رای شماره ۱۱۵۹۳۸۲ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: اطلاق بندهای ۷ـ۴ـ۳، ۸ ـ۴ـ۳، ۱۰ـ۴ـ۳، قسمت های ۲ و ۳ بند ۹ـ۴ـ۳ و توضیحات ۸، ۹، ۱۱و ۱۲ از بند ۱۰ـ۴ـ۳ طرح تفصیلی شهر آمل مصوب ۱۳۸۵/۹/۱۲ کمیسیون طرح تفصیلی (ماده پنج) شهر آمل نسبت به آن دسته از اراضی که فراتر از حکم مندرج در تبصره ۴ ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداری ها مصوب سال ۱۳۶۷ از مالکین اخذ شده است، ابطال شد

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۱۱۵۹۳۸۲ مورخ ۱۴۰۴/۵/۱۴ مبنی بر: اطلاق بندهای ۷ـ۴ـ۳،  ۸ ـ۴ـ۳، ۱۰ـ۴ـ۳، قسمت های ۲ و ۳ بند ۹ـ۴ـ۳ و توضیحات ۸، ۹، ۱۱و ۱۲ از بند ۱۰ـ۴ـ۳ طرح تفصیلی شهر آمل مصوب ۱۳۸۵/۹/۱۲ کمیسیون طرح تفصیلی (ماده پنج) شهر آمل نسبت به آن دسته از اراضی که فراتر از حکم مندرج در تبصره ۴ ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداری ها مصوب سال ۱۳۶۷ از مالکین اخذ شده است، ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۴/۵/۱۴      شماره دادنامه: ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۱۱۵۹۳۸۲

شماره پرونده: ۰۳۰۰۸۴۶

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای مجتبی مجیدی با وکالت آقای امید صادقی

طرف شکایت: اداره کل راه و شهرسازی استان مازندران

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای ۷ـ۴ ـ۳ (تحت عنوان تفکیک اراضی یک هزار مترمربع تا ده هزار متر مربع)، ۸ ـ۴ـ۳ (تحت عنوان تفکیک اراضی با مساحت بیش از ده هزار متر مربع)، قسمت های ۲ و ۳ بند ۹ـ۴ـ۳ (تحت عنوان سایر ضوابط مربوط به تفکیک قطعات)، ۱۰ـ۴ـ۳ و توضیحات ۸، ۹، ۱۱ و ۱۲ از بند ۱۰ـ۴ـ۳ (تحت عنوان نحوه محاسبه سهم خالص خدماتی در اراضی شهری) از طرح تفصیلی شهر آمل مورخ ۱۳۸۵/۹/۱۲

گردش کار: آقای امید صادقی به وکالت از شاکی به موجب دادخواستی ابطـال بندهـای ۳ـ۴ـ۷، ۳ـ۴ـ ۸، قسمت های ۲ و ۳ بند ۹ـ۴ـ۳، ۱۰ـ۴ـ۳ و توضیحات ۸، ۹، ۱۱ و ۱۲ از بند ۱۰ـ۴ـ۳ از طرح تفصیلی شهر آمل مورخ ۱۳۸۵/۹/۱۲ را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

“شهرداری آمل در انجام تقاضای تفکیک املاک و اراضی، با استناد به مقرّرات تفکیک زمین از طرح تفصیلی و جامع حوزه نفوذ شهرداری آمل مصوّب ۱۳۸۵ کمیسیون ماده ۵ شورای عالی شهرسازی و معماری اداره راه و شهرسازی استان مازندران، مالکان را مکلّف به واگذاری درصدی از سطح کل زمین یا قیمت معادل آن جهت تأمین زمین خدمات آموزشی، بهداشتی فضای باز و سبز و غیره طبق طرح های تفصیلی و طرح جامع نموده است.

این الزام مغایر با ماده ۱۰۱ سابق قانون شهرداری ها است (قبل از اصلاح سال ۱۳۹۰) که، معابر و شوارع عمومی که در اثر تفکیک اراضی احداث می شود را متعلّق به شهرداری دانسته و شهرداری در قبال آن به هیچ عنوان به صاحبان آن وجهی پرداخت نخواهد کرد. با توجه به این که مطابق حکم مذکور و قبل از وضع قانون اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ها مصوّب سال ۱۳۹۰ مالکین در هنگام تفکیک املاک صرفاً مکلّف بودند، معابر و شوارع ناشی از اجرای صورت مجلس تفکیک را به رایگان به شهرداری واگذار نمایند و مطابق مواد ۳۰، ۳۱ و ۳۸ قانون مدنی و اصول ۲۲، ۴۶ و ۴۷ قانون اساسی و مواد ۲۲ و ۷۰ قانون ثبت، گرفتن اموال مردم بدون رضایت آنان مشروع نبوده و الزام آنان به واگذاری مقداری از زمین های خود یا قیمت معادل آن بدون وجود قانون و وجه شرعی معتبر، خلاف شرع و قانون می باشد.

با عنایت به این که تأمین نیازمندی های شهرداری ها به استفاده از اراضی و املاک اشخاص به منظور ایجاد تأسیسات عمومی شهری، تحدید یا سلب مالکیت قانونی اشخاص، اختصاص به حکم صریح قانونگذار دارد و قانونگذار به شرح مقرّر در قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداری ها مصوّب ۱۳۶۷ و اصلاحیه آن، تکالیف واحدهای دولتی و شهرداری ها را در زمینه اجرای طرح های عمومی و عمرانی مصوّب، از طریق خرید و تملک اراضی معیّن نموده و نیز طبق لایحه نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه های عمومی و عمرانی و نظامی دولت مصوّب ۱۳۵۸ و ماده واحده قانون نحوه تقویم ابنیه املاک و اراضی مورد نیاز شهرداری مصوّب ۱۳۷۰ شیوه تملک اراضی به وسیله شهرداری مشخص و معیّن کرده است. همچنین موارد شکایت مغایر اصل تسلیط و در تعارض با حق مالکیت مشروع می باشد.

 با توجه به آرای متعدّد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، هرگونه اقدام به تفکیک و افراز اراضی که موکول به اخذ مجانی قسمتی از زمین یا قیمت معادل آن در اشکال مختلف گردیده باشد، خلاف اصل تسلیط و مالکیت مشروع و قوانین مربوط به نحوه تملک اراضی و املاک اشخاص بوده (در زمان حاکمیت ماده ۱۰۱ قانون سابق شهرداری ها) و در هیچ یک از وظایف و اختیارات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به شرح مقرّر در مواد قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوّب ۱۳۵۱، سلب مالکیت مشروع اشخاص و یا الزام آنان به واگذاری قسمتی از زمین به طور رایگان و یا پرداخت قیمت معادل آن به منظور تفکیک آنها تجویز نگردیده است.

فلذا ابطال مقرّرات مورد شکایت از زمان تصویب، به جهت مغایرت با موازین شرعی و قانونی و نیز لازم الاتباع و لازم الرعایه بودن آرای سابق الصدور هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در موارد مشابه و مستند به نظریات شورای نگهبان مورد استدعاست.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“طرح تفصیلی شهر آمل به استناد تصمیمات متّخذه در جلسه مورخ ۱۳۸۵/۹/۱۲ کمیسیون ماده پنج طرح تفصیلی

بند ۷ـ۴ـ۳ـ تفکیک اراضی یک هزار متر مربع تا ده هزار متر مربع:

اراضی با مساحت یک هزار تا ده هزار متر مربع در داخل محدوده شهر می توانند با رعایت کامل نقشه و ضوابط نحوه استفاده از زمین پیشنهادی که در نقشه های طرح تفصیلی با مقیاس ۱:۲۰۰۰ مشخص گردیده و همچنین با درنظر گرفتن کلّیه ضوابط مربوط به هر منطقه و منظور نمودن سطح خدماتی تفکیک گردند.

ـ هنگام تفکیک اراضی فوق در کلّیه گذرگاه های محلی و فرعی که در طرح جامع مشخص نگردیده لازم است کلّیه مقرّرات و معیارهای پیشنهادی طرح تفصیلی پیشنهادی از نظر عرض معابر بُن باز و بُن بست متناسب با طول آنها و همچنین شعاع دوربرگردان ها با توجه به نمونه های ارائه شده در مجموعه نقشه ها کاملاً رعایت گردیده و نقشه تفکیکی به تأیید مهندس شهرساز دارای پروانه اشتغال به کار از سازمان نظام مهندسی استان برسد.

مالک زمین های فوق به هنگام تفکیک مشمول واگذاری بخشی از پلاک (با مساحت حاصل ضرب مجموع سرانه های خدمات مرکز محله (معادل سه متر مربع) در جمعیت مُجاز ساکن در همان پلاک) براساس ضوابط تراکم مربوطه بدون احتساب گذرگاه ها، جهت تأمین اراضی خدمات آموزشی، بهداشتی، فضای باز سبز و غیره طبق طرح جامع مصوّب خواهند بود.

تبصره ۱: در صورتی که اراضی مشمول واگذاری به شهرداری کمتر از حد نصاب تفکیک باشد مالک ملزم به پرداخت وجهی معادل قیمت کارشناسی روز همان زمین به شهرداری خواهد بود.

بند ۸ ـ۴ـ۳ـ  تفکیک اراضی با مساحت بیش از ده هزار متر مربع:

(مالکین اراضی به مساحت بزرگتر از ده هزار متر مربع) به هنگام تفکیک علاوه بر رعایت ضوابط اراضی با مساحت بین ۱۰۰۰ تا ده هزار متر مربع در مورد عرض گذرگاه ها و غیره مشمول واگذاری زمین (با مساحت حاصل ضرب مجموع سرانه های خدمات مراکز محله و ناحیه (با مساحت پنج متر مربع) در جمعیت مُجاز ساکن در پلاک) براساس سرانه های پیشنهادی طرح جامع و رعایت آیین نامه تهیه طرح های آماده سازی زمین، جهت تأمین زمین خدمات آموزشی، بهداشتی فضای باز و سبز و غیره طبق آماده سازی مصوّب خواهند بود.

ـ در طرح های آماده سازی مالک ملک موظّف است پس از تفکیک قطعات پیش بینی شده در طرح زیر ساخت های اساسی عمومی طرح از قبیل احداث شبکه عبور و مرور، تأسیسات زیربنایی و پارک های محلی و غیره را طبق طرح به پایان رسانده و به شهرداری تحویل نماید و صدور پایانکار ساختمان در مورد قطعات منوط به اتمام آماده سازی گذرگاه ها و آبروها و قطعات غیرمسکونی خواهد بود.

تبصره ۱ـ سرمایه گذاری در امر تأسیسات در صورتی که از جانب مالک صورت نگیرد باید توسط شرکتی باشد که مالک ضمانت اجرای تأسیسات را به وسیله شرکت مزبور تعهّد نماید.

تبصره ۲ـ در مورد پلاک هایی که به سه پلاک و بیشتر تقسیم می گردند نقشه تفکیکی می بایست ابتدا به تأیید و مُهر مهندسی شهرساز برسد.

تبصره ۳ـ نقشه پایه مورد استفاده با مساحت بیش از سه هزار متر مربع قبل از تفکیک می بایست به تأیید مهندس نقشه بردار دارای پروانه اشتغال برسد.

بند ۹ـ۴ـ۳ـ سایر ضوابط مربوط به تفکیک قطعات:

مقرّرات عمومی تفکیک :

۱ـ …………………….

۲ـ چنانچه زمینی حد نصاب تفکیک را داشته باشد تفکیک بلامانع و شامل عوارض متعلّقه می شود.

۳ـ تفکیک اراضی بیشتر از یک هزار متر مربع مستلزم رعایت سرانه های شهرسازی در نقشه تفکیکی پیشنهادی است.

بند ۱۰۳ـ۴ـ۳ـ  نحوه محاسبه سهم خالص خدماتی در اراضی شهری:

الف ـ نحوه محاسبه سهم خالص خدماتی اراضی با کاربری مسکونی:

 هدف از تدوین این مقرّرات در واقع این است که مالکین عرصه اراضی واقع در محدوده شهر، به میزان بهره وری از امکانات شهری، سطح متناسبی از اراضی خود را جهت تأمین تأسیسات عمومی و رفاهی از قبیل مراکز آموزشی، مراکز بهداشتی، فضای باز و سبز عمومی، مراکز فرهنگی و غیره را به سازمان مُجری طرح واگذار نمایند. زیرا صرفاً با استفاده از این مکانیزم است که سازمان مُجری به راحتی امکان تأمین نیازهای شهری را دارا خواهد بود. معیار و ضوابط مربوط به تأمین سطوح موردنظر به شرح ذیل می باشد:

…………………………..

توضیح ۸: در کلّیه پلاک هایی که سهم خدمات آنها از حداقل مساحت تفکیک قطعه در تراکم مربوطه کمتر بوده و یا دارای ابعاد نامناسب باشد شهرداری می تواند سهم خدماتی را معادل قیمت کارشناسی سطح محاسبه شده به صورت نقدی دریافت نماید.

توضیح ۹: پروانه ساختمان صرفاً پس از واگذاری سهم خدماتی به شهرداری صادر خواهد گردید.

توضیح ۱۱: به منظور جبران خسارت وارده به املاکی که دارای تعریض می باشند پس از محاسبه سرانه خدماتی برای کل پلاک قبل از تعریض میزان اصلاحی به نسبت سهم مالک و شهرداری محاسبه و از سرانه خدماتی کسر خواهد شد.

توضیح ۱۲: در محاسبه سرانه ها از محاسبه سطح سرانه شبکه های ارتباطی صرف نظر گردیده است زیرا در مورد عقب نشینی تدریجی پلاک ها جزء در مورد معمولاً براساس ضوابط خساراتی از طرف شهرداری به مالکین پرداخت نمی شود. بدیهی است سطوح مربوط به معابر دسترسی ناشی از تفکیک پلاک نیز به عنوان سهم سرانه خدماتی تلقّی نخواهد شد.”

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل راه و شهرسازی استان مازندران به موجب لایحه شماره ۱۲۰/۲۳۳۳۸ مورخ ۱۴۰۳/۶/۱۷ توضیح داده است که:

۱ـ تعیین ضوابط و مقرّرات احداث بنا در محدوده مصوّب شهر آمل توسط کمیسیون ماده پنج، براساس مسئولیت ها و اختیارات قانونی کمیسیون صورت می پذیرد. زیرا وفق اختیارات قانونی کمیسیون مذکور، مستند به ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوّب ۱۳۵۱ (و اصلاحات بعدی در سال های ۱۳۶۵ و ۱۳۸۹)، بررسی و تصویب طرح های تفصیلی شهری و تغییرات آنها  در هر استان به وسیله کمیسیونی به ریاست استاندار (و در غیاب وی معاون عمرانی استانداری) و با عضویت شهردار و نمایندگان وزارت راه و شهرسازی، وزارت جهاد کشاورزی و وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و همچنین رئیس شورای اسلامی شهر ذی ربط و نماینده سازمان نظام مهندسی استان (با تخصّص معماری یا شهرسازی) بدون حق رأی انجام می شود. همچنین وفق تعریف طرح تفصیلی مستند به بند ۳ ذیل ماده ۱ قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن مصوّب ۱۳۵۳، طرح تفصیلی عبارت از طرحی است براساس معیارها و ضوابط کلی طرح جامع شهر نحوه استفاده از زمین های شهری در سطح محلات مختلف شهر و موقعیت و مساحت دقیق زمین برای هر یک از آنها و وضع دقیق و تفصیلی شبکه عبور و مرور و میزان و تراکم جمعیّت و تراکم ساختمانی در واحدهای شهری و اولویت های مربوط به مناطق بهسازی و نوسازی و توسعه و حل مشکلات شهری و موقعیت کلّیه عوامل مختلف شهری در آن تعیین می شود و نقشه ها و مشخصات مربوط به مالکیت براساس مدارک ثبتی تهیه و تنظیم می گردد.

۲ـ با توجه به رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شماره ۱۵۸ الی ۱۵۹ مورخ ۱۳۸۱/۵/۱۳،  کمیسیون ماده پنج قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، دارای شخصیت مستقل بوده و هرگونه تصمیم در کمیسیون مذکور با نظر اکثریت اعضاء می باشد و این اداره کل به عنوان یکی از اعضاء و دبیرخانه کمیسیون بوده که با توجه به ابلاغ طرح تفصیلی شهر آمل توسط استاندار مازندران، موضوع شکایت صدرالاشاره، صرفاً نسبت به این اداره کل قابل استماع نمی باشد.

۳ـ در خصوص موضوعات مربوط به نحوه تفکیک اراضی براساس مفاد قانون اصلاح ماده (۱۰۱) قانون شهرداری ها مصوّب ۱۳۹۰/۱/۲۸ مجلس شورای اسلامی که اجرای آن در محدوده قانونی شهر آمل توسط شهرداری آمل و با تأکید بر رعایت تباصر ۳ و ۴ آن الزامی بوده و بر طبق تبصره ۵ ذیل همان ماده قانونی مذکور: «هرگونه تخلّف از موضوع این قانون در تفکیک یا افراز اراضی، جُرم تلقّی شده و متخلّفین، طبق قانون مجازات اسلامی و قانون تخلّفات اداری تحت پیگرد قانونی قرار خواهند گرفت.»

لذا با عنایت به موارد مطروحه تقاضای صدور تصمیم شایسته مبنی بر رد شکایت مطروحه را دارد.”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۵/۱۴ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

اولاً براساس تبصره ۴ ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداری ها مصوّب سال ۱۳۶۷ مقرّر گردیده است: «در مواردی که تهیه زمین عوض در داخل محدوده های مجاز برای قطعه بندی و تفکیک و ساختمان سازی میسّر نباشد و احتیاج به توسعه محدوده مزبور طبق طرح های مصوب توسعه شهری مورد تأیید مراجع قانونی قرار بگیرد، مراجع مزبور می توانند در مقابل موافقت با تقاضای صاحبان اراضی برای استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر، علاوه بر انجام تعهّدات مربوط به عمران و آماده سازی زمین و واگذاری سطوح لازم برای تأسیسات و تجهیزات و خدمات عمومی، حداکثر تا ۲۰% از اراضی آنها را برای تأمین عوض اراضی واقع در طرح های موضوع این قانون و همچنین اراضی عوض طرح های نوسازی و بهسازی شهری، به طور رایگان دریافت نمایند.» ثانیاً به موجب آراء متعدّد صادره از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله آراء شماره ۹۶۰۹۹۷۰۹۰۵۸۰۱۱۵۰ مورخ ۱۳۹۶/۱۱/۱۰، شماره ۴۷۰ مورخ ۱۳۸۹/۱۰/۲۷ و شماره ۵۹ مورخ ۱۳۷۵/۴/۹ و نظریات متعدد صادره از سوی فقهای شورای نگهبان از جمله نظریات مندرج در نامه های شماره ۹۲/۳۰/۵۱۰۶۷ مورخ ۱۳۹۲/۴/۱ و شماره ۸۹/۳۰/۳۷۸۸۸ مورخ ۱۳۸۹/۱/۲۲ قائم مقام دبیر شورای نگهبان، «هرگونه اقدام به تفکیک و افراز اراضی که موکول به اخذ مجانی قسمتی از زمین گردیده باشد خلاف اصل تسلیط و مالکیت مشروع و قوانین مربوط به نحوه تملک اراضی و املاک اشخاص بوده و در هیچ یک از وظایف و اختیارات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به شرح مقرّر در ماده ۲ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوّب ۱۳۵۱، سلب مالکیت مشروع اشخاص و یا الزام آنان به واگذاری قسمتی از زمین به طور رایگان و یا پرداخت قیمت معادل آن به منظور تفکیک آنها تجویز نگردیده است.» بنا به مراتب فوق، اطلاق بندهای ۷ـ۴ـ۳، ۸ ـ۴ـ۳، ۱۰ـ۴ـ۳، قسمت های ۲ و ۳ بند ۹ـ۴ـ۳ و توضیحات ۸، ۹، ۱۱ و ۱۲ از بند ۱۰ـ۴ـ۳ طرح تفصیلی شهر آمل مصوّب ۱۳۸۵/۹/۱۲ کمیسیون طرح تفصیلی (ماده پنج) شهر آمل نسبت به آن دسته از اراضی که فراتر از حکم مندرج در تبصره ۴ ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداری ها مصوّب سال ۱۳۶۷ از مالکین اخذ شده است، با اخذ وحدت ملاک از مفاد آراء مذکور و نظریات مورد اشاره فقهای شورای نگهبان خارج از حدود اختیارات مرجع وضع آن بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود. با اعمال ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری و تسرّی اثر ابطال مقرّرات مذکور به زمان تصویب آنها مخالفت شد. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی