رأی شماره ۶۶۵ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال مصوبه ١٣٩۴/٢/٢٩ شورای اسلامی شھر مشھد ابلاغی به شماره ۴/٩۴/٢٣٠١/ش
ـ ١٣٩۴/٢/٢٩ در خصوص دریافت عوارض ٣۵ % بھای اراضی به جای ٢٠ %اراضی

شماره ٩۴/۵٣٢/ھـ ١٣٩۶/٨/٢١

بسمه تعالی

جناب آقای جاسبی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۶۶۵ مورخ ١٣٩۶/٧/١٨ با موضوع:

«ابطال مصوبه ١٣٩۴/٢/٢٩ شورای اسلامی شھر مشھد ابلاغی به شماره ۴/٩۴/٢٣٠١/ش ـ ١٣٩۴/٢/٢٩ در خصوص دریافت عوارض
٣۵ %بھای اراضی به جای ٢٠ %اراضی.» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین

تاریخ دادنامه: ١٣٩۶/٧/١٨

شماره دادنامه: ۶۶۵

کلاسه پرونده: ۵٣٢/٩۴

مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای حمزه شکریان زینی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره ۴/٩۴/٢٣٠١/ش ـ ١٣٩۴/٢/٢٩ شورای اسلامی شھر مشھد

گردش کار: شاکی به موجب دادخواست ابطال مصوبه شماره ۴/٩۴/٢٣٠١/ش ـ ١٣٩۴/٢/٢٩ شورای اسلامی شھر مشھد در
خصوص عوارض ورود به محدوده اراضی خین عرب از تاریخ تصویب را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«ریاست محترم ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراماً به استحضار می رساند: شورای شھر مشھد در تاریخ ١٣٩۴/٢/٢٩ اقدام به تصویب مصوبه ای به شماره۴/٩۴/٢٣٠١/ش
درخصوص عوارض ورود به محدوده اراضی خین عرب می نماید. در این مصوبه، در مورد میزان عوارض ورود به محدوده اراضی خین عرب
وضع قاعده گردیده که بر اساس آن به شھرداری مشھد اجازه داده شده در مناطق یاد شده، اقدام به اخذ عوارض ورود به محدوده را
بر اساس ٣۵ % هزینه کارشناسی روز برای اراضی مشاعی و قولنامه ای نماید. شھرداری نیز به استناد این مصوبه، علاوه بر میزان
حقوقات قانونی شھرداری در ورود به محدوده املاک، مبالغ ھنگفتی را از شھروندان تحت عنوان عوارض ورود به محدوده دریافت
می نماید. لذا به استناد دلایل ذیل، ابطال این مصوبه را به دلیل غیرشرعی و غیرقانونی بودن آن از تاریخ تصویب خواستارم:

دلایل غیرشرعی بودن مصوبه معترض عنه:

با عنایت به احکام بیع در قانون مدنی و رساله امام خمینی (ره) خرید و فروش املاک و خروج اموال از ید ھر شخص، می باید اختیاری و
در کمال آزادی و رغبت انجام پذیرد و در غیراین صورت از موارد غصب به حساب خواھد آمد. این مفھوم بر مبنای قواعد فقھی از جمله
«الناس مسلطون علی اموالھم»، «من اتلف مال الغیر، فھو له ضامن»، «من طلب الخراج بغیر اماره اخرب البلاد و اھلک العباد»،
«حرمه مال المومن کحرمه دمه»، «لاضرر و لاضرار فی الاسلام» و … می باشد. به عبارتی دیگر در موازین اسلام و قوانین جاری اخذ
مجانی نداریم و ھرگونه خروج مال از دارایی اشخاص، می باید با دلیل شرعی صورت پذیرد.

مصوبه معترض عنه نیز بدون تجویز قانونی و برخلاف شرع مقدس است. زیرا شورای شھر مشھد بدون آن که اختیار قانونی داشته
باشد، عملاً شھروندان را بالاجبار، ملزم به پرداخت رایگان بھای ٣۵ درصد قیمت ملک خود برای ورود به محدوده می نماید که این
موضوع مسلماً برخلاف اصل تسلیط و حرمت اموال اشخاص و ھمچنین بر خلاف متن تبصره ۴ ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک
واقع در طرحھای دولتی و شھرداریھا مصوب ١٣۶٧ است که صرفاً به شھرداریھا اجازه اخذ ٢٠ %ملک را می دھد.

دلایل غیرقانونی بودن مصوبه معترض عنه:

الف: بر مبنای تبصره ۴ ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحھای دولتی و شھرداریھا، شھرداری در ھنگام ورود املاک به
محدوده شھری، حق خواھند داشت حداکثر تا ٢٠ %این اراضی را به منظور تأمین معوض تملکات خود از مالکان دریافت نماید. حال آن
که در این مصوبه اولاً: درصد تعیین شده در متن تبصره فوق الذکر از ٢٠ %به ٣۵ %افزایش یافته و تصویب چنین بندھایی، خارج از
اختیارات قانونی شورای شھر و بدون تجویز قانونی می باشد و دوماً: علیرغم اینکه در متن تبصره یاد شده، شھرداری مکلف به دریافت
٢٠ %ملک گردیده است، مصوبه معترض عنه شھروندان را مجبور به پرداخت مبلغ آن می نماید. در صورتی که ممکن است شھروندی بر
اساس قانون، تمایل به واگذاری ٢٠ %از اصل ملک به شھرداری را داشته باشد. بنابراین از این جھت مصوبه معترض عنه برخلاف قانون
به تصویب رسیده است.

ب: موضوع افزایش سھم شھرداری در ورود به محدوده املاک، قبلاً نیز در مصوبات شورای شھر سایر شھرھا تکرار شده بود که
برخی از این مصوبات نیز در ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری بررسی و ابطال گردید. به عنوان مثال می توان به رأی شماره ٣۴۶ ـ
١٣٨٠/١٠/٢٣ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در ابطال بند ٣ از طرح تفصیلی شھر کاشان، رأی شماره ١۵٣ـ ١٣٩٢/٢/٣٠ در ابطال
بند ٢ ذیل ماده ٢۴ از عوارض محلی تبریز و رأی شماره ١٩۵٨ ـ ١٣٩٣/١٢/١١ در ابطال ماده ۴٣ تعرفه عوارض محلی شھر اردبیل
اشاره نمود. به عبارتی دیگر علیرغم اینکه مطابق ماده ۵٣ قانون آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ١٣٧٨/١٢/١٨ و ماده ٩٢
قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ١٣٩٢ ،شھرداری و شورای شھر مشھد ملزم به رعایت مفاد رأی صادره از
ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری بوده اند، لیکن بدون توجه به مفاد این آراء، اقدام به تصویب مصوبه ای مشابه نموده و از این باب
حقوق شھروندان را تضییع می نمایند.

نظر به مراتب یاد شده، با توجه به مغایرت آشکار مصوبه معترض عنه با قواعد شرعی مذکور و ھمچنین تبصره ۴ ماده واحده قانون
تعیین وضعیت املاک واقع در طرحھای دولتی و شھرداریھا و ھمچنین با توجه به سابقه ابطال این گونه مصوبات در رأی شماره ٣۴۶ ـ
١٣٨٠/١٠/٢٣ و ١۵٣ـ ١٣٩٢/٢/٣٠ و ١٩۵٨ ـ ١٣٩٣/١٢/١١ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری، بر اساس بند ١ ماده ١٢ و ماده ١٣ قانون
دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال مصوبه معترض عنه از تاریخ تصویب آن را دارم.»

متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:

«جناب آقای گلستانی فرد

فرماندار محترم شھرستان مشھد

موضوع: عوارض ورود به محدوده اراضی خین عرب

سلام علیکم

با احترام، لایحه شماره ٢١/١٧۴۵٩۴ـ ١٣٩٣/١٠/٢١ در ارتباط با عوارض ورود به محدوده اراضی خین عرب در جلسه علنی مورخ
١٣٩۴/٢/٢٩ شورای اسلامی شھر مشھد مقدس مطرح شده و به شرح زیر به تصویب رسید:

متن مصوبه:

«ماده واحده: به شھرداری مشھد مقدس اجازه داده میشود عوارض ورود به محدوده قطعات تا مساحت ٢٠٠٠) دو ھزار) مترمربع
از اراضی محدوده خین عرب، مطابق نقشه (مھر شده توسط شورای اسلامی شھر مقدس مشھد) را بر اساس ٣۵ %قیمت
کارشناسی روز برای زمینھای مشاعی، قولنامه ای یا زمینھایی که واگذاری سھم شھرداری زیر حد نصاب تفکیک می باشد، دریافت
نماید.

١ـ حوزه درآمدی بافت مسکونی ساخته شده سه و بقیه محدوده خین عرب حوزه درآمدی دو می باشد.

٢ـ شھرداری مشھد مقدس موظف است مجوزھای لازم را از مراجع ذیصلاح اخذ نماید.

٣ـ ھرگونه اقدام در خصوص اراضی محدوده خین عرب، منوط به ذکر نام یا شماره این مصوبه خواھد بود.»

بدیھی است این مصوبه با رعایت قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور لازم الاجراست.ـ نایب رئیس شورای
اسلامی شھر مشھد»

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شھر مشھد به موجب لایحه شماره ۴/٩۴/١٠٢۶٠/ش ـ ١٣٩۴/٧/٢۵ توضیح داده
است که:

«ھیأت محترم عمومی دیوان عدالت اداری

موضوع: لایحه دفاعیه دادخواست آقای حمزه شکریان زینی به کلاسه ۵٣٢/٩۴

سلام علیکم

با احترام، بازگشت به نسخه دوم دادخواست آقای حمزه شکریان موضوع پرونده شماره ٩۴٠٩٩٨٠٩٠٠٠٠٠٢٨٠ مبنی بر درخواست
ابطال مصوبه شماره ۴/٩۴/٢٣٠١/ش ـ ١٣٩۴/٢/٢٩ شورای اسلامی شھر مشھد مقدس در خصوص عوارض ورود به محدوده اراضی
خین عرب به استحضار می رساند:

شاکی که وکیل دادگستری می باشد و سابقاً از کارشناسان و مشاوران حقوقی شھرداری بوده از ابتدای سال ١٣٩٣ به صورت
ھدفمند برای پانزدھمین بار است که ابطال یکی از مصوبات شورای اسلامی شھر مشھد را خواستار شده و در اغلب دادخواستھا
مسایل خلاف واقع مطرح کرده است.

اما در دفاع از مصوبه معترض عنه معروض است: تبدیل املاک بزرگ مقیاس به خصوص زمینھای با کاربری کشاورزی به املاک ریزدانه به
دلیل عدم رعایت اصول و ضوابط شھرسازی و صرفاً با ھدف کسب منافع اقتصادی توسط سرمایه داران و صاحبان املاک بزرگ انجام
می شود که این امر علاوه بر ایجاد مشکلات عمده در زمینه مسایل شھرسازی و مدیریت شھری به ویژه در بافت حاشیه شھر، ارائه
خدمات از سوی شھرداریھا را نیز با موانعی مواجه می نماید. با توجه به اینکه در گذشته برای جلوگیری از ریزدانه شدن قطعات در
اراضی پھنه خین عرب و حفظ حقوق شھروندان، عوارض ورود به محدوده بر اساس مصوبات مربوط به عوارض ورود به محدوده در قالب
تفاھم نامه دریافت می شده است، به منظور تسریع در پاسخ گویی به املاک با مساحت کمتر از حد تفکیک و ھمچنین تعیین تکلیف
اراضی قولنامه ای مقرر شد تا به شرح مصوبه شماره ۴/٩۴/٢٣٠١/ش ـ ١٣٩۴/٢/٢٩ اقدام گردد. در محدوده اراضی خین عرب با
مساحت ٣۴۴۶٨٢٠ مترمربع (٣۴۴ ھکتار) که کاربری آن کشاورزی می باشد قطعاتی وجود دارد که بدون پرداخت حق تفکیک و عوارض
ورود به محدوده صرفاً به صورت غیرقانونی به قطعات کوچکی تقسیم شده و توسط مالکان قولنامه ای ساخته شده اند و در حال حاضر
به صورت کارگاه، مراکز تجاری و منزل مسکونی مجزا محل کار و سکونت افراد و خانواده ھای زیادی می باشند. در چنین شرایط این
خانواده ھا از خدمات شھری به دلیل عدم تعیین تکلیف ملک مسکونی بی بھره اند و شھرداری نیز برای ارائه خدمات دچار مشکل
خواھد بود و عملاً محلی برای در نظر گرفتن سرانه فضاھای عمومی و خدماتی و سرانه شوارع و معابر و دریافت قدرالسھم شھرداری
وجود ندارد.

به ھمین دلیل شھرداری مشھد مقدس لایحه اخذ ٣۵ %قیمت کارشناسی روز برای فقط زمینھای مشاعی و قولنامه ای یا زمینھایی
که واگذاری سھم شھرداری زیر حد نصاب تفکیک می باشد را پیشنھاد نمود که اعضای شورای اسلامی شھر مشھد مقدس نیز با
درایت کامل و عدم مغایرت با قانون و به استناد بند ١۶ ماده ٧۶ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب
شھرداران مصوب ١٣٧۵ اقدام به تصویب آن نمود. قضات مستحضرند که در غیراین صورت ھیچ کدام از املاک مورد اشاره در شرایط
فعلی شان قادر به تأمین قدرالسھم شھرداری (با توجه به ساخت و سازھای انجام شده) نیستند و شھرداری نیز با توجه به نبود
عرصه کافی امکان ارائه خدمات شھری شامل فضای سبز، خیابانھا و …) را نخواھد داشت که تبعات این موضوع ایجاد حاشیه شھر و
مسایل نامطلوب امنیتی و بھداشتی را به دنبال خواھد داشـت.

این مصوبه تنھا راھکار به دست آمده در خصوص حل مشکل شھروندان است که با استقبال آنان نیز روبرو شده است. با اجرای این
مصوبه درآمد ناشی از اخذ ٣۵ %قیمت کارشناسی روز، جھت تملکات لازم برای اجرای طرحھای شھرداری مصرف می شود و بدین
ترتیب روند پاسخگویی به املاک متقاضی منطقه خین عرب سرعت قابل ملاحظه ای خواھد گرفت. البته در بند ٢ مصوبه معترض عنه
شھرداری مکلف شده است تا نسبت به اخذ مجوزھای لازم از جمله کمیسیون ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شھرسازی و
معماری ایران برای ارائه پایانکار به املاک متقاضی اقدام نماید.

شاکی به برخی قواعد فقھی اشاره کرده است و مصوبه شورای اسلامی شھر مشھد مقدس را مغایر این قواعد دانسته و خلاف
شرع می داند که اعلام می دارد دریافت عوارض ورود به محدوده به ھیچ وجه منافاتی با تسلط مالکانه و حق مالکیت اشخاص نداشته
و مالکیت شرعی، رسمی و قانونی افراد بر اموال خود برای ھمه اشخاص حقیقی و حقوقی از جمله شورای اسلامی شھر مشھد
مقدس لازم و قابل احترام می باشد. ھدف شورا از تصویب این عوارض جنبه درآمدی نبوده بلکه راھکاری در راستای حل مشکل
شھروندان برای پاسخگویی سریعتر و ھمچنین تشویق ایشان برای تعیین تکلیف املاک و مستحدثات و جلوگیری از تبعات منفی
متعدد حاشیه نشینی شھر شامل مشکلات حقوقی نقل و انتقال املاک قولنامه ای، مسایل زیست محیطی ناشی از عدم ارائه خدمات
توسط شھرداری، مشکلات امنیتی و اجتماعی بافت نابسامان این منطقه می باشد. در خصوص ادعای شاکی مبنی بر نقض تبصره ۴
ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحھای دولتی و شھرداریھا توسط شورای اسلامی شھر مشھد مقدس معروض
است:

در تبصره ۴ ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحھای دولتی و شھرداریھا مقرر گردیده در صورت تقاضای مالک برای
استفاده از مزایای ورود به محدوده شھری، می باید علاوه بر تأمین اراضی مورد نیاز جھت تأسیسات و تجھیزات و خدمات عمومی و
آماده سازی زمین، معادل بیست درصد از خالص زمین را نیز به شھرداری واگذار نماید و با عنایت به اینکه خدمت عمومی دقیقاً در طرح
جامع و تفصیلی شھرھا دارای مصادیق خاص خود می باشد و از طرفی تفکیک اراضی بر مبنای ضوابط طرحھای جامع و تفصیلی یکی
از مھمترین مصادیق استفاده از مزایای ورود به محدوده خدمات شھری خواھد بود به ھمین دلیل نیز در تبصره ٣ ماده ١٠١ قانون
شھرداریھا به موضوع تأمین اراضی مورد نیاز جھت فضاھای خدمات اشاره شده است. اگر شھرداری حقوق مزایای ورود به محدوده را
مستقل از میزان زمین موضوع تبصره ٣ و ۴ ماده ١٠١ اصلاحی دریافت نماید و ھر کدام را به صورت مجزا محاسبه نماید در این صورت
درصد قابل توجھی از زمین مالک باید به شھرداری واگذار شود به عبارت دیگر سرانه ھای طرح جامع و تفصیلی شھر در خصوص
محاسبه تأسیسات و تجھیزات و خدمات عمومی به علاوه ٢٠ درصد خالص موضوع تبصره ۴ ماده واحده بالغ بر ۵۶ درصد خواھد بود و از
طرفی اگر مالک ھمین زمین را نیز تفکیک نماید بر اساس گفته خود شاکی باید ۴٣ درصد ملک را به شھرداری واگذار نماید که جمعاً
٩٩ درصد خواھد بود که به ھیچ عنوان با عدالت سازگاری نخواھد داشت لذا شورای اسلامی شھر مشھد مقدس در جھت جلوگیری
از ورود زیان بیشتر به مالکین اقدام به تصویب ماده ٣٧ از دفترچه ضوابط درآمدی نموده و مقرر شده شھرداری جھت مزایای ورود به
محدوده و انجام عملیات تفکیک حداکثر ۴٣/٧۵ درصد از زمین را دریافت و مجوز تفکیک را صادر نماید و بنا به دلایلی که بیشتر ارائه شد
مصوبه معترض عنه را جھت مساعدت بیشتر به شھروندان و حل مشکلات جاری ایشان و منطقه به تصویب رسانید که تنھا ٣۵ %از
ارزش روز ساختمان را شامل می شود و حتی کمتر از ۴٣/٧۵ درصد قبلی نیز می باشد. بنابراین ملاحظه می فرمایید نه تنھا در حق
مالکین اجحافی صورت نگرفته بلکه این مصوبه به نفع مردم بوده و نھایت مساعدت را در حق مردم اعمال کرده است که بذل عنایت
ویژه ھیأت به این مھم را تقاضامند است.

در پایان ضمن ارائه لایحه دفاعیه فوق که مؤید قانونی بودن مصوبه شماره ۴/٩۴/٢٣٠١/ش ـ ١٣٩۴/٢/٢٩ شورای اسلامی شھر
مشھد مقدس می باشد مستدعیست نسبت به صدور حکم به رد دادخواست شاکی عنایت نموده و شورای اسلامی شھر مشھد
مقدس را در پیشبرد اھداف والای مدیریت شھری پایتخت معنوی ایران یاری فرمایند.»

در خصوص ادعای مغایرت موضوع مصوبه شماره ۴/٩۴/٢٣٠١/ش ـ ١٣٩۴/٢/٢٩ شورای اسلامی شھر مشھد با شرع مقدس اسلام،
قائم مقام دبیر شورای نگھبان به موجب لایحه شماره ٩۵/١٠٢/١۶٨٩ ـ ١٣٩۵/۵/۵ اعلام کرده است که:

«اگر چه قانون حق جعل عوارض را به شورای اسلامی شھرداده است اما نظر به اینکه شاکی مدعی شده در خصوص مورد بحث این
حق به واسطه تبصره ۴ ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحھای دولتی و شھرداریھا مصوب ١٣۶٧/٨/٢٩ تقیید
می گردد، علیھذا در این صورت اخذ عوارض چون بدون مجوز قانونی است خلاف موازین شرع می باشد. البته تشخیص خلاف قانون
بودن با آن دیوان است.»

ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩۶/٧/١٨ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان
شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی

مطابق تبصره ۴ قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحھای دولتی و شھرداریھا مصوب سال ١٣۶٧ مراجع قانونی می توانند در مقابل
موافقت با تقاضای صاحبان اراضی برای استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شھر، علاوه بر انجام تعھدات مربوط به
عمران و آماده سازی زمین و واگذاری سطوح لازم برای تأسیسات و تجھیزات و خدمات عمومی، حداکثر تا ٢٠ %از اراضی آنھا را برای
تأمین عوض اراضی واقع در طرحھای موضوع قانون و ھمچنین اراضی عوض طرحھای نوسازی و بھسازی شھری به طور رایگان دریافت
کنند. نظر به اینکه در مصوبه ١٣٩۴/٢/٢٩ شورای اسلامی شھر مشھد که طی شماره ۴/٩۴/٢٣٠١/ش ـ ١٣٩۴/٢/٢٩ ابلاغ شده به
جای ٢٠ %اراضی، ٣۵ %بھای اراضی به عنوان عوض دریافت می شود، این حکم مغایر تبصره ۴ قانون فوق الذکر است و با لحاظ نظریه
شماره ٩۵/١٠٢/١۶٨٩ ـ ١٣٩۵/۵/۵ قائم مقام دبیر شورای نگھبان، چون مصوبه مورد اعتراض مغایر قانون تشخیص شد مغایر شرع نیز
می باشد با استناد به بند ١ ماده ١٢ و مواد ١٣ و تبصره ٢ ماده ٨۴ و مواد ٨٧ و ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری
مصوب سال ١٣٩٢ و تبعیت از نظر فقھای شورای نگھبان، حکم بر ابطال مصوبه از تاریخ تصویب آن صادر می شود.