱۴ آیین نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر، بخش و شهرک موضوع قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوّب ۱۳۷۵ و بند ۹ اصل سوم قانون اساسی در خصوص لزوم رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه، در تمام زمینه های مادی و معنوی و با توجه به این که بندهای صدرالاشاره سبب تضییع حقوق مالکان و شهروندان گردیده و مغایر با قوانین و مقرّرات مربوطه و خارج از حدود اختیارات و صلاحیت های قانونی شورای اسلامی شهر گرمدره می باشد ، لذا ابطال جدول تعرفه شماره ۱۳ از دفترچه عوارض محلی شهرداری گرمدره در سال ۱۳۹۷ از تاریخ تصویب مورد استدعا است.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“دفترچه عوارض محلی شهرداری گرمدره

تعرفه شماره ۱۳ سال ۱۳۹۷

نوع عوارض ـ فرمول و نحوه محاسبه عوارض

ارزش افزوده ناشی از طرح های توسعه شهری ـ S×P×۵۰ (S = مساحت پس از اصلاحی، P = قیمت منطقه ملاک عمل شهرداری، ۵۰ = ضریب)

منشاء قانونی: بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون موسوم به شوراها و تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده

توضیحات: تبصره۱: عوارض بر حق مشرفیت در زمان صدور پروانه ساختمان قابل وصول می باشد. تبصره۲: کلیه بخشنامه ها، دستورالعمل ها و مصوبات شورای اسلامی شهر قبل از این مصوبه در این خصوص لغو و بلا اثر می گردد. ـ شهردار گرمدره، رئیس شورای اسلامی شهر گرمدره، معاون هماهنگی امور عمرانی”

در پاسخ به شکایت مذکور، شهرداری گرمدره به موجب لایحه شماره ۱۴۰۳/۵۰/۲۵۳۱۲ مورخ ۱۴۰۳/۱۰/۲۰ توضیحاتی داده است که خلاصه آن به قرار زیر است:

“۱ـ نظر به این که تنظیم و تدوین دفترچه عوارض مستلزم طی تشریفات قانونی بوده و به موجب مصوبه شورای اسلامی شهر و همچنین تصویب کمیته تطبیق فرمانداری می باشد، لذا تا زمانی که مصوبه شورای اسلامی شهر گرمدره در این خصوص با رعایت تشریفات دادرسی و قانونی و به موجب رأی از مرجع ذی صلاح باطل نشده باشد، طرح شکایت شاکیه و یا هر شخص حقیقی دیگری دارای ایراد شکلی و قانونی و محکوم به رد می باشد.

۲ـ پیرو مطلب فوق با توجه به این که شهر گرمدره بنابر علل قانونی فاقد شورای اسلامی شهر می باشد و استانداری البرز به عنوان قائم مقام قانونی شورای اسلامی شهر است.

۳ـ بین حق مشرفیت ـ که همان حق مرغوبیت و ارزش افزوده است ـ و عوارض بر حق مشرفیت فرق است و برابر استعلام شماره ۲۰۰/۳۷۶۰۵/۲۱۰/۹۰۰۰ مورخ ۱۳۹۴/۳/۱۲ ریاست دیوان عدالت اداری و جوابیه شورای نگهبان، اخذ حق مشرفیت حرام بوده ولی اخذ عوارض بر حق مشرفیت مانعی ندارد. ارزش افزوده در این جا از اموال مالک است و مانند سایر اموال او جعل عوارض بر آن در صورت وجود مجوز قانونی محذوری ندارد که مصوبه مذکور خلاف شرع تشخیص داده نشده است.

۴ـ شوراهای اسلامی شهرها و شهرداری ها و سایر مراجع ذی ربط موظّف می باشند تا پایان سال اول برنامه توسعه و از طریق تدوین نظام درآمدهای پایدار شهرداری ها همان طور که در بند (الف) ماده ۱۷۴ از قانون برنامه [پنجساله] پنجم توسعه کشور [جمهوری اسلامی ایران] به کاهش نرخ عوارض صدور پروانه ساختمانی در کاربری های تجاری، اداری و صنعتی متناسب با کاربری های مسکونی همان منطقه و با توجه به شرایط اقلیمی و موقعیت محلی و تبدیل عوارض به عوارض و بهای خدمات بهره برداری از واحدهای احداثی این کاربری ها و همچنین عوارض بر ارزش افزوده اراضی و املاک ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری اشاره شده است؛ عمل نمایند.

۵ ـ به استناد دستورالعمل وزیر کشور به شماره ۶۶۰۵۱ مورخ ۱۴۰۳/۹/۲۸، ۲۰۲۸۶۵ مورخ ۱۴۰۲/۹/۲۸ و ۲۰۳۷۲۶ مورخ ۱۴۰۱/۹/۳۰ در اجرای تبصره ۱ ماده ۲ قانون درآمدهای پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها که عنوان می دارد عناوین عوارض و ترتیبات وصول آن ها با پیشنهاد شورای اسلامی شهر و بخش پس از تأیید شورای عالی استان ها تهیه می گردد و دستورالعمل آن تا پایان آذرماه هرساله توسط وزیر کشور در غالب [قالب] دستورالعمل اجرایی عناوین عوارض و بهای خدمات و ترتیبات و اصول آنها ابلاغ می گردد که در جدول شماره یک عناوین مربوط به شهرداری ها (ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری که در ضوابط و ترتیبات وصول آن عنوان گردیده این عوارض از اراضی و املاکی که بر اثر اجرای طرح های احداث معابر و احداث پارک و فضای سبز برای آن ها ارزش افزوده ایجاد می گردد حداکثر ۴۰% ارزش افزوده ایجاد شده برای یک بار قابل وصول می باشد) که مجوز صادره توسط وزیر کشور در چهارچوب قانون تبصره ۱ ماده ۲ قانون درآمد پایدار برای کلّیه شهرداری های کشور صادر گردیده است.

۶ ـ دفترچه های عوارض و بهای خدمات سال های مختلف شهرداری گرمدره کلّیه مراتب قانونی اعم از صدور مجوز هیئت تطبیق مصوبات فرمانداری کرج در راستای ماده ۹۹ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراها با اصلاحات و الحاقات بعدی و بندهای ۱۶ و ۲۶ ماده ۸۰ و ۸۵ قانون یاد شده به شماره ۸۸۷۵۸/۱/۲۱ مورخ ۱۴۰۱/۱۱/۲۵ رعایت و در موعد قانونی تبصره ۳ ماده ۲ قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها اعلان عمومی شده است.

۷ـ در محاسبات عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های عمران و توسعه شهری و یا عوارض ارزش افزوده بر حق مشرفیت برابر نظر کارشناس رسمی دادگستری، قیمت ملک قبل از اجرای طرح و پس از اجرایی طرح سنجیده ۴۰% ارزش افزوده ایجاد شده مبنای وصول شهرداری می باشد.

۸ ـ بر فرض محال و صحّت ادعای شاکیه مبنی بر کاهش ارزش ملک وی در اثر اجرای طرح از سوی شهرداری گرمدره چنین می توان پاسخ داد که:

اولاً: شهرداری گرمدره به استناد ماده ۷ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مکلّف به اجرا و رعایت مصوبات کمیسیون ماده ۲ قانون مذکور می باشد.

ثانیاً: به استناد ماده ۱۱ قانون مسئولیت مدنی در صورت ورود خسارت به اشخاص در اثر اقدامات حاکمیتی توسط ادارات و مؤسسات عمومی و غیردولتی، من جمله شهرداری ها، دستگاه اجرایی مسئول ورود خسارت به اشخاص نمی باشد. علی هذا با عنایت به موارد فوق الذکر، استدعای رسیدگی و صدور حکم بر رد شکایت شاکیه را دارد.”

علی رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمائم آن برای طرف دیگر شکایت (شورای اسلامی شهر گرمدره) تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی واصل نگردیده است.

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۹/۲۵ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

اولاً هرچند طبق بند ۱۶ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوّب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست های عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می شود از جمله وظایف و مسئولیت های شوراهای اسلامی شهر است لیکن اخذ هرگونه عوارض و خدمات از سوی شهرداری منوط به ارائه خدمت از سوی شهرداری ها است که در مانحن فیه چنین خدمتی ارائه نمی شود. ثانیاً قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نظریه شماره ۱۰۲/۳۸۳۱۰ مورخ ۱۴۰۲/۶/۱۳ در پرونده کلاسه ۰۱۰۶۷۰۴ هیئت عمومی دیوان دیوان عدالت اداری، اطلاق دریافت عوارض را در مواردی که علی رغم افزایش قیمت منطقه ای قیمت ملک مورد نظر افزایش نداشته و به معنای دخالت دادن افزایش ایجادنشده در وضع عوارض است، خلاف شرع اعلام نموده است. ثالثاً براساس تبصره ماده ۶۰ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۹۳/۱۲/۴ دریافت و پرداخت هرگونه وجهی تحت هر عنوان توسط دستگاه های اجرایی موضوع ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده ۵ قانون محاسبات عمومی باید در چهارچوب قوانین موضوعه کشور باشد. بنابراین با توجه به دلایل مذکور، اطلاق تعرفه شماره ۱۳ دفترچه عوارض محلی سال ۱۳۹۷ شهرداری گرمدره که تحت عنوان ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده نسبت به مواردی که ارزش افزوده قبل از اجرای طرح توسعه شهری ایجاد شده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی