رای شماره ۲۳۱۲۳۰۶ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ماده ۲۰ آیین نامه اجرایی قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن (موضوع تصویب نامه شماره ۸۶۱۶۸/ت ۴۵۹۷۹ ک مورخ ۱۳۹۰/۴/۲۷ وزیران عضو کارگروه مسکن) که مقرر نموده است وزارت راه و شهرسازی مجاز است اختیارات اجرایی خود در زمینه اجرای قانون و این آیین نامه، به بنیاد مسکن انقلاب اسلامی تفویض نماید، ابطال شد

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۳۱۲۳۰۶ مورخ ۱۴۰۴/۹/۱۱ مبنی بر: ماده ۲۰ آیین نامه اجرایی قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن ( موضوع تصویب نامه شماره ۸۶۱۶۸/ت ۴۵۹۷۹ ک مورخ ۱۳۹۰/۴/۲۷ وزیران عضو کارگروه مسکن) که مقرر نموده است وزارت راه و شهرسازی مجاز است اختیارات اجرایی خود در زمینه اجرای قانون و این آیین نامه، به بنیاد مسکن انقلاب اسلامی تفویض نماید، ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیئت عمومی و هیئت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۴/۹/۱۱     شماره دادنامه:  ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۳۱۲۳۰۶

شماره پرونده: ۰۴۰۰۹۰۲

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: خانم منیژه ثابتی

طرف شکایت: ۱ـ هیئت وزیران ۲ـ وزارت راه و شهرسازی ۳ـ بنیاد مسکن انقلاب اسلامی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۲۰ آیین نامه اجرایی قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوّب ۱۳۸۸ (موضوع تصویب نامه شماره ۸۶۱۶۸/ت ۴۵۹۷۹ ک مورخ ۱۳۹۰/۴/۲۷ وزیران عضو کارگروه مسکن)

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ماده ۲۰ آیین نامه اجرایی قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوّب ۱۳۸۸ (موضوع تصویب نامه شماره ۸۶۱۶۸/ت ۴۵۹۷۹ ک مورخ ۱۳۹۰/۴/۲۷ وزیران عضو کارگروه مسکن) را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

“۱ـ طبق ماده ۱ قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوّب سال ۱۳۸۸ مجلس شورای اسلامی بنیاد مسکن انقلاب اسلامی (در روستاها)  و وزارت مسکن و شهرسازی (در شهرها) حسب مورد موظّفند به منظور صدور سند مالکیت املاک واقع در محدوده روستاهای بالای بیست خانوار و شهرهای زیر بیست و پنج هزار نفر جمعیت، برای روستاها و نیز شهرهای مذکور، نقشه کلی و همچنین به نمایندگی از طرف اشخاصی که تصرّفات مالکانه دارند، نقشه تفکیکی وضع موجود را منطبق بر وضعیت ثبتی آن تهیه و به اداره ثبت اسناد و املاک محل ارسال نموده تا اقدامات ثبتی بر اساس آنها صورت بگیرد.

۲ـ براساس ماده ۳ قانون مذکور، نحوه تشکیل جلسات و اختیارات هیئت ها و نحوه انتخاب کارشناسان و خبرگان ثبتی و چگونگی تهیه نقشه تفکیکی و نحوه پرداخت مبالغ و نحوه هزینه آن مطابق آیین نامه ای خواهد بود که توسط وزارت مسکن و شهرسازی، سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی تهیه و به تصویب هیئت وزیران می رسد.

۳ـ در ماده ۲۰ آیین نامه اجرایی قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن ـ مصوّب ۱۳۸۸ به شماره ابلاغی ۸۶۱۶۸/۴۵۹۷۹ک مورخ ۱۳۹۰/۴/۲۷ وزیران عضو کارگروه مسکن برخلاف و مغایر با نصّ صریح قانون فوق الذکر (یعنی قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوّب ۱۳۸۸ مجلس شورای اسلامی)، تفویض اختیارات اجرایی وزارت راه و شهرسازی در زمینه اجرای قانون و این آیین نامه، به بنیاد مسکن انقلاب اسلامی مُجاز شمرده شده است.

۴ـ دلایل مغایرت ماده ۲۰ آیین نامه مورد شکایت با قوانین موضوعه کشوری و اصول قانون اساسی به شرح زیر اعلام می گردد:

الف ـ اصل حاکمیت قانون: یکی از اصول مهم حقوق عمومی است که حقوق اساسی و حقوق اداری را به هم پیوند می دهد. مطابق این اصل، تمامی امور مربوط به حکمرانی از جمله اداره امور عمومی باید با محوریت حاکمیت قانون صورت پذیرد.

ب ـ در هیچ یک از مواد قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوّب ۱۳۸۸/۱۲/۲ مجلس شورای اسلامی، چنین مجوّزی به هیچ یک از مراجع احصایی در آن (اعم از سازمان ثبت اسناد و راه و شهرسازی و بنیاد مسکن)، تفویض نشده که تمام یا بخشی از اختیارات ناشی از قانون مزبور را به غیر و یا به ثالث تفویض نمایند.

ج ـ طبق اصل ۱۷۰ قانون اساسی، قضات دادگاه ها مکلّفند از اجرای تصویب نامه ها و آیین نامه های دولتی که مخالف با قوانین و مقرّرات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است خودداری کنند و هرکس می تواند ابطال این گونه مقرّرات را از دیوان عدالت اداری تقاضا کند.

د ـ طبق قسمت اخیر اصل ۸۵ قانون اساسی، مصوبات دولت نباید مخالف قوانین و مقرّرات عمومی کشور باشد و به منظور بررسی و اعلام عدم مغایرت آنها با قوانین مزبور باید ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رییس مجلس شورای اسلامی برسد.

علی هذا به جهت این که مصوبه مورد شکایت با قانون و اصول قانون اساسی مخالف می باشد و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب کننده آن می باشد، رسیدگی و ابطال آن از تاریخ تصویب مورد استدعاست.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“آیین نامه اجرایی قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوّب ۱۳۸۸ (موضوع تصویب نامه شماره ۸۶۱۶۸/ت ۴۵۹۷۹ ک مورخ ۱۳۹۰/۴/۲۷ وزیران عضو کارگروه مسکن)

وزارت راه و شهرسازی ـ وزارت دادگستری

وزیران عضو کارگروه مسکن بنا به پیشنهاد مشترک وزارت راه و شهرسازی و سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و به استناد ماده (۳) قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن ـ مصوّب ۱۳۸۸ ـ و با رعایت تصویب نامه شماره ۱۵۲۷۵۳/ت۴۳۵۰۵ هـ مورخ ۱۳۹۸/۸/۲ آیین نامه اجرایی قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن ـ مصوّب ۱۳۸۸ ـ را به شرح زیر تصویب نمودند:

آیین نامه اجرایی قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن ـ مصوّب ۱۳۸۸ـ

………………………

ماده ۲۰ ـ وزارت راه و شهرسازی مُجاز است اختیارات اجرایی خود در زمینه اجرای قانون و این آیین نامه، به بنیاد مسکن انقلاب اسلامی تفویض نماید.

………………………

این تصویب نامه در تاریخ ۱۳۹۰/۴/۲۱ به تأیید مقام ریاست جمهوری رسیده است. ـ معاون اول رئیس جمهور”

      در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره ۵۷۶۵۰/۱۴۶۲۷۹ مورخ ۱۴۰۴/۹/۲ نامه های شماره ۱۰۳۹۲۹/۷۳۰ مورخ ۱۴۰۴/۶/۳۰ مدیرکل حقوقی وزارت راه و شهرسازی و ۱۴۰۴/۸۲۵۸۶ مورخ ۱۴۰۴/۵/۱۱ مدیرکل حقوقی و امور مجلس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور را ارسال نموده که متن آنها به قرار زیر است:

الف: مدیرکل حقوقی و امور مجلس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور به موجب نامه شماره ۱۴۰۴/۸۲۵۸۶ مورخ ۱۴۰۴/۵/۱۱ تصویر نامه شماره ۱۴۰۴/۸۱۵۰۲
مورخ ۱۴۰۴/۵/۸ اداره کل امور املاک سازمان ثبت اسناد و املاک را ارسال نموده که متن آن به قرار زیر است:

“ماده یک قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوّب ۱۳۸۸/۱۲/۳ تهیه نقشه کلّی و نقشه تفکیکی برای املاک واقع در شهرهای زیر ۲۵ هزار نفر جمعیت را از وظایف وزارت مسکن و شهرسازی اعلام نموده است. لذا ماده ۲۰ آیین نامه قانون مزبور (مورد تأیید ریاست جمهوری)، وزارت راه و شهرسازی را مُجاز کرده تا اختیارات اجرایی خود در زمینه اجرای قانون و این آیین نامه به بنیاد مسکن انقلاب اسلامی تفویض نماید. عبارت مُجاز در متن ماده ۲۰ آیین نامه مذکور دلالت بر مجوّز صادره توسط قانونگذار برای متولّی مربوطه (وزارت راه و شهرسازی) داشته است. مضافاً این که شاکیه به بخشی از اصول قانون اساسی استناد و به مهم ترین اصل آن (اصل ۴۴) که دلالت بر ضرورت برون سپاری و کاهش تصدّی گری دولت در برخی از تکالیف و وظایف تصریحی قوانین و مقرّرات داشته و با توجه به ماهیت بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و اهداف قانونی بنیاد در اهداف موردنظر قانونگذار (تثبیت و صدور سند مالکیّت روستایی و شهرهای زیر ۲۵ هزار نفر جمعیت) به نظر هیچ مغایرتی بین ماده ۲۰ آیین نامه اجرایی قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن و ماده یک قانون مزبور ملاحظه نمی گردد بلکه این ماده در راستای اجرای صحیح و کارآمد قانون ساماندهی تصویب شده است. مع الوصف شکایت شاکیه واجد ایراد و فاقد وجاهت قانونی بوده و صرفاً موجبات اخلال در هدف قانونگذار و کاهش تصدّی گری دولت خواهد بود. از طرفی دفاع از این دادخواست در وهله اول به عهده دولت و سازمان های متولّی (وزارت راه و شهرسازی و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی است) نه سازمان ثبت اسناد و املاک که در این موضوع ذی نفع نمی باشد.”

ب: مدیرکل دفتر حقوقی وزارت راه و شهرسازی به موجب نامه شماره ۱۰۳۹۲۹/۷۳۰ مورخ ۱۴۰۴/۶/۳۰ لایحه شماره ۱۴۰۴۲۲۰۴۸۳۷۷۸۳۱۸ مورخ ۱۴۰۴/۷/۹ وزارت راه و شهرسازی را ارسال نموده که خلاصه متن آن به قرار زیر است:

“ادّعای فقدان مجوّز قانونی برای تفویض اختیار، در تعارض آشکار با صلاحیت های ذاتی و تفویضی قوه مجریه است، چرا که اولاً:  اصل ۱۳۸ قانون اساسی به هیئت وزیران حق داده است تا برای انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین، به وضع تصویب نامه و آیین نامه بپردازد. تعیین سازوکار اجرایی، از جمله توزیع بهینه وظایف و استفاده از ظرفیت نهادهای همکار، دقیقاً در ذیل مفهوم «تأمین اجرای قوانین» قرار می گیرد.

ثانیاً: ماده ۳ قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوّب ۱۳۸۸به عنوان یک مجوّز خاص و مستقیم، تدوین آیین نامه اجرایی را جهت تعیین «نحوه تشکیل جلسات و اختیارات هیئت ها و چگونگی تهیه نقشه تفکیکی» به هیئت وزیران محوّل کرده است. عبارت «چگونگی تهیه نقشه» یک عبارت موسع است که شامل تعیین متولّی اجرایی، روش ها و ساز و کارهای آن نیز می شود. قانونگذار با سپردن این امر به آیین نامه به قوه مجریه اجازه داده است تا کارآمدترین روش را برای اجرا برگزیند.

«صلاحیت ذاتی» وزارتخانه در شهرها (یعنی مسئولیت نهایی، سیاستگذاری و نظارت بر حُسن اجرای قانون) امری قائم به دستگاه و غیر قابل واگذاری است. اما «اختیارات اجرایی» (مانند عملیات نقشه برداری، تشکیل پرونده و پیگیری امور اداری به نمایندگی از مردم)  اموری قابل تفویض هستند. ماده ۲۰ آیین نامه صلاحیت ذاتی را منتقل نکرده، بلکه صرفاً اجازه تفویض امور اجرایی را داده است. وزارتخانه همچنان مسئول نهایی است و بنیاد مسکن به عنوان نماینده و بازوی اجرایی این وزارتخانه عمل می کند.

ماده ۲۰ آیین نامه از عبارت «مُجاز است» و «اختیارات اجرایی» استفاده کرده است. مستحضرند که عبارت «مُجاز است» نشان می دهد که تفویض اختیار یک ابزار اختیاری و مدیریتی است نه یک قاعده آمره. بر این اساس وزارت راه و شهرسازی می تواند در شهرهایی که فاقد ساختار اداری لازم است یا بنیاد مسکن دارای امکانات بهتری است، از این ظرفیت استفاده کند. بدیهی است این امر نافی مسئولیت اصلی وزارتخانه در سایر شهرها نیست. ضمناً عبارت «اختیارات اجرایی» به دقت انتخاب شده تا تفویض را به امور عملیاتی و مقدماتی محدود کند و آن را از صلاحیت های ماهوی و تصمیم گیری های کلان متمایز سازد.

باید توجه داشت که «صدور سند مالکیّت» یک امر حاکمیتی و در صلاحیت انحصاری سازمان ثبت اسناد و املاک است. تکلیف وزارتخانه و بنیاد مسکن در ماده ۱ قانون، «تهیه نقشه و نمایندگی از طرف اشخاص» برای پیگیری این فرآیند است. این تکلیف ذاتاً یک امر اداری و اجرایی است.

ابطال ماده ۲۰، عملاً به معنای نادیده گرفتن روح قانون و تضییع منافع عمومی است. چرا که فلسفه وجودی قانون، تسهیل امور برای مردم در شهرهای کوچک است. بنیاد مسکن دارای شبکه گسترده ای از شعب، امکانات فنی و نیروی انسانی متخصّص در این شهرها است. در مقابل، ادارات راه و شهرسازی عمدتاً در مراکز شهرستان ها و استان ها متمرکز هستند. الزام شهروندان یک شهر کوچک به مراجعه به مرکز شهرستان تحمیل هزینه و زمان اضافی بر آنان و دقیقاً نقطه مقابل هدف قانونگذار است. ماده ۲۰ با استفاده از ظرفیت های موجود موجب کاهش بوروکراسی، تسریع در خدمات و صرفه جویی در منابع عمومی می شود.

تفسیر شاکی، دولت را ملزم می کند تا در هزاران شهر کوچک کشور، ادارات و ساختارهای جدیدی را صرفاً برای اجرای این قانون ایجاد کند در حالی که یک نهاد متخصّص و آماده (بنیاد مسکن) با کمترین هزینه قادر به انجام آن است. این امر با سیاست های کلی نظام اداری مبنی بر کوچک سازی و چابک سازی دولت در تضاد کامل است. علی هذا با عنایت به مطالب معنونه، تقاضای رسیدگی و صدور حکم شایسته مبنی بر رد شکایت مورد استدعاست.”

همچنین در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل حقوقی و املاک بنیاد مسکن انقلاب اسلامی به موجب لایحه شماره ۱۴۰۴۲۲۰۴۷۲۳۹۵۷۱۰ مورخ ۱۴۰۴/۸/۳ توضیح داده است که:

“اساساً عمده دلایل شاکی در ابطال ماده ۲۰ آیین نامه اجرایی معترضُ عنه برگرفته از ماهیت تفویض اختیار در اصول اداری بوده است که با تدقیق در ماده فوق الذکر این امر حاصل می گردد برابر عمومات قوانین حاکم بر حقوق عمومی که در اصول اداری نیز تسرّی یافته است، علی الاصول یکی از احکام تفویض اختیار با ملحوظ نظر قرار دادن این مهم که مرجع تصویب تمام مفاد آیین نامه حاضر با اختیارات حاصله از ماده ۳ قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی هیئت وزیران بوده است، فلذا تفویض اختیار مورد ادعای شاکی ناشی از وضع مصوبه اخیر توسط هیئت یادشده بوده است و از این حیث دقیقاً در چهارچوب حدود صلاحیت واضع آن وضع گردیده و خللی بر آن وارد نیست. مضافاً این که تفویض اختیار مبحوثٌ عنه ناظر بر تفویض اختیارات اصلی و اساسی اجرایی قانون یادشده نبوده است که موجبی برای ابطال آن فراهم گردد، بلکه صرفاً ناظر بر تفویض اختیارات جزئی وزارت راه و شهرسازی مبنی بر اعطای اختیارات اجرایی در زمینه اجرای قانون یادشده و آیین نامه مرتبط با آن به منظور تسریع و بهبود عملکرد و اقدامات تکالیف مصرّح قانونی در قانون فوق الذکر و آیین نامه مرتبط با آن است.

همچنین تدقیق در فراز نخست ماده۲۰ آیین نامه متنازعٌ فیه و توجهاً، عبارت مُجاز است گویای این امر است که وزارت راه و شهرسازی در مقام اجرای قانون آیین نامه اجرایی مرتبط مخیر به تفویض اختیارات اجرایی خود در این زمینه است و الزام و تکلیفی در این باب ندارد.

فارغ از مبانی مطروحه در سطور فوق الذکر، اساساً با بررسی اجمالی در شرح مذاکرات حین الوضع قانون صدرالاشاره در مجلس شورای اسلامی این امر قابل استنتاج است که غایت مقنّن، تفکیک تکالیف وزارت راه و شهرسازی (در شهرهای زیر ۲۵ هزار نفر جمعیت) و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در تصدیر اسناد مالکیّت املاک واقع در محدوده روستای بالای ۲۰ خانوار است که از این حیث مقنّن به درستی با بکارگیری عبارت «حسب مورد» درصدد تفکیک وضعی تکالیف دو مرجع یادشده در اجرای مطلوب قانون فوق الذکر بوده است. نتیجتاً مراتب معونه [معنونه] فوق الذکر دلالت بر این دارد که وزارت راه و شهرسازی و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی با اتکاء به وظایف و ساختار سازمانی خود، عهده دار تکالیف مقرّر در قانون یادشده می باشند و بدیهی است اعطای صلاحیت متغیر و متناسب با اقتضائات زمانی و مکانی به نهادهای ذی ربط در موارد معیّنه وضع و تعیین می گردد که این مهم مؤید این امر است که قصد قانونگذار ایجاد انحصار صِرف در موارد مندرج در ماده ۱ قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن به این نهاد در روستاها و به وزارت راه و شهرسازی در شهرها نبوده است. لذا طبق ماده ۲۰ آیین نامه اجرایی قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوّب ۱۳۸۸ وزارت راه و شهرسازی نسبت به تفویض این اختیار به بنیاد مسکن انقلاب اسلامی اقدام نموده تا وظایف مطروحه در ماده ۱ قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن، هم در بُعد روستایی (که وظیفه ذاتی بنیاد است) و هم در شهرهای زیر ۲۵ هزار نفر جمعیت در صلاحیت بنیاد مسکن انقلاب اسلامی قرار بگیرد.

علاوه بر موارد فوق صلاحیت دولت در اداره امور عمومی اقتضا دارد که به منظور استفاده از ظرفیت تخصّصی، تجربه و توانمندی مناسب بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در حوزه عمران و آبادانی، اجرای بخشی از این قانون به بنیاد مسکن سپرده شود. تفویض اختیار در وظایف اجرایی در شهرهای زیر ۲۵ هزار نفر، نه تنها خلاف نصّ قانون اخیرالذکر نیست، بلکه موجب تحقّق امر تسهیل گری در ارائه خدمات عمومی است. ضمن این که ماده ۲۰ آیین نامه مذکور صرفاً در مقام تصریح و تسهیل اجرای همان اختیارات پیش بینی شده در قانون است و باعث ایجاد صلاحیت جدید و خارج از اراده مورد نظر مقنّن نشده است. لذا بدیهی است که تفویض اختیارات اجرایی از وزارت راه و شهرسازی به بنیاد مسکن انقلاب اسلامی با مأموریت مشخص و مصرّح در قانون امری مشروع و مطابق با قوانین و مقرّرات است.

اهمّیت و لزوم تثبیت مالکیّت کل اراضی و املاک کشور که به دلایل متعدّدی در اجرای قانون ثبت اسناد و املاک مصوّب سال ۱۳۱۰ امکان پذیر نبوده موجب گردیده صدور اسناد مالکیّت در روستاها در قالب قوانین خاص از تبصره ۷۱ قانون برنامه [پنج ساله] دوم توسعه [اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوّب ۱۳۷۳/۹/۲۰] تا قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن پیگیری شود. با توجه به نتایج حاصله از اجرای طرح صدور سند در روستاها، صدور سند مالکیّت در شهرهای کوچک نیز در تصویب قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مدّ نظر قرار گرفته و مقرّر گردیده صدور سند در روستاها توسط بنیاد مسکن و صدور اسناد مالکیّت در شهرهای زیر ۲۵ هزار نفر توسط راه و شهرسازی با همکاری سازمان ثبت اسناد و املاک انجام گردد. لیکن با توجه به نتایج حاصل از همکاری سازمان ثبت اسناد و املاک و بنیاد مسکن در زمینه صدور سند مالکیّت در روستاها که منجر به صدور سند مالکیّت برای بیش از ۲.۵۰۰.۰۰۰ واحد روستایی گردیده و نیز تجربیات حاصل از این همکاری که قطعاً در پیشبرد اهداف صدور سند در شهرهای زیر ۲۵ هزار نفر نیز می توانست بسیار مؤثر باشد در فرآیند تهیه آیین نامه اجرایی قانون مذکور و در ماده ۲۰ پیشنهاد گردیده که راه و شهرسازی امکان تفویض اختیارات به بنیاد مسکن را داشته باشد. شایان ذکر است این امر در فعالیت های دیگر بنیاد مسکن نیز مسبوق به سابقه بوده که از جمله آن می توان به معرفی متقاضیان دریافت تسهیلات ساخت مسکن در شهرهای زیر ۲۵هزار نفر به بانک های عامل توسط بنیاد مسکن در اجرای ماده ۳۵ آیین اجرایی قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوّب ۱۳۸۷/۸/۲۰ کمیسیون موضوع اصل ۱۳۸ قانون اساسی اشاره کرد.

تفویض اختیارات وزارت راه و شهرسازی به بنیاد مسکن جهت اجرای قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن اگرچه در متن قانون
پیش بینی نگردیده است اما به دلایل ذکر شده در بندهای مذکور نه تنها موجبات ضرر و زیان به کسی را فراهم نیاورده بلکه به دلیل تجربیات مشترک بنیاد مسکن و سازمان ثبت اسناد و املاک در زمینه همکاری در صدور اسناد مالکیّت در روستاها موجب تسریع و بهبود کیفیت انجام کار نیز شده است.

با مطمح نظر قراردادن میزان اسناد صادره، ابطال ماده مذکور فرآیند صدور سند در شهرهای کوچک در اجرای قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مختل خواهد شد که این امر در تضاد با بند ۲۶ سیاست های کلی برنامه [پنج ساله] هفتم توسعه [اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوّب ۱۴۰۳/۳/۱]، ابلاغی از سوی مقام معظّم رهبری (مدظله العالی) می باشد.”

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۹/۱۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

 براساس ماده ۱ قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن اصلاحی مصوّب سال ۱۳۹۰ مقرّر گردیده است: «به منظور صدور سند مالکیت املاک واقع در محدوده روستاهای بالای بیست خانوار و شهرهای زیر بیست و پنج هزار نفر جمعیت، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی (در روستاها) و وزارت راه و شهرسازی (در شهرها) حسب مورد موظّفند برای روستاها و نیز شهرهای مذکور، نقشه کلّی و همچنین به نمایندگی از طرف اشخاصی که تصرفات مالکانه دارند، نقشه تفکیکی وضع موجود را منطبق بر وضعیت ثبتی آن تهیه و به اداره ثبت اسناد و املاک محل ارسال نمایند. نقشه های مزبور که برای املاک واقع در محدوده روستاها و شهرها تهیه شده نیاز به تأیید سایر مراجع ندارد و ادارات ثبت اسناد و املاک براساس آن به شرح زیر اقدام می نمایند. محدوده شهر و روستا براساس قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها مصوّب ۱۳۸۴/۱۰/۱۴ تعیین می گردد.» بنا به مراتب مذکور و با عنایت به این که براساس ماده ۱ قانون فوق هیچ گونه حکمی مبنی بر امکان تفویض اختیارات اجرایی از سوی وزارت راه و شهرسازی به بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در زمینه اجرای قانون مذکور و آیین نامه اجرایی آن پیش بینی نشده است، لذا ماده ۲۰ آیین نامه اجرایی قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن (موضوع تصویب نامه شماره ۸۶۱۶۸/ت۴۵۹۷۹ک مورخ ۱۳۹۰/۴/۲۷ وزیران عضو کارگروه مسکن) مغایر مفاد ماده ۱ قانون الحاق موادی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن اصلاحی مصوّب ۱۳۹۰ و خارج از حدود اختیارات است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود. با اعمال ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری و تسرّی اثر ابطال مقرره مورد شکایت به زمان تصویب آن مخالفت شد. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی