رای شماره ھای ۲۶۲۵ و ۲۶۲۶ ھیات عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال اطلاق ماده ۳۴ آیین نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب۱۳۶۵
بسمه تعالی
جناب آقای اکبرپور
رئیس ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران
یک نسخـه از رأی ھیأت عمـومی دیـوان عـدالت اداری به شمـاره دادنـامـه ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۲۶۲۵ و ۸۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۲۶۲۶ مورخ ۱۳۹۸/۹/۵ با موضوع: «ابطال اطلاق ماده ۳۴ آیین نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب۱۳۶۵ «جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین
شماره پرونده:۹۷/۱۹۸۹ ،۹۷/۲۱۹۶ تاریخ دادنامه:۵/۹/۱۳۹۸ شماره دادنامه:۲۶۲۵ ـ۲۶۲۶
مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقایان: محمدرضا خانی ندوشن و میکائیل دھقانی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال اطلاق ماده ۳۴ آیین نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب ۱۳۶۵
گردش کار: آقایان میکائیل دھقانی و محمدرضا خانی ندوشن به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی مجوز برداشت ۱۰ درصد اجرت المثل از مجموع درآمد سالیانه اماکن مذھبی، موضوع ماده ۳۴ آیین نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب ۱۳۶۵ را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده اند که:
«به موجب ماده ۳۴ آیین نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب ۱۳۶۵ اجرت المثل عمل ادارات اوقاف و امور خیریه ده درصد از مجموع درآمد سالیانه اماکن مذھبی، تعیین گردیده است. عنایت دارند که تعیین اجرت المثل بر مبنای درآمد مکان مذھبی، فاقد وجاھت می باشد چرا که می باید اجرت المثل عمل، برداشته شود، نه اینکه اجرت المثل را بر اساس درآمد و به صورت قطعی محاسبه نمایند. بنا بر مراتب معروض نظر بـه اینکه اطلاق مجوز بـرداشت ۱۰ درصد اجرت المثل از مجموع درآمد سالیانه امکان مذھبی، موضوع ماده ۳۴ آیین نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب ۱۳۶۵ با نظریه شماره ۹۲/۳۰/۵۲۶۴۱ـ ۱۳۹۲/۱۰/۱ فقھای شورای نگھبان قانون اساسی و مدلول رأی شماره ۸۵۳ و ۸۵۴ـ ۱۳۹۴/۷/۷ ھیأت عمومـی دیوان عـدالت اداری در مباینت می باشد لذا تقاضای ابطال آن را از تـاریخ تصویـب می نماید.»
متن لایحه تکمیلی به قرار زیر است:
«پیرو دادخواست تقدیمی کلاسه پرونده (۹۷۰۱۹۸۹ (۱۳۹۷۰۳۱۰۰۰۰۶۱۳۷۹ با خواسته ابطال اطلاق ماده ۳۴ آیین نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیـارات سازمـان اوقاف و امـور خیریـه مصوب ۱۳۶۵ بـه استحضار می رساند: عنایت دارند که ھیأت وزیران برابر مصوبه ۸۳۱۵۳/ت۴۵۱۳۲ه ـ۱۳۹۲/۴/۹ ماده ۳۴ آیین نامه قانون تشکیلات اوقاف را اصلاح و جایگزین کرده است. البته به شرح دادخواست شماره پرونده ۱۳۹۷۰۳۱۰۰۰۰۷۴۷۳۶ تقاضای ابطال اطلاق ماده ۳۴ اصلاحی جدید، تقدیم ھیأت عمومی گردیده است لیکن با توجه به اینکه ممکن است به دلیل عدم لازم الاجراءبودن ماده ۳۴ آیین نامه مصوب ۱۳۶۵ در حال حاضر دادخواست ابطال ماده ۳۴ موضوع این پرونده منتفی تلقی و مردود اعلام شود معروض می دارد: از آنجا که از تاریخ تصویب ماده ۳۴ اولیه آیین نامه (مصوبه مورخ ۱۳۶۵/۲/۱۰ یا تصویب نامه شماره ۹۵۲۷۰ـ۱۳۶۵/۲/۲۲ ھیأت وزیران) تا زمان اصلاح ماده ۳۴) مصوبه شماره ۸۳۱۵۳/ت۴۵۱۳۲ه ـ۱۳۹۲/۴/۹ ھیأت وزیران) افزون بر ۲۷ سال متمادی اطلاق خلاف شرع ماده ۳۴ سابق بر مقررات اوقافی حاکم بوده و از این طریق وجوھات متعدد و کلانی تحت عناوین حق التولیه و حق النظاره از محل امـاکن مـذھبی، خصوصاً امامزادگان لازم التعظیم توسط سازمان اوقاف برداشتشده است و اینکه بی اعتباری ماده ۳۴ سابق نمی تواند موجبی بر عدم رسیدگی شرعی فقھای معظم شورای نگھبان موضوع اصل چھارم قانون اساسی باشدـ تا با تشخیص خلاف شرع بودن اطلاق ماده ۳۴ سابق وجوھی که به صورت نامشروع افزون بر اجرت المثل برداشت شده باشد، به محل آن اماکن مقدس مسترد شود. ضمن اصلاح خواسته دادخواست تقدیمی به: «ابطال اطلاق مجوز براشت ۱۰ درصد اجرت المثل از مجموع درآمد سالیانه اماکن مذھبی موضوع ماده ۳۴ آیین نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب ۱۳۶۵ به دلیل مباینت با شرع مقدس از تاریخ تصویب الی ۱۳۹۲/۴/۹ «مستنداً به تبصره ۲ ماده ۸۴ و ماده ۸۷ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تقاضای ارجاع موضوع به فقھای شواری نگھبان با عنایت به قواعد فقھی «لاضرر» و «الوقوف علی حسب مایوقفھا اھلھا» و «اکل مال به باطل» را می نماید.»
در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر ھیأت عمومی برای شاکی ارسال شده بود وی به موجب لایحه مورخ ۱۳۹۷/۷/۸ پاسخ داده است که:
«بازگشت به اخطار رفع نقص کلاسه پرونده (۹۷۰۱۹۸۹ (۱۳۹۷۰۳۱۰۰۰۰۶۱۳۷۹ در مورد بیان حکم خلاف شرع و قانون بودن ماده ۳۴ از آیین نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه به استحضار می رساند:
الف ـ اطلاق ماده ۳۴ با قاعده «لاضرر» و قاعده «الوقوف علی حسب مایوقفھا اھلھا» در مباینت می باشد.
ب- اطلاق ماده۳۴ با ماده۱۱ قانـون تشکیلات و اختیـارات سـازمان اوقاف و امـور خیریـه در مباینت می باشد. مجدداً نیز توجه ایشان را به نظریه شماره ۹۲/۳۰/۵۲۶۴۱ـ۱۳۹۲/۱۰/۱ فقھای شورای نگھبان قانون اساسی مندرج در رأی شماره ۸۵۳ و ۸۵۴ ـ ۱۳۹۴/۷/۷ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری جلب می نماید.»
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون اوقافی، حقوقی و امور مجلس سازمان اوقاف و امور خیریه به موجب لایحه شماره ۹۷/۸۷۱۲۲۹ـ ۱۳۹۷/۹/۵ توضیح داده است که:
«۱ـ شکایت مطروحه در مورد ابطال ماده ۳۴ اصلاحی آیین نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه فاقد مبانی شرعی و قانونی است و قابل استماع نمی باشد. زیرا موضوع مطرح شده برخلاف ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری است. (ماده مذکور صلاحیت ھیأت عمومی را در مواردی که آیین نامه مورد درخواست ابطال برخلاف قانون یا شرع باشد احراز کرده است) در حالی که ماده مورد درخواست ابطال طبق تبصره ۱ ماده ۵ قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه صراحتاً قید شده و قابل ابطال نمی باشد.
۲ـ ماده ۳۴ اصلاحی ناظر به اماکن مذھبی اسلامی است که طبق بند ۲ ماده ۱ قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه اداره امور آنھا به این سازمان محول شده است و با موقوفات عام فاقد متولی و مجھول التولیه (موضوع بند ۱ ماده ۱ قانون مذکور) متفاوت است.
۳ـ شاکی در دادخواست تقدیمی خود در بند (الف) به قواعد «لاضرر» و «اکل مال به باطل» استناد کرده و ھمچنین حدیث «الوقوف علی حسب ما یوقفھا اھلھا» را قید کرده که ھیچ کدام با اداره امور اماکن مذھبی اسلامی و اجرت المثل اداره این امکان انطباق ندارد و مبین این مطلب است که شاکی به تفاوت وقف و تولیت با اداره امور اماکن مذھبی اسلامی توجھی معمول نداشته است و اجرت المثل را مال باطل دانسته است».
۴ـ شاکی در بند ب دادخواست نیز از لحاظ قانونی به ماده ۱۱ قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه استناد نموده و ماده ۳۴ اصلاحی آیین نامه را مغایر این ماده قانونی دانسته است در حالی که ماده ۱۱ استنادی راجع به موقوفات و حق التولیه و حق النظاره می باشد و منصرف از اداره امور اماکن مذھبی اسلامی است و اجرت المثلی است که با توجه به خصوصیات ھر یک از این امکنه مذھبی تعیین و وصول می گردد.
۵ ـ ماده ۵ قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه به این سازمان اختیار تعیین ھیأت امناء را داده و برابر تبصره ۱ ھمین ماده نیز تعیین حق الزحمه امناء و نظامات راجع به اماکن و اموال آنھا بر اساس مقررات و سنن و خصوصیات آنھا طبق آیین نامه مصوب ھیأت وزیران به عھده سازمان محول شده است.
۶ ـ مقررات راجـع به اماکن مذھبی اسلامـی (مـاده ۵ قانون و تبصره ذیل آن) با مقررات راجع به حق التولیه و حق النظاره موقوفات عام متصرفی (ماده ۱۱ قانون) را که ثابتی است متفاوت است و در آیین نامه اجرایی نیز در مواد ۳۳ و ۳۴ ھر کـدام به صورت علیحده پیش بینی شده است و احـکام متفاوت دارد، لـذا مستنـدات ضمیمه دادخواست که راجع به ابطال قسمتی از ماده ۳۳ آیین نامه و مربوط به حق التولیه موقوفات بوده نمی تواند نسبت به ماده ۳۴ که راجع به اداره امور اماکن مذھبی اسلامی است تسری داشته باشد. با عنایت به مراتب معنونه درخواست رد شکایت شاکی را دارد.»
در خصوص ادعای مغایرت موضوع ماده ۳۴ آیین نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امور خیریه مصوب سال ۱۳۶۵ با شرع مقدس اسلام، قائم مقام دبیر شورای نگھبان به موجب لایحه شماره ۹۸/۱۰۲/۱۱۸۵۳ـ۱۳۹۸/۶/۱۲ اعلام کرده است که:
«اطلاق تعیین اجرت المثل به میزان ده درصد درآمد سالیانه اماکن مزبور نسبت به موردی که اجرت المثل عمل کمتر از ده درصد مذکور یا بیشتر از آن باشد خلاف موازین شرع است، زیرا اگر اجرت المثل عمل کمتر از ده درصد باشد گرفتن بیش از آن تضییع حق اماکن مذھبی است و اگر بیشتر از ده درصد باشد پرداخت کمتر از اجرت المثل به اداره، تضییع حق او است و ھر دو تضییع خلاف شرع است.»
ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۸/۹/۵ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی ھیأت عمومی
ھرچند که ماده ۳۴ آیین نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب سال ۱۳۶۵ به موجب مصوبه شماره ۸۳۱۵۳/ت۴۵۱۳۲ھـ ـ ۱۳۹۲/۴/۹ ھیأت وزیران اصلاح شده است، ولی از آنجا که شاکی ابطال ماده ۳۴ آیین نامه اجرایی قانون بعد شرعی و از تـاریخ تصویب آن درخواست کرده است و نظر تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب سال ۱۳۶۵ را از به این که قائم مقام دبیر شورای نگھبان قانون اساسی به موجب نامه شماره ۹۸/۱۰۲/۱۱۸۵۳ـ۱۳۹۸/۶/۱۲ اعلام کرده است که:
«اطلاق تعیین اجرت المثل به میزان ده درصد درآمد سالیانه اماکن مزبور نسبت به موردی که اجرت المثل عمل کمتر از ده درصد مذکور یا بیشتر از آن باشد خلاف موازین شرع است. زیرا اگر اجرت المثل عمل کمتر از ده درصد باشد، گرفتن بیش از آن تضییع حق اماکن مذھبی است و اگر بیشتر از ده درصد باشد پرداخت کمتر از اجرت المثل به اداره، تضییع حق او است و ھر دو تضییع خلاف شرع است.» بنابراین در اجرای حکم بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۱۳ و تبصره ۲ ماده ۸۴ و مواد ۸۷ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ و تبعیت از نظر فقھای شورای نگھبان رأی بر ابطال اطلاق ماده ۳۴ آیین نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوب سال ۱۳۶۵ در حد نظر فقھای شورای نگھبان از تاریخ تصویب صادر می شود.
رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی