رای شماره ۲۲۰۱۲۲۴ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ماده ۷ تیپ قرارداد واگذاری زمین مشاعی به مشمولین قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران و تبصره های ۱ و ۲ آن که در قالب مصوبه شماره ۷۷۸۸/۰۱/هـ مورخ ۱۴۰۱/۶/۲۰ هیئت مدیره سازمان ملی زمین و مسکن تصویب و تحت نامه شماره ۱۱۱۲۰۱۴۰۱۳۶۴۷۸ مورخ ۱۴۰۱/۷/۴ مدیرکل دفتر امور حقوقی و قراردادهای سازمان ملی زمین و مسکن ابلاغ شده که بر اساس آن امکان فسخ قرارداد بدون لزوم مراجعه به محاکم قضایی و اثبات تخلف متقاضی مشمول قرارداد پیش بینی شده و از طرفی مرجع تشخیص تخلف نیز اداره کل راه و شهرسازی استان تعیین گردیده است، به دلیل خارج از حدود اختیارات مرجع وضع آن از تاریخ تصویب ابطال شد

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۲۰۱۲۲۴ مورخ ۱۴۰۴/۸/۲۷ مبنی بر: ماده ۷ تیپ قرارداد واگذاری زمین مشاعی به مشمولین قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران و تبصره های ۱ و ۲ آن که در قالب مصوبه شماره ۷۷۸۸/۰۱/هـ مورخ ۱۴۰۱/۶/۲۰ هیئت مدیره سازمان ملی زمین و مسکن تصویب و تحت نامه شماره ۱۱۱۲۰۱۴۰۱۳۶۴۷۸ مورخ ۱۴۰۱/۷/۴ مدیرکل دفتر امور حقوقی و قراردادهای سازمان ملی زمین و مسکن ابلاغ شده که بر اساس آن امکان فسخ قرارداد بدون لزوم مراجعه به محاکم قضایی و اثبات تخلف متقاضی مشمول قرارداد پیش بینی شده و از طرفی مرجع تشخیص تخلف نیز اداره کل راه و شهرسازی استان تعیین گردیده است، به دلیل خارج از حدود اختیارات مرجع وضع آن از تاریخ تصویب ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیئت عمومی و هیئت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۴/۸/۲۷      شماره دادنامه:  ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۲۰۱۲۲۴

شماره پرونده: ۰۳۰۳۵۵۵

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای سجاد کریمی پاشاکی

طرف شکایت: سازمان ملّی زمین و مسکن

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۷ و تبصره های ۱ و ۲ آن از تیپ قرارداد «واگذاری زمین مشاعی به مشمولین قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران» که طی مصوبه شماره /۰۱/۷۷۸۸هـ مورخ ۱۴۰۱/۶/۲۰ هیئت مدیره سازمان ملّی زمین و مسکن تصویب گردیده ابلاغی به شماره نامه ۱۱۱۲۰۱۴۰۱۳۶۴۷۸ مورخ ۱۴۰۱/۷/۴ مدیرکل دفتر امور حقوقی و قراردادهای سازمان ملّی زمین و مسکن

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال تبصره ۳ ماده ۲، ماده ۳ و بندهای ذیل آن، بندهای ۵ ـ ۱ و ۵ ـ ۲ ماده ۵، بندهای ۶ ـ ۱ و ۶ ـ ۳ ماده ۶ و ماده ۷ و تبصره های ۱ و ۲ آن از تیپ قرارداد «واگذاری زمین مشاعی به مشمولین قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران» که طی مصوبه شماره /۰۱/۷۷۸۸هـ مورخ ۱۴۰۱/۶/۲۰ هیئت مدیره سازمان ملّی زمین و مسکن تصویب گردیده ابلاغی به شماره نامه ۱۱۱۲۰۱۴۰۱۳۶۴۷۸ مورخ ۱۴۰۱/۷/۴ مدیرکل دفتر امور حقوقی و قراردادهای سازمان ملّی زمین و مسکن را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

“اولاً در مواد ۳ و ۷ قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران، واگذاری زمین به مشمولین این مواد تأکید شده است و عقد قرارداد به کیفیت تیپ ابلاغی علی رغم این که ثمن ملک از متقاضیان مشمول، مطابق ماده ۴ آن وصول می شود، اما به ایشان واگذار و انتقال نمی یابد. لذا عملاً منظور نظر مقنّن چنین شیوه ای نبوده است. بنابراین به کیفیت مطروحه و دلایل بعدالذکر، واگذاری زمین در معنای انتقال آن به مشمولین این قانون مدلول احکام قانونی مربوطه بوده که می بایست تحقّق یابد.

و مِن حیث المجموع مستفاد از ماده ۷۶ قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران کلّیه قوانین و مقرّرات مغایر با این قانون مُلغی الاثر می باشد. در نتیجه احکام مربوط به واگذاری زمین به مشمولین ذی ربط از قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران، مستقل بوده و قابل امتزاج با قوانینی چون قانون زمین شهری و … نمی باشد. چرا که می بایست مستقلاً احکام آن بنا به تجویز قانونی اجرا گردد.

ثانیاً در ماده ۷ فسخ مقرّر شده است: «در صورت تخلّف متقاضیان از هر یک از شروط و تعهّدات قراردادی و قانونی و عرفی، اداره کل می تواند بدون مراجعه به مراجع قضایی، صرفاً با ارسال اظهارنامه، قرارداد را فسخ نماید.» (تشخیص تخلّف با اداره کل است.)

به دلایل معنونه، اساساً چنین فسخی موجب قانونی نداشته؛ زیرا مدلول قانون واگذاری زمین است و زمانی امکان اعمال حقوق مالکانه از جمله اخذ پروانه و … وجود دارد که زمین مستفاد از ماده ۲۲ قانون ثبت اسناد و املاک، به نام مشمولین طی سند رسمی منتقل شده باشد. از این رو عدم رعایت مواعد به هر دلیلی طی این ماده منجر به فسخ تلقّی شده و اداره کل به کسر ۳۰ درصد (که معلوم نیست بر چه مبنای قانونی می باشد) هزینه های متقاضیان را به ایشان مسترد می کند. این در حالی است که هیچ مبنای قانونی نیز برای این شکل از استرداد از محل بیت المال تعیین نشده و نوعی درآمدزایی برای طرف شکایت محسوب می شود که خود مغایر ماده ۶۰ قانون تنظیم مقرّرات مالی دولت ۲ و تعهّد زائد بر اعتبار موضوع ماده ۷۱ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه است.

علی ای حال با عنایت به موارد مطروحه و دلایل مشروحه و توجه به این که مقنّن مانند سایر احکام مشابه برای ایثارگران از جمله اختصاص سهمیه اشتغال، دانشگاه و نیز وام بلاعوض، تخصیص خودرو و … تعهّد به وسیله در موضوع ماده ۳ و ۷ قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران دارد. علی هذا مفاد معترضٌ عنه از تیپ قرارداد ابلاغی، مفید مدلول این مواد قانونی نبوده و عملاً علی رغم اخذ بهای زمین موضوع ماده ۷ قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران، انتقال و واگذاری صورت نمی پذیرد تا بتوان اعمال مالکانه از جمله اخذ پروانه ساختمانی و … برای این اراضی مطالبه نمود و همچنین مفروض بر صحّت این مفاد و الزام بر احداث واحد مسکونی با تمام ایرادات عنوان شده، پس از صدور سند و انتقال، مالک می تواند آن را برخلاف مقرّرات بسیار سخت گیرانه طرف شکایت، به هر شخص دیگر واگذار نماید و کل تلاش های طرف شکایت را بی نتیجه سازد! بنابراین در هر صورت مفاد معترضٌ عنه ضمن مغایر با قوانین مارالذکر و نیز اصول قانون اساسی به کیفیت مطروحه، خارج از حدود اختیارات و تکالیف قانونی بوده و  ابطال ماده ۷ این تیپ قرارداد را از بدو صدور از قضات هیئت عمومی دیوان عدالت اداری استدعا دارد.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

” نامه شماره ۱۱۱۲۰۱۴۰۱۳۶۴۷۸ تاریخ ۱۴۰۱/۷/۴

جناب آقای حمزه لو مدیرکل راه و شهرسازی استان آذربایجان غربی

جناب آقای کمالی مدیرکل راه و شهرسازی استان هرمزگان

جناب آقای یوسف زاده سرپرست راه و شهرسازی استان خراسان رضوی

سرپرست اداره کل راه و شهرسازی استان کردستان

موضوع: ابلاغ تیپ قرارداد

باسلام

احتراماً، به پیوست تیپ قرارداد «واگذاری زمین مشاعی به مشمولین قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران» که طی مصوبه شماره /۰۱/۷۷۸۸هـ مورخ ۱۴۰۱/۶/۲۰ هیئت مدیره سازمان تصویب گردیده است جهت آگاهی و بهره برداری لازم ارسال می گردد. ـ مدیرکل دفتر امور حقوقی و قرارداهای سازمان ملّی زمین و مسکن

قرارداد واگذاری زمین مشاعی به مشمولین قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران

این قرارداد در اجرای بند ۱ تبصره ۱ ماده ۳ قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران
و همچنین ماده ۷ قانون مزبور و ماده ۴۷ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور و بند یک تصمیم نامه مورخ ۱۳۹۹/۲/۲۱ منعقده بین وزارت راه و شهرسازی و بنیاد شهید و امور ایثارگران، فی مابین امضاء کنندگان، به شرح ذیل منعقد و مفاد آن برای طرفین لازم الاجراست.

…………………

ماده ۷ـ فسخ:

در صورت تخلّف متقاضیان از هر یک از شروط و تعهّدات قراردادی و قانونی و عرفی، اداره کل می تواند بدون مراجعه به مراجع قضایی، صرفاً با ارسال اظهارنامه، قرارداد را فسخ نماید.(تشخیص تخلّف با اداره کل است.)

تبصره ۱: در صورت فسخ، متقاضیان مکلّفند بدون فوت وقت و حداکثر ظرف مدت یک ماه نسبت به خلع و رفع یَد و استرداد موضوع قرارداد به اداره کل اقدام نمایند. در غیر این صورت متقاضیان ضامن تلقّی و مسئولیت جبران هرگونه خسارات وارده به اداره کل و اشخاص ثالث به عهده متقاضیان خواهد بود و متقاضیان ضمن خلع یَد و استرداد زمین، مکلّف به جبران خسارات خواهند بود و سازمان می تواند رأساً نسبت به در اختیار گرفتن کل عرصه و اعیان اقدام نماید.

تبصره ۲: در صورتی که در زمان فسخ، بر روی زمین، اعیانی احداث شده باشد بدواً موضوع به درخواست اداره کل تأمین دلیل می شود (صورت برداری از مصالح پایکار عملیات انجام شده، تعیین درصد پیشرفت کار و غیره) و پس از تحویل پروژه (عرصه و اعیان) به اداره کل، صرفاً هزینه های انجام عملیات اجرایی به نرخ زمان این قرارداد توسط کارشناس با کارشناسان منتخب اداره کل محاسبه و هزینه محاسبه شده پس از کسر ۳۰ درصد به عنوان خسارت عدم انجام تعهّد و اجرت المثل ایام تصرّف از تاریخ فسخ قرارداد تا تاریخ تحویل و رفع یَد که توسط کارشناس منتخب اداره کل محاسبه می شود و خسارات وارده و سایر بدهی های متقاضیان از جمله بدهی به بانک و دیگر اشخاص و کسورات قانونی باقیمانده پس از واگذاری پروژه توسط اداره کل به شخص ثالث و یا از محل سایر منابع ظرف مدّت یک سال به متقاضیان مسترد می شود. همچنین در خصوص پرداختی های متقاضیان بابت بهای زمین نیز پس از انجام فرآیند فوق صرفاً عین وجوه واریزی متقاضیان بدون محاسبه خسارت ارزش روز و غیره به متقاضیان مسترد می شود.

……………………….

ماده ۱۱ـ نسخ قرارداد: این قرارداد در ۱۱ ماده و ۶ تبصره  و در ۳ نسخه تنظیم و به امضاء طرفین رسید و کلّیه نسخ دارای اعتبار واحد می باشد.

اداره کل راه و شهرسازی استان …. ـ متقاضیان ….”

در پاسخ به شکایت مذکور، سازمان ملّی زمین و مسکن به موجب لایحه شماره ۱۴۰۳۲۲۰۴۰۶۶۰۴۷۷۶ مورخ ۱۴۰۳/۱۱/۲۸ توضیحاتی داده است که خلاصه آن به قرار زیر است:

” شاکی ادعا نموده که در قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران منظور انتقال قطعی زمین می باشد و نیاز به تنظیم قرارداد واگذاری نخواهد بود. حال آن که فصل دوم قانون یادشده تحت عنوان «واگذاری زمین» به شرح مواد ۳ لغایت ۱۱ تصریح می نماید که خدمات مسکن با استفاده از روش های ذیل ارائه می گردد. بند (الف) ماده ۳ تصریح می نماید:

الف ـ تأمین و واگذاری زمین یا مسکن.

بدیهی است قید واژه واگذاری در متن قانون ناظر به تحقّق هدف قانونگذار در راستای تأمین مسکن بوده به گونه ای که واگذاری زمین منجر به احداث مسکن گردد. چه [که] این مهم نیاز بنیادی و عمومی ایثارگران می باشد. لذا ضروری می نماید نخست قرارداد واگذاری زمین تنظیم و پس از احداث واحد مسکونی ضمن برخورداری از تسهیلات اعطایی دولت، انتقال قطعی صورت پذیرد. بندهای متعدّد ماده ۳ قانون موصوف بر اعطای خدمات مختلف توسط دولت به منظور تأمین مسکن دلالت دارد. بدیهی است هدف مقنّن اعطای زمین دولتی و تبدیل آن به عنوان یک کالای سرمایه ای در بازار مسکن نبوده است.

شاکی در خصوص بند ۷ مقرره مورد اعتراض به درج شرط فسخ قرارداد اعتراض نموده است. بدیهی است ضمانت اجرای هر قراردادی فسخ آن است. حال این فسخ، یا قانونی است و یا ناشی از تخلّف از شروط قرارداد. شایان ذکر است در قراردادهای دولتی ضروری است شرط فسخ در شروط قرارداد تصریح شود، که این اسناد در ارتباط با وظایف اجرایی و بعضاً حاکمیتی دستگاه اجرایی تنظیم می شود. در قضیه حاضر، چنانچه به هر دلیل قرارداد فسخ شود پس از تحقّق اقدامات پس از فسخ قرارداد از آنجا که تأمین مسکن ایثارگر محقّق نشده است، در صورت معرّفی مجدّد توسط بنیاد شهید حق بهره مندی از مزایای قانون خاص موصوف در چهارچوب ضوابط و مقرّرات مربوط به قوّت خود باقی است.

بنا به مراتب معروضه فوق مصوبه هیئت مدیره این سازمان در چهارچوب اختیار مربوطه در باب واگذاری اراضی دولت (ماده ۱۴ اساسنامه) در اجرای اصل ۳۱ قانون اساسی (تأمین مسکن آحاد مردم با اولویت اقشار خاص) وفق قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران و بند یک تصمیم نامه مورخ ۱۳۹۹/۴/۲۱ منعقده فی مابین وزارت مطبوع [متبوع] و بنیاد شهید که متضمّن بیان چگونگی واگذاری زمین یا واحد مسکونی در راستای تأمین مسکن ایثارگران بوده، تصویب گردیده است. لذا بر خلاف برداشت ناصواب شاکی هدف در اختیار گذاشتن زمین دولت به بهای قلیل منطقه ای جهت تشدید بورس بازی بر روی زمین و اهداف سوداگرانه نمی باشد. لذا رد شکایت مطروحه مورد استدعا می باشد.”

در اجرای ماده ۸۴ قانون دیوان عدالت اداری پرونده به هیئت تخصّصی اراضی، شهرسازی و منابع طبیعی دیوان عدالت اداری ارجاع و هیئت مذکور به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۱۱۱۷۳۳۱ مورخ ۱۴۰۴/۵/۱۱، تبصره ۳ ماده ۲، ماده ۳ و بندهای ذیل آن، بندهای ۵ ـ ۱ و ۵ ـ ۲ ماده ۵ و بندهای ۶ ـ ۱ و ۶ ـ ۳ ماده ۶ از تیپ قرارداد «واگذاری زمین مشاعی به مشمولین قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران» که طی مصوبه شماره /۰۱/۷۷۸۸هـ مورخ ۱۴۰۱/۶/۲۰ هیئت مدیره سازمان ملّی زمین و مسکن تصویب گردیده ابلاغی به شماره نامه ۱۱۱۲۰۱۴۰۱۳۶۴۷۸ مورخ ۱۴۰۱/۷/۴ مدیرکل دفتر امور حقوقی و قراردادهای سازمان ملّی زمین و مسکن را قابل ابطال تشخیص نداد و رأی به رد شکایت صادر کرد. رأی مزبور به دلیل عدم اعتراض از سوی رئیس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

رسیدگی به ماده ۷ و تبصره های ۱ و ۲ آن از تیپ قرارداد «واگذاری زمین مشاعی به مشمولین قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران» که طی مصوبه شماره /۰۱/۷۷۸۸هـ مورخ ۱۴۰۱/۶/۲۰ هیئت مدیره سازمان ملّی زمین و مسکن تصویب گردیده ابلاغی به شماره نامه ۱۱۱۲۰۱۴۰۱۳۶۴۷۸ مورخ ۱۴۰۱/۷/۴ مدیرکل دفتر امور حقوقی و قراردادهای سازمان ملّی زمین و مسکن در دستورکار جلسه هیئت عمومی قرار گرفت.

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۸/۲۷ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

با عنایت به این که براساس ماده ۷ تیپ قرارداد مورد اعتراض امکان فسخ قرارداد بدون لزوم مراجعه به محاکم قضایی و اثبات تخلّف متقاضی مشمول قرارداد پیش بینی شده و از طرفی مرجع تشخیص تخلّف نیز اداره کل راه و شهرسازی استان تعیین گردیده است، لذا این امر می تواند موجبات سوء استفاده مقام اداری از اختیارات خود را فراهم آورده و بر همین اساس ماده ۷ تیپ قرارداد واگذاری زمین مشاعی به مشمولین قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران و تبصره های ۱ و ۲ آن که در قالب مصوبه شماره ۰۱/۷۷۸۸/هـ مورخ ۱۴۰۱/۶/۲۰ هیئت مدیره سازمان ملّی زمین و مسکن تصویب و تحت نامه شماره ۱۱۱۲۰۱۴۰۱۳۶۴۷۸ مورخ ۱۴۰۱/۷/۴ مدیرکل دفتر امور حقوقی و قراردادهای سازمان ملّی زمین و مسکن ابلاغ شده، خارج از حدود اختیارات مرجع وضع آن است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی