رای شماره ۷۲۴ ھیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال تعرفه سال ۱۳۹۴ شورای اسلامی شھر شھمیرزاد در خصوص تجویز اخذ عوارض تفکیک اراضی دولتی

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۷۲۴ مورخ ۱۳۹۹/۵/۲۸ با موضوع: «ابطال تعرفه سال ۱۳۹۴ شورای اسلامی شھر شھمیرزاد در خصوص تجویز اخذ عوارض تفکیک اراضی دولتی» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین

تاریخ دادنامه: ۱۳۹۹/۵/۲۸ شماره دادنامه: ۷۲۴ شماره پرونده: ۹۸۰۲۵۲۶

مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تعرفه سال ۱۳۹۴ شورای اسلامی شھر شھمیرزاد در خصوص تجویز اخذ عوارض تفکیک اراضی دولتی

گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی و نظارت ھمگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ۱۱۱۷۶۶ ـ ۱۳۹۸/۵/۱۴ اعلام کرده است که:

” احتراماً به استحضار می رساند اداره کل راه و شھرسازی استان سمنان به موجب نامه شماره ۷۶۱/۵۰۰۰/م ـ ۱۳۹۸/۱/۷ با اشاره به اختلاف حادث شده با شھرداری شھمیرزاد از حیث ھزینه تفکیک با استناد به تبصره ۲ ماده ۱۱ قانون زمین شھری و ماده ۲۲ اساسنامه سازمان ملی زمین و مسکن (که دولت را از پرداخت ھزینه تفکیک اراضی دولتی معاف نموده) اعلام داشته به رغم مباشرت راه و شھرسازی در تفکیک و عدم مداخله شھرداری در عملیات مربوط و صرف نظر از اینکه دولت در تمامی طرح ھای تفکیک ده درصد اراضی و واحدھای مسکونی از خالص تفکیکی قابل واگذاری را از ھمان ابتدای امر طبق تبصره ۶ ماده واحده قانون نحوه تقویم ابنیه، املاک و اراضی مورد نیاز شھرداری ھا (مصوب سال ۱۳۷۰) واگذار و فضاھای سبز، پارکینگ ھا و سرانه ھای عمومی را مطابق مقررات تأمین می نماید، لیکن شھرداری ھزینه تفکیک اراضی را مطالبه و کمیسیون ماده ۷۷ قانون شھرداری ھا نیز بر اساس تعرفه عوارض وضع شده از سوی شورای اسلامی شھر در سال ۱۳۹۴ و بدون توجه به معافیت دوایر دولتی از پرداخت ھزینه تفکیک با صدور آراء متعدد و اجراییه ھای صادره از ثبت اسناد واملاک، اداره دولتی را به تأدیه عوارض تفکیک مطابق تعرفه سال یاد شده، جمعاً به مبلغ ۱/۴۷۷/۴۳۹/۱۱۲ ریال ملزم نموده است. ضمن آن که ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به موجب آراء شماره ۴۵۹ـ۲۵/۱۱/۱۳۸۹، ۴۹۲ ـ ۹/۱۲/۱۳۸۹، ۱۹۳۳ ـ  ۱۸/۱۰/۱۳۹۷ ،  ۱۰۱۸  ـ  ۱۷/۶/۱۳۹۳  ، ۳۹ ـ ۲۶/۱/۱۳۹۲ و ۲۳ ـ ۲۱/۱/۱۳۹۷ مصوبات شوراھای اسلامی را در مورد اخذ عوارض تفکیک عرصه توسط شھرداری ھا (چه از دوایر دولتی و چه از سایر اشخاص حقیقی و حقوقی) ابطال نموده است. بنا به مراتب تعرفه سال ۱۳۹۴ شورای اسلامی شھر شھمیرزاد در خصوص تجویز اخذ عوارض تفکیک اراضی دولتی با تبصره ۲ ماده ۱۱ قانون زمین شھری و ماده ۲۲ اساسنامه سازمان ملی زمین مغایر بوده و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شھر یاد شده می باشد. ضمن آن که اخذ عوارض تفکیک توسط شھرداری ھا در موارد مشابه توسط دیوان عدالت اداری ابطال شده است. از این رو ابطال تعرفه مذکور در ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری (به طور فوق العاده و خارج از نوبت) مورد تقاضا می باشد.”

متن مقرره مورد اعتراض به قرار زیر است:

” عوارض تفکیک عرصه

ھر نوع تفکیک قبل از زمان قانون شھرداری ھا اصلاح ماده (۱۰۱)مصوب (۱۳۹۰/۳/۱۹)که حق و حقوق شھرداری ناشی از تفکیک از طریق ماده (۱۴۷)و (۱۴۸)قانون اصلاحی ثبت از طریق دادگاه یا افراز اعم از زمین افرازی و باقیمانده که عوارضات به شرح ذیل قابل وصول خواھد بود:

P = قیمت منطقه دارایی

کاربری باغات

کاربری مسکونی و سایر کاربری ھا

تبصره (۱):در عرصه ھای تفکیکی با کاربری باغات قبل از تاریخ ۱۳۹۰/۳/۱۹ منحصرا ً عوارض تفکیک اخذ و این گونه اراضی شامل عوارضات تفکیک زیر حد نصاب نخواھد شد.

تبصره (۲):تفکیک قھری ناشی از اجرای طرح ھای مصوب شھرداری یا ضوابط شھرسازی مشمول پرداخت عوارضات تفکیکی و تفکیکی زیر حد نصاب نخواھند بود.

بدیھی است که کلیه عوارضات تفـکیکی ھای بعد از تاریخ ۱۳۹۰/۳/۱۹ بر اسـاس قانون اصلاح ماده (۱۰۱)قانون شھرداری ھا (مصوب ۱۳۹۰/۱/۲۸ مجلس شورای اسلامی) با پیشنھاد شھرداری و تصویب شورای اسلامی شھر محاسبه و اخذ خواھد شد.

تبصره (۳):در اراضی که ملک آنھا در خارج از محدوده قانونی قرار می گیرد با تأسی از قوانین و مقررات جاریه و شورای عالی اداری و شھرسازی بستگی به نوع موقعیت مکانی ملک شھرداری با نظر داشتن صرفه و صلاح شھر با تأسی از ضوابط و مقررات ورود املاک محدوده خدمات شھری و استفاده از مزایای تفکیک با مالک به نحو مقتضی به توافق و به صورت موردی از شورای شھر مجوز اخذ می نماید.

تبصره (۴):با توجه به وضعیت مالی مالکین خصوصاً اقشار آسیب پذیر در صورت صلاحدید، شھرداری می تواند نسبت به ارائه پیشنھاد تخفیف تفکیکی در محاسبه فرم درصد بستگی به نظر شورای اسلامی شھر مساعدت گردد.

تبصره (۵):عوارض تفکیک به دفعاتی که ملک تفکیک گردیده و یا می گردد قابل محاسبه و وصول می باشد. “

در پاسخ به شکایت مذکور، شورای اسلامی شھر شھمیرزاد به موجب لایحه شماره ۹۲۲/۴/۹۳ـ ۱۳۹۸/۸/۲۹ توضیح داده است که:

” ۱ـ ایرادات شکلی:

ھمان گونه که از متن دادخواست خواھان مشخص می باشد موضوع خواسته ابطال مصوبه این شورا در خصوص عوارض تفکیک مربوط به سال ۱۳۹۴ می باشد و نظر به اینکه بر اساس تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده { شورای اسلامی شھر و بخش جھت وضع ھر یک از عوارض محلی جدید که تکلیف آنھا در این قانون مشخص نشده باشد، موظفند موارد را حداکثر تا پانزدھم بھمن ماه ھر سال برای اجرا در سال بعد، تصویب و اعلام عمومی نمایند} که از فحوای تبصره مذکور مبرھن است مدت اعتبار تعرفه عوارض مصوب شوراھا جھت اجراء صرفاً یک سال می باشد پس از پایان سال و شروع سال جدید تعرفه عوارض مذکور قابلیت اجرا نداشته، لذا از این حیث درخواست ابطال مصوبه سال ۱۳۹۴ که عملاً توسط شھرداری اجرا نمی گردد، فاقد آثار و تبعات و نتایج قانونی بوده، چرا که به دلیل عدم اجرای مصوبه مذکور توسط شھرداری کانه مصوبه مذکور ابطال گردیده است و به تعبیر دیگر به دلیل آن که موجبات رسیدگی به شکایت شاکی منتفی می باشد، لذا خواسته مطروحه منطبق با موازین حقوقی طرح نگردیده و مؤید این ادعا ماده ۱۳۰ قانون آیین دادرسی دیوان بوده که اثر آراء ھیأت عمومی را ناظر بر آینده می داند و به دلیل عدم اجرای مصوبه معترض عنه اساساً موضوع منتفی می باشد.

۲ـ در ماھیت دعوا

۱ـ ۲ـ در خصوص مصوبه مورد اعتراض نیز به استحضار می رساند آنچه که در مصوبه مذکور قید گردیده مطالبه عوارض پیش از اجرای ماده ۱۰۱ اصلاحی در سال ۱۳۹۰ بوده و به پیش از شروع به کار شوراھای اسلامی شھر، عوارض تفکیک طبق بند ۱ ماده ۳۵ قانون تشکیلات شوراھا به تنفیذ ریاست قوه قضاییه و نماینده ولی فقیه طی نامه شماره [م/۱/۱۶۹۸۳ـ ۱۳۶۹/۱/۱۵]رسیده بوده و توسط وزارت کشور به استانداری ھا جھت اجرا ابلاغ گردیده است. لذا موضوع عوارض تفکیک که به تأیید و تنفیذ نماینده ولی فقیه رسیده است کاملاً قانونی بوده و مغایر بـا شرع نمی باشد چرا کـه تنفیذ ریاست قوه قضاییه به عنوان نماینده ولی فقیه ھم از جھت مخالف نبودن با شرع و ھم مخالف نبودن با قانون مورد نظر بوده است که میزان آن [۱۰]%قیمت منطقه ای بوده است.

۲ـ ۲ـ متعاقب آن شھرداری ھا نسبت به وصول عوارض تفکیک مبادرت می نموده اند تا نھایتاً مطالبه عوارض تفکیک از اراضی دولتی فی مابین وزارت کشور و وزارت مسکن و شھرسازی باعث ایجاد اختلاف گردید و موضوع در کمیسیون حل اختلاف نھاد ریاست جمھوری مطرح و کمیسیون مذکور رأی به پرداخت عوارض تفکیک توسط وزارت مسکن بابت اراضی دولتی به شھرداری ھا نمود.

۳ـ ۲ـ پاسخ استعلام شماره [۳۵۰۹۳/۶۱ ـ ۱۳۸۱/۵/۱۴ ]مدیرکل دفتر امور حقوقی وزارت کشور مؤید این ادعا می باشد.

۴ـ ۲ـ پس از شروع به کار شوراھای اسلامی نیز تا چند سال ابتدایی میزان عوارض تفکیک [۱۰ ]%قیمت منطقه ای بوده که تعدادی از مکاتبات مسکن و شھرسازی در خصوص پرداخت عوارض و یا تحویل زمین به شھرداری به حضور تقدیم می گردد.

۵ ـ ۲ـ مسکن و شھرسازی در قراردادھای واگذاری اراضی خویش پرداخت عوارض و ھزینه تفکیک توسط طرف قرارداد را تصریح نموده است.

۶ ـ ۲ـ اداره مسکن و شھرسازی مھدی شھر به شرح نامه شماره [۲۲/۹۳۲۰۰ ـ ۱۳۹۳/۱۰/۳ ]مراتب لزوم پرداخت عوارض تفکیک توسط دولت را مورد قبول قرار داده لیکن نسبت به میزان آن معترض بوده است. در خصوص اظھارات سازمان بازرسی مبنی بر معافیت مسکن و شھرسازی از عوارض تفکیک نیز به استحضار می رساند ھمان گونه که مستحضرید ماھیت عوارض و ھزینه تفکیک از یکدیگر متمایز بوده و بر اساس استعلام ھای صورت گرفته به شرح پیوست از وزارت کشور اساساً مسکن و شھرسازی از پرداخت عوارض معاف نمی باشد و سیاق عبارات تبصره ۲ ماده ۱۱ قانون زمین شھری منصرف از مبحث عوارض تفکیک بوده بلکه صرفاً ناظر به معافیت از پرداخت حق تمبر و مالیات و ھزینه ھای ثبتی بوده و دلیل اثبات این موضوع نامه مسکن و شھرسازی به دفترخانه جھت انتقال اسناد به شرح پیوست بوده که ذکر گردیده ھزینه ھای انتقال و تفکیک با رعایت تبصره ۲ ماده ۱۱ اقدام گردد و دلیل دیگر اینکه در سطر سوم تبصره ۳ ماده ۱۱ قانون زمین شھری می باشد که تصریح می نماید {… نحوه وصول ھزینه ھای ناشی از آماده سازی و عمران و تفکیک و سایر خدمات بر اساس بھره وری قطعات از خدمات و تأسیسات شھری محاسبه و به صورتی اخذ می گردد که از مجموع ھزینه ھا تجاوز ننماید} که نشانگر فقدان معافیت مسکن و شھرسازی و عدم ارتباط تبصره ۲ ماده ۱۱ قانون زمین شھری با عوارض تفکیک می باشد چرا که ھیچ بحثی از معافیت بابت عوارض تفکیک ذکر نگردیده است. نکته مھم دیگر اینکه شورای اسلامی شھر شھمیرزاد اقدام به تصویب عوارض تفکیک به صورت جدید ننموده بلکه بر اساس عوارض پیشنھادی وزیر کشور که به تأیید رئیس قوه قضاییه و نماینده ولی فقیه رسیده بوده، اقدام به تصویب عوارض مذکور نموده است. نکته قابل توجه دیگر اینکه مصوبه شورای اسلامی شھر مربوط به تفکیک اراضی پیش از سال ۱۳۹۰ و پیش از تصویب ماده ۱۰۱ اصلاحی بوده و پس از تصویب ماده ۱۰۱ اصلاحی، شھرداری ھیچ گونه عوارض از اراضی تفکیکی برای مسکن و شھرسازی محاسبه و اخذ ننموده است چرا که بر اساس تصریح ماده ۱۰۱ سرانه ھا و کوچه ھا و شوارع تأمین می گردد که به پیوست صورتجلسه تفکیکی جھت نمونه متعلق به مسکن و شھرسازی مربوط به پیش از سال ۱۳۹۰ به حضور تقدیم می گردد. از دیگر دلایل عدم معافیت مسکن و شھرسازی صرف نظر از اینکه بحثی از عوارض در تبصره ۲ ماده ۱۱ نیامده عبارت است از:

۱ـ پرداخت و تنظیم صورتجلسه با شھرداری بابت عوارض تفکیک به نرخ ۱۰ درصدی قیمت منطقه ای.

۲ـ اعلام مکتوب مدیون بودن به شھرداری توسط رئیس سازمان ملی زمین و مسکن و ریاست اداره مسکن و شھرسازی مھدی شھر.

۳ـ درج عبارت (پرداخت عوارض تفکیک به عھده متقاضی می باشد) در قراردادھای واگذاری با اشخاص.

۴ـ استعلام از شھرداری بابت عوارض تفکیک پیش از انتقال سند به نام اشخاص.

کلیه دلایل مشروح فوق نشان از اعتقاد راه و شھرسازی مبنی بر لزوم پرداخت عوارض تفکیک به شھرداری و بدھکار بودن به شھرداری دارد. علیھذا با صرف نظر از موارد فوق، بر فرض محال صحت ادعای مسکن و شھرسازی اگر قائل به معافیت دولت از پرداخت عوارض تفکیک مستند به تبصره ۲ ماده ۱۱ قانون زمین شھری باشیم که چنین نیست لیکن قانون زمین شھری مصوب ۲۲ شھریور سال ۱۳۶۶ بوده ولیکن عوارض تنفیذی توسط رئیس قوه قضاییه و نماینده ولی فقیه مربوط به سال ۱۳۶۹ و مؤخر بوده که معافیت مذکور را لغو نموده است، ضمن آن که بر اساس تبصره ۳ ماده ۵ قانون تجمیع عوارض و تبصره ۳ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده ھرگونه کاھش، بخشودگی و معافیت از عوارض شھرداریھا ملغی گردیده است و آراء صادره از ھیأت عمومی مبنی بر ابطال عوارض تفکیک به دلیل اخذ زمین بابت تفکیک و یا اخذ وجه زمین بابت تفکیک صادر گردیده بوده که ھیچ گونه ارتباطی با مصوبه مبحوث عنه ندارد.

لازم به ذکر است در سنوات گذشته به شرح صورتجلسات پیوست مسکن و شھرسازی عوارض تفکیک را که میزان آن ۱۰ %قیمت منطقه ای بوده به شھرداری پرداخت می نمود و بر اساس مکاتبات پیوست خود را به شھرداری مدیون می داند و از سال ۱۳۸۹ پس از عدم پرداخت عوارض تفکیک، شھرداری نسبت به پیگیری موضوع از طریق سازمان بازرسی استان سمنان اقدام و پس از تشکیل جلسات متعدد نھایتاً موضوع منجر به صدور و تنظیم گزارش توسط سازمان بازرسی استان سمنان به سازمان بازرسی منطقه ۲ کل کشور مبنی بر بدھکاری مسکن و شھرسازی به شھرداری بابت عوارض تفکیک گردید و پس از مکاتبه سازمان بازرسی منطقه ۲ با سازمان ملی زمین و مسکن نھایتاً رئیس ھیأت مدیره سازمان ملی زمین و مسکن به شرح پیوست مراتب بدھکاری خویش را به شھرداری اعلام و رونوشت نامه مذکور را به اداره کل مسکن سمنان جھت پرداخت، ارسال نموده است حال تعارض بین گزارش قدیم سازمان بازرسی استان و گزارش فعلی جای تعجب دارد.”

ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۹/۵/۲۸ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی

با توجه به اینکه در آراء متعدد ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض برای تفکیک در تمام اشکال آن در مصوبات شوراھای اسلامی شھرھا مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی تشخیص و ابطال شده است، بنابراین تعرفه عوارض تفکیک عرصه سال ۱۳۹۴ مصوب شورای اسلامی شھر شھمیرزاد به دلایل مندرج در رأی شماره ۳۱۵ ـ ۱۳۹۶/۴/۱۳ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی شورای اسلامی شھر است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود.

رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی