رای شماره ۲۲۶۰۲۴۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: به تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان در خصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، تبصره ماده ۱۱ و ماده ۱۳ دستورالعمل رسیدگی به تخلفات در بازار سرمایه مصوب ۱۴۰۳/۳/۸ شورای عالی بورس و اوراق بهادار در حد مقرر در نظریه شماره ۴۷۵۱۹/۱۰۲ مورخ ۱۴۰۴/۸/۳ فقهای شورای نگهبان بطلان آن از تاریخ تصویب اعلام می شود

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۲۶۰۲۴۱ مورخ ۱۴۰۴/۹/۴ مبنی بر: به تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان در خصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، تبصره ماده ۱۱ و ماده ۱۳ دستورالعمل رسیدگی به تخلفات در بازار سرمایه مصوب ۱۴۰۳/۳/۸ شورای عالی بورس و اوراق بهادار در حد مقرر در نظریه شماره ۴۷۵۱۹/۱۰۲ مورخ ۱۴۰۴/۸/۳ فقهای شورای نگهبان بطلان آن از تاریخ تصویب اعلام می شود جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیئت عمومی و هیئت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۴/۹/۴      شماره دادنامه: ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۲۶۰۲۴۱

شماره پرونده: ۰۳۰۱۱۴۷

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای علی ادیبی

طرف شکایت: سازمان بورس و اوراق بهادار

موضوع شکایت و خواسته: ابطال اطلاق تبصره ماده ۱۱ و ماده ۱۳ از دستورالعمل موضوع ماده ۱۸ آیین نامه اجرایی قانون بازار اوراق بهادار مصوّب ۱۴۰۳/۳/۸ شورای عالی بورس و اوراق بهادار

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال اطلاق تبصره ماده ۱۱ و ماده ۱۳ از دستورالعمل موضوع ماده ۱۸ آیین نامه اجرایی قانون بازار اوراق بهادار مصوّب ۱۴۰۳/۳/۸ شورای عالی بورس و اوراق بهادار را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

“وجود عبارت «قطعی و لازم الاجرا» در قوانین (همچون ماده ۳۵ قانون بازار اوراق بهادار)، به هیچ وجه به معنای سلب صلاحیت مرجع قضایی صالح در رسیدگی به اعتراض نسبت به آرای انضباطی اصداری نیست به نحوی که حتی در نمونه اخیر، وقتی مجلس شورای اسلامی، مترصّد سلب این اختیار از اشخاص به موجب بند «ر» ماده ۲۲ طرح بانک مرکزی بر می آید شورای نگهبان طبق نظریه شماره ۱۰۲/۳۴۴۶۲ مورخ ۱۴۰۱/۱۰/۸ به صراحت بیان می دارد: «عدم امکان رسیدگی به آرای قطعی هیئت های بدوی و تجدیدنظر (انضباطی) در مراجع قضایی، مغایر با اصول ۳۴، ۱۵۶، ۱۵۹ و ۱۷۳ قانون اساسی و نیز خلاف شرع شناخته شد». جالب توجه است که حتی اصرار مجلس بر مصوبه خود و ارجاع طرح مزبور به مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز، نتوانست منجر به تصویب قانونی شود که سلب کننده این حق اساسی اشخاص شود به نحوی که در مصوبه نهایی مجمع تشخیص مصلحت نظام و طی بندهای «ج» و «چ» ماده ۲۲ قانون بانک مرکزی مقرّر شد:

«ج ـ آرای هیئت انتظامی بدوی و تجدیدنظر بانک مرکزی در صورت عدم اعتراض محکومٌ علیه یا دادستان انتظامی بانک مرکزی یا اشخاص ثالث متضرّر، ظرف مدت ده روز از تاریخ ابلاغ رأی، قطعی و لازم الاجراء است»؛

«چ ـ آرای هیئت انتظامی تجدیدنظر بانک مرکزی ظرف مدت ده روز از تاریخ ابلاغ، انحصاراً در شعبه قضایی ویژه ای که در دیوان عدالت اداری توسط رئیس قوه قضائیه به ترتیب زیر ایجاد می شود قابل تجدیدنظرخواهی است».

بنابراین ملاحظه می گردد که امکان شکایت از هرگونه رأی انضباطی در نظام حقوقی ایران، نه تنها جزء حقوق اساسی ملت است بلکه سلب آن، خلاف شرع هم هست و تصویب تبصره دوم ماده ۳ قانون دیوان عدالت اداری در سال ۱۴۰۲ هم نمونه ای از همین دیدگاه است زیرا طبق این تبصره و به صورت علی الاطلاق، «شکایات و اعتراضات اشخاص حقیقی و حقوقی اعم از عمومی و خصوصی از آراء و تصمیمات مراجع اختصاصی اداری مستقیماً در شعب تجدیدنظر مطرح و مورد رسیدگی قرار می گیرد». همچنین بدیهی است از نظر سلسله مراتب هنجارهای حقوقی در نظام ایران، نظریه شورای نگهبان برای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، لازم الاتباع است؛ هرچند که هیئت عمومی دیوان عدالت اداری تاکنون در هیچ رأیی، اقدام به تأیید سلب صلاحیت از مرجع صالح قضایی در رسیدگی به اعتراض اشخاص نسبت به هرگونه رأی انضباطی (یا حتی ترافعی) ننموده است و همواره بر قابلیت اعتراض اشخاص، صحّه گذارده است.

با وجود این، در دستورالعمل موضوع شکایت و طی اطلاق تبصره یک ماده ۱۱ و ماده ۱۳، ضمن تأکید بر «قطعی بودن رأی انضباطی»؛ دارای اطلاقی است که منجر به سلب حق دسترسی اشخاص به مرجع قضایی صالح در مورد طرح دعوا به خواسته ابطال رأی انضباطی شده است چرا که سازمان بورس و اوراق بهادار هم در ذیل آرای انضباطی خود، به هیچ وجه به قابلیت اعتراض اشخاص نسبت به رأی انضباطی نزد مراجع صالح قضایی، اشاره نمی کند و اشخاص نیز از این حق اساسی خود، بی اطلاع باقی می مانند و تشتّت در رویه قضایی نسبت به قابلیت اعتراض به این آرا شکل می گیرد.

نظر به نکات یادشده، ابطال اطلاق تبصره ماده ۱۱ و ماده ۱۳ از دستورالعمل مورد شکایت  از تاریخ تصویب مورد استدعاست.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“دستورالعمل موضوع ماده ۱۸ آیین نامه اجرایی قانون بازار اوراق بهادار مصوّب ۱۴۰۳/۳/۸ شورای عالی بورس و اوراق بهادار

در راستای اجرای ماده ۱۸ آیین نامه اجرایی قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوّب ۱۳۸۶/۴/۳ هیئت وزیران، این دستورالعمل به پیشنهاد هیئت مدیره سازمان بورس و اوراق بهادار در تاریخ ۱۴۰۳/۳/۸ به تصویب شورای عالی بورس و اوراق بهادار رسید.

…………………….

ماده ۱۱ـ آرای صادره توسط هیئت رسیدگی قابل اعتراض در هیئت مدیره سازمان است. درخواست تجدیدنظر از آرای صادره توسط هیئت رسیدگی باید حداکثر ظرف مهلت ده روز از تاریخ ابلاغ رأی، به مدیریت پیگیری تخلّفات ارائه شود. مدیریت پیگیری تخلّفات پس از وصول درخواست تجدیدنظرخواهی، پرونده را جهت رسیدگی به هیئت مدیره سازمان ارسال می نماید.

تبصره: در صورت عدم تجدیدنظرخواهی ظرف مهلت مقرّر، آرای صادره توسط هیئت رسیدگی قطعی می گردد.

………………………

ماده ۱۳ـ هیئت مدیره سازمان پس از بررسی دلایل و مستندات پرونده و دفاعیات شخص موضوع رسیدگی، در صورت احراز کفایت رسیدگی، مبادرت به انشاء رأی می نماید. رأی صادره قطعی است.

تبصره: جلسات هیئت مدیره سازمان بدون حضور شخص موضوع رسیدگی تشکیل می شود. در مواردی که مرجع مذکور حضور وی را ضروری تشخیص دهد، جهت حضور در جلسه دعوت می شود. عدم حضور شخص موضوع رسیدگی در جلسه مانع از رسیدگی و صدور رأی نیست.”

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس سازمان بورس و اوراق بهادار به موجب لوایح شماره ۱۲۲/۱۶۱۵۹۴ مورخ ۱۴۰۳/۷/۹ و ۱۲۲/۱۶۸۴۵۴ مورخ ۱۴۰۳/۱۱/۱ توضیحاتی داده که خلاصه آن اجمالاً به قرار زیر است:

“بر خلاف آنچه شاکی مدّعی شده که وضع مقرره مورد شکایت خارج از حدود اختیار و صلاحیت قانونی شورای عالی بورس و اوراق بهادار است باید گفت صلاحیت شورای مزبور در وضع دستورالعمل موضوع ماده ۱۸ آیین نامه اجرایی قانون بازار اوراق بهادار بنا به دلایل ذیل مبتنی بر نصّ صریح قانون است:

اولاً: قانونگذار در ماده ۴ قانون بازار اوراق بهادار وظایف شورای عالی بورس و اوراق بهادار را بر شمرده است و از جمله در بند ۱۶ ماده ۴ قانون «سایر اموری که به تشخیص هیئت وزیران به بازار اوراق بهادار مربوط باشد» نیز در شمار وظایف این شورا قرار گرفته است؛ بر این اساس هیئت وزیران آیین نامه اجرایی قانون بازار اوراق بهادار را در سال ۱۳۸۶ به تصویب رسانیده و مطابق ماده ۱۸ این آیین نامه، وظیفه تصویب «دستورالعمل رسیدگی به تخلّفات مدیرعامل و اعضای هیئت مدیره بورس ها و ارکان سایر تشکّل های خود انتظام» را به  شورای عالی بورس و اوراق بهادار محوّل نمود. ثانیاً؛ شورای عالی بورس نیز در راستای عمل به تکلیف مقرّر قانونی و در راستای اجرای ماده ۱۸ آیین نامه اجرایی قانون بازار اوراق بهادار مصوّب هیئت وزیران، دستورالعمل مورد شکایت را در تاریخ ۱۳۸۷/۱۲/۱۹ به تصویب رسانید و در حال حاضر نسخه اصلاحی و معتبر این دستورالعمل حسب مصوبه ۱۴۰۳/۳/۸ شورای عالی بورس، ملاک عمل و مبنای استناد مراجع رسیدگی کننده به تخلّفات است؛ بنا به مراتب مذکور هیچ ایرادی به صلاحیت شورای عالی بورس و اوراق بهادار در وضع دستورالعمل مذکور وارد نیست چرا که بر مبنای حکم و تکلیف قانون بازار اوراق بهادار و مصوبه هیئت وزیران (آیین نامه اجرایی بازار اوراق بهادار) به تصویب رسیده است.

با عنایت به این که شاکی مدّعی است که آراء صادره از مراجع رسیدگی کننده به تخلّفات مدیرعامل و مدیران بورس ها و سایر تشکّل های خود انتظام «قطعی» است و امکان اعتراض به آراء صادره در مراجع صالح قضایی از محکومٌ علیه سلب شده است بنابراین و برای تبیین بهتر موضوع و نادرستی این ادّعا، تمهید چند مقدمه در خصوص مراجع رسیدگی کننده به تخلّفات انضباطی اشخاص یادشده ضروری است؛

به طور کلّی رسیدگی به تخلّفات اشخاص تحت نظارت در بازار سرمایه، تابع ۲ فرآیند مشخص است:

فرآیند اول ـ رسیدگی به تخلّفات اشخاص موضوع ماده ۳۵ قانون بازار اوراق بهادار براساس «دستورالعمل رسیدگی به تخلّفات در بازار سرمایه».

فرآیند دوم ـ رسیدگی به تخلّفات اشخاص موضوع ماده ۱۸ آیین نامه اجرایی قانون بازار اوراق بهادار براساس دستورالعمل موضوع ماده ۱۸ آیین نامه اجرایی قانون مذکور.

بنابراین و براساس تبصره ماده ۱۱ و ماده ۱۳ دستورالعمل مورد شکایت، با صدور آراء «هیئت رسیدگی» و «هیئت مدیره سازمان» به عنوان مرجع تجدیدنظر، مرجع سوم و بالاتری برای بازبینی و یا اعتراض به آراء صادره در خصوص تخلّفات اشخاص مذکور، پیش بینی نشده است و در نتیجه عملاً شورای عالی بورس و اوراق بهادار، با تجویز رسیدگی دو مرحله ای (هیئت رسیدگی به عنوان مرجع بدوی و هیئت مدیره به عنوان مرجع تجدیدنظر) اصول دادرسی منصفانه را رعایت کرده و به عنوان مقدمه اجرایی شدن آراء، به قطعیت آراء صادره اشاره کرده است.

شایان ذکر است هیئت تخصّصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری پیش از این و به موجب دادنامه شماره ۸۱۰۵ مورخ ۱۴۰۲/۱۱/۱۶ [۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۲۴۷۸۱۰۵ مورخ ۱۴۰۲/۹/۲۵] شکایت نسبت به موادی از دستورالعمل موضوع ماده ۱۸ آیین نامه اجرایی قانون بازار اوراق بهادار مصوّب شورای عالی بورس و اوراق بهادار (در بردارنده احکامی در خصوص رسیدگی دو مرحله ای) را مردود اعلام کرده و تجویز صدور آراء هیئت های رسیدگی کننده و هیئت مدیره سازمان را در حدود اختیار این شورا به عنوان مرجع تصویب کننده تشخیص داده و آن را مغایر قانون  ندانسته است.”

در اجرای ماده ۸۴ قانون دیوان عدالت اداری پرونده به هیئت تخصّصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری ارجاع و هیئت مذکور به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۰۶۵۶۸۶۶ مورخ ۱۴۰۴/۳/۱۷ مقرره مورد شکایت را قابل ابطال تشخیص نداد. لیکن از آنجا که شاکی ابطال مقرره مورد شکایت را از بُعد شرعی نیز خواستار شده بود، در اجرای ماده ۸۷ قانون دیوان عدالت اداری در خصوص جنبه شرعی مقرره مورد اعتراض از شورای نگهبان استعلام شد.

قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۴۷۵۱۹ مورخ ۱۴۰۴/۸/۳ در خصوص جنبه شرعی مقرره مورد اعتراض اعلام کرده است که:

“رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

باسلام و تحیّت

عطف به نامه شماره ۰۳۰۱۱۴۷ مورخ ۱۴۰۴/۵/۶؛

موضوع تبصره ماده ۱۱ و ماده ۱۳ دستورالعمل رسیدگی به تخلّفات در بازار سرمایه مصوّب ۱۴۰۳/۳/۸ شورای عالی بورس و اوراق بهادار، در جلسه مورخ ۱۴۰۴/۷/۱۳ فقهای معظّم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد:

ـ از آنجا که مرجع فصل خصومات در نهایت باید قاضی واجد شرایط باشد، در صورتی که مقصود از «قطعی بودن» در تبصره ماده ۱۱ و ماده ۱۳ ممنوعیت مطلق رجوع به مراجع قضایی است، خلاف شرع است.”

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۹/۴ با حضور رئیس  و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۴۷۵۱۹ مورخ ۱۴۰۴/۸/۳ در رابطه با جنبه شرعی مقررات مورد شکایت اعلام کرده است که: «از آنجا که مرجع فصل خصومات در نهایت باید قاضی واجد شرایط باشد، در صورتی که مقصود از «قطعی بودن» در تبصره ماده ۱۱ و ماده ۱۳ ممنوعیت مطلق رجوع به مراجع قضایی است، خلاف شرع است.» بنابراین در اجرای حکم مقرّر در ماده ۸۷ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ مبنی بر لزوم تبعیت هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان در خصوص جنبه شرعی مقرّرات اجرایی، تبصره ماده ۱۱ و ماده ۱۳ دستورالعمل رسیدگی به تخلّفات در بازار سرمایه مصوّب ۱۴۰۳/۳/۸ شورای عالی بورس و اوراق بهادار در حد مقرّر در نظریه فقهای شورای نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ بطلان آن از تاریخ تصویب اعلام می شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی