رأی شماره ۵٧٢ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ١ـ ابطال مواد ١ و ٢ و تبصره ١ ماده ٢ عوارض تغییر کاربری از تعرفه عوارض محلی
سال ١٣٩٣ مصوب شورای اسلامی شھر گلستان. ٢ـ ابطال قسمتی از عوارض ورود به محدوده
از تعرفه عوارض محلی سال ١٣٩٣ شورای شھر گلستان

شماره ٩۴/١٠۵۶ ١٣٩۶/٧/١

بسمه تعالی

جناب آقای جاسبی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۵٧٢ مورخ ١٣٩۶/۶/١۴ با موضوع:

« ١ـ ابطال مواد ١ و ٢ و تبصره ١ ماده ٢ عوارض تغییر کاربری از تعرفه عوارض محلی سال ١٣٩٣ مصوب شورای اسلامی شھر
گلستان.

٢ـ ابطال قسمتی از عوارض ورود به محدوده از تعرفه عوارض محلی سال ١٣٩٣ شورای شھر گلستان.» جھت درج در روزنامه رسمی
به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین

تاریخ دادنامه: ١٣٩۶/۶/١۴

شماره دادنامه: ۵٧٢

کلاسه پرونده: ١٠۵۶/٩۴

مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای ھادی دلفان

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ١ـ مواد ١ و ٢ و تبصره ١ ماده ٢ عوارض تغییر کاربری ٢ـ عوارض ورود به محدوده از تعرفه عوارض
محلی سال ١٣٩٣ مصوب شورای اسلامی شھر گلستان [شھرستان بھارستان از توابع استان تھران]

گردش کار: شاکی به موجب دادخواست ابطال ١ـ مواد ١ و ٢ و تبصره ١ ماده ٢ عوارض تغییر کاربری ٢ـ عوارض ورود به محدوده از
تعرفه عوارض محلی سال ١٣٩٣ مصوب شورای اسلامی شھر گلستان [شھرستان بھارستان از توابع استان تھران] را خواستار شده
و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«با سلام، احتراماً، به استحضار عالی می رساند:

شھرداری و شورای اسلامی شھر گلستان (شھرستان بھارستان، از توابع استان تھران) در دفترچه تعرفه عوارض سال ١٣٩٣ بندی را
تصویب نموده اند که بر اساس آن برای زمینھایی که طبق طرحھای جامع و تفصیلی داخل محدوده شھر قرار گرفته اند و دارای
کاربریھای مختلف گردیده اند ٧٠ %قیمت روز ملک مورد نظر را از مالک آن زمین دریافت می دارند که متن مصوبه بدین شرح می باشد:

عوارض ورود به محدوده: در اجرای تبصره ۴ قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحھای دولتی و شھرداریھا چنانکه املاکی در اجرای
طرحھای تفصیلی یا جامع شھری با توسعه محدوده قانونی شھر داخل محدوده قرار گیرند شھرداری مکلف است در ھنگام صدور
پروانه یا ھر گونه مجوزی ٧٠ %ارزش روز ملک مورد نظر را بر اساس نظر کارشناس رسمی دادگستری محاسبه و از بابت مزایای ورود
به شھر و تعیین کاربری انتفاعی وصول نماید. (برگرفته از صفحه ٢٣ دفترچه مربوط به تعرفه عوارض سال ١٣٩٣ شھرداری گلستان)
علاوه بر این در مواردی اشخاص به صورت حضوری به شھرداری مراجعه کرده است که شھرداری از آنان به جای ٧٠ %قیمت زمین
٧٠ %از عین زمین را مطالبه کرده است و در توجیه آن گفته اند که این مصوبه بر اساس ضوابط طرح تفصیلی بوده کاملاً قانونی
می باشد.

از آنجا که بنا به دلایل ذیل، مصوبه مذکور و ھمچنین مصوبه مربوط به عوارض تغییر کاربری مغایر حکم قانونگذار و بر خلاف اصل تسلیط
و اعتبار مالکیت مشروع و قانونی اشخاص و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شھر گلستان است تقاضای ابطال آن را از ھیأت
عمومی دیوان عدالت اداری خواستارم. ھمان طور که مستحضرید تعیین و تغییر کاربری اراضی در طرحھای جامع و تفصیلی شھری
مطابق قانون تأسیس شورای عالی شھرسازی و معماری ایران جزء وظایف و اختیارات کمیسیون ماده ۵ این قانون است و در مقررات
خاص قانون مرقوم الزامی برای افراد به واگذاری اراضی خویش یا قیمت آن در زمان تغییر کاربری و یا پرداخت مبلغی تحت عنوان
عوارض ورود به محدوده دیده نمی شود.

٢ـ طبق قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحھای دولتی و شھرداریھا مصوب ١٣۶٧ و به صراحت تبصره ۴ ماده واحده ھمان قانون
در مواردی که تھیه زمین عوض در داخل محدوده ھای مجاز برای قطعه بندی و تفکیک و ساختمان سازی میسر نباشد و احتیاج به
توسعه محدوده مزبور طبق طرحھای مصوب توسعه شھری مورد تأیید مراجع قانونی قرار بگیرد، مراجع مزبور می توانند در مقابل
موافقت با تقاضای صاحبان اراضی برای استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شھر، علاوه بر انجام تعھدات مربوط به
عمران و آماده سازی زمین و واگذاری سطوح لازم برای تأسیسات و تجھیزات و خدمات عمومی حداکثر تا ٢٠ %از اراضی آنھا را برای
تأمین عوض اراضی واقع در طرحھای موضوع این قانون و ھمچنین اراضی عوض طرحھای نوسازی بھسازی شھری، به طور رایگان
دریافت نمایند. حال آن که مصوب شورای شھر گلستان دریافت ٧٠ %از ارزش روز ملک را بر مالکان تحمیل می نماید و این با تبصره
مزبور مغایرت دارد.

٣ـ با عنایت به وظایف شورای عالی شھرسازی و معماری که در کمیسیون ماده ۵ آن مواد ٢ و ۵ قانون تأسیس شورای مزبور مصوب
١٣۵١ تصریح شده است حاوی ایجاد مجوز در مورد تفویض اختیارات این مقامات به اشخاص دیگر از جمله شھرداری یا شورای شھر
نمی باشد تا شورا و شھرداری بتواند در این خصوص وجھی به عنوان عوارض ورود به محدوده دریافت نماید. ھمچنین اخذ عوارض غیر
از آنچه که در قانون تجمیع عوارض آمده است وجاھت قانونی ندارد و خارج از صلاحیت و اختیارات قانون شورای شھر و شھرداری
می باشد.

۴ـ نظر به اینکه وصول ھرگونه وجھی از اشخاص باید مستند به قانون باشد، در مانحن فیه قانونی برای اخذ وجوه از شھروندان وجود
ندارد و مصوبه مزبور مغایر با مادتین ٢٢ و٧٠ قانون ثبت و مواد ٣٠ ،٣١ ،٢۵ ،٣٨ ،١۴٣ ،١۴۴ قانون مدنی بوده و ھمچنین مغایر با اصول
۴ ،٢٢ ،٣١ ،۴۶ ،۴٧ و بند ١٢ از اصل سوم قانون اساسی است.

۵ ـ شورای نگھبان در نظریه شماره ۵۶٢١/٢١/٧٨ ـ ١٣٨/٨/١٣ اخذ ھرگونه وجھی چنانچه استناد قانونی نداشته باشد را خلاف شرع
دانستند و نیز در نظریه شماره ١٧۵۶/٢١/٨٠ ـ ١٣٨٠/۴/٢١ اشعار داشته چنانچه صاحب زمین رأساً متقاضی استفاده از مزایای ورود
به محدوده توسعه و عمران شھر نباشد گرفتن ھرگونه وجه را خلاف شرع دانسته و اینکه مسئولیت قانونی کمیسیون موضوع ماده ۵
قانون تأسیس شورای عالی شھرسازی و معماری ایران بررسی و تصویب طرحھای تفصیلی شھری و تغییرات آنھا در محدوده تعریف
طـرح تفصیلی بوده و کمیسیونھای مربوطه و تنظیم طرح جامع قانوناً حق ندارند مراجعه کنندگان را ملزم به پرداخت وجھی در حق
شھرداری نمایند.

۶ ـ در موارد مشابه چندین فقره رأی ھیأت عمومی صادر شده است از جمله رأی شماره ١٩۵٨ ـ ١٣٩٣/١٢/١١ ،رأی شماره ٧٨٣ ـ
١٣٩۴/۶/٢۴ رأی شماره ۵۶٣ ـ ١٣٩٠/١٢/٨ و رأی شـماره ۴٣٧ـ ۴٣٨ـ ١٣٨۶/۶/٢۵ بـنابرایـن با تـوجـه به موارد مـعنونه تقاضای ابطال
مصوبه شھرداری و شورای شھر گلستان (بند مربوط به عوارض ورود به محـدوده) و (ماده ١ و ماده ٢ و تبصره ١ ماده ٢ از بند مربوط به
عوارض تغییر کاربری) از تعرفه عوارض سال ١٣٩٣ را از ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری خواستارم.»

در پاسخ به اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر ھیأت عمومی برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه ای که به شماره ١۶٣١
ـ ١٣٩۴/١/٢٩ ثبت دفتر اندیکاتور ھیأت عمومی شده اعلام کرده است که:

«ریاست محترم دیوان عدالت اداری

با سلام

احتراماً در خصـوص کلاسه پرونده به شمـاره ١٠۵۶/٩۴ و شماره پرونده ٩۴٠٩٩٨٠٩٠٠٠٠٠٠٠٠۵ با توجه به اینکه نسبت به پرونده
معنونه اخطار رفع نقص صادر گردیده اعلام می دارد: اینجانب صرفاً مدعی خلاف قانون بودن مصوبه شورای اسلامی شھر گلستان که
شرح آن در دادخواست مطرح گردیده، می باشم و از ادعای خلاف شرع بودن مصوبه مذکور صرف نظر می نمایم.»

متن تعرفه در قسمتھای مورد اعتراض به قرار زیر است:

«عوارض ورود به محدوده: در اجرای تبصره ۴ قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحھای دولتی و شھرداریھا چنانچه املاکی در اجرای
طرحھای تفصیلی یا جامع با توسعه محدوده قانونی شھر داخل محدوده قرار گیرند شھرداری مکلف است در ھنگام صدور پروانه یا
ھرگونه مجوزی ٧٠ %ارزش روز ملک مورد نظر را بر اساس نظر کارشناس رسمی دادگستری محاسبه و از بابت مزایای ورود به
محدوده شھر و تعیین کاربری انتفاعی وصول نماید.

تبصره١ :کاربری فضای سبز، آموزشی، درمانی، انتظامی، ورزشی، مذھبی، تأسیسات شھری، باغات و مزارع، شھربازی، پمپ
بنزین، حریمھا، ترمینال، آموزش عالی، گورستان، فرھنگی و میدان تره بار به عنوان کاربریھای غیر انتفاعی محسوب می شوند و
مشمول عوارض فوق نمی گردند.

تبصره٢ :اراضی و املاکی که در اجرای کمیسیون طرح و برنامه شھرداری مطرح و نسبت به رعایت سرانه ھا و واگذاری بلاعوض آنھا به
شھرداری اقدام می نمایند مشمول عوارض فوق نمی گردند.

عوارض تغییر کاربری: ماده١ :عوارض تغییر کاربری برای اراضی کمتر از ۵٠٠ مترمربع بر اساس ۵٠ درصد قیمت کارشناسی روز زمین
محاسبه و وصول خواھد شد.

ماده٢ :برای اراضی بالای ۵٠٠ مترمربع عوارض تغییر کاربری به شرح ذیل محاسبه می شود:

تبصره١ :برای تغییر کاربری به مسکونی ۵٠ ،%به کاربری صنعتی و اداری ۵۵ %و سایر کاربریھا ۴٠ %و تغییر کاربری از فضای سبز به
کاربری دیگر ٧٠ %قیمت کارشناسی روز زمین محاسبه و اخذ گردد.»

در پاسخ به شکایت مذکور، شھردار گلستان به موجب لایحه شماره ٠۴٢٢٠٠ ـ ١٣٩۴/١٢/۵ توضیح داده است که:

«١ـ بر اساس تبصره ۴ قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحھای دولتی و شھرداریھا در مواردی که تھیه زمین معوض در داخل
محدوده ھای مجاز برای قطعه بندی و تفکیک و ساختمان سازی میسر نباشد و احتیاج به توسعه محدوده مزبور طبق طرحھای مصوب
توسعه شھری مورد تأیید مراجع قانونی (شھرداری شورای اسلامی شھر و استانداری) مراجع مزبور می توانند در مقابل موافقت با
تقاضای صاحبان اراضی بر استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شھر علاوه بر انجام تعھدات مربوط به عمران و
آماده سازی زمین و واگذاری سطوح لازم برای تأسیسات و تجھیزات و خدمات عمومی حداکثر تا ٢٠ %از اراضی واقع در طرحھای
موضوع این قانون و ھمچنین اراضی عوض طرحھای نوسازی و بھسازی شھری به طور رایگان دریافت نمایند. لذا نص صریح قسمتی از
تبصره مذکور به صراحت تکلیف صاحبان اراضی را علاوه بر انجام تعھدات مربوط به عمران و آماده سازی زمین واگذاری سطوح لازم برای
تأسیسات و تجھیزات و خدمات عمومی می باشد که با وحدت ملاک با تبصره ٣ ماده ١٠١ قانون شھرداری که برای تأمین سرانه فضای
عمومی و خدماتی تا سقف (٢۵ (%و برای تأمین اراضی مورد نیاز احداث شوارع و معابر عمومی در اثر تفکیک و افراز این اراضی
مطابق با طرح جامع و تفصیلی با توجه به ارزش افزوده ایجاد شده از عمل تفکیک برای مالک تا بیست و پنج درصد (٢۵ (%از باقیمانده
اراضی را دریافت می نماید. شھرداری مجاز است با توافق مالک قدرالسھم مذکور را بر اساس قیمت روز زمین طبق نظر کارشناس
رسمی دادگستری دریافت نماید. با عنایت به موارد قانونی مذکور، مصوبه شورای اسلامی شھر که به تأیید استانداری نیز رسیده
است مطابق با موازین قانونی می باشد.

٢ـ بر اساس تبصره ۴ ماده صدرالذکر علاوه از ٢٠ درصد اراضی که در مصوبه عوارض به ارزش روز ملک تبدیل شده ۵٠ درصد از زمین یا
قیمت آن را برای تأمین سرانه ھای عمومی از قبیل سرانه فضای سبز، ورزشی و … و استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و
عمران شھر، به شھرداری واگذار نمایند. ھمچنان که صاحبان اراضی واقع در محدوده و حریم شھرھا نیز در قبال تفکیک و افراز اراضی
مطابق تبصره ٣ ماده صد قانون شھرداری جمعاً ۵٠ درصد از زمین یا قیمت آن را برای تأمین اراضی مورد نیاز معابر و شوارع عمومی و
ھمچنین از بابت ارزش ایجاد شده از عمل تفکیک برای مالک، به شھرداری پرداخت می نمایند. علی ایحال با توجه به موارد مذکور
مصوبه مورد شکایت مطابق با قوانین جاری کشور تصویب و توسط شھرداری اجرا می شود. النھایه با عنایت به موارد مذکور رسیدگی
و صدور قرار مبنی بر رد دعوای مطروحه مورد استدعاست.»

ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩۶/۶/١۴ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان
شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی
الف ـ به موجب بند ٣ ماده ١ قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شھرسازی مصوب سال ١٣۵٣ ،طرح تفصیلی
عبارت از طرحی است که بر اساس معیارھا و ضوابط کلی طرح جامع شھری، نحوه استفاده از زمینھای شھری در سطح محلات
مختلف شھر و موقعیت و مساحت دقیق زمین برای ھر یک از آنھا تعیین می شود و بر اساس ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی
شھرسازی و معماری ایران مصوب سال ١٣۵١ بررسی و تصویب طرحھای تفصیلی شھری و تغییرات آنھا در ھر استان به کمیسیونی
خاص محول شده است و از سویی وظایف شورای اسلامی شھرھا در ماده ٧١ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی
کشور و انتخاب شھرداران مصوب سال ١٣٧۵ با اصلاحات بعدی تعیین شده و در این ماده قانونی امر تغییر کاربری اراضی در صلاحیت
شورای اسلامی شھر پیش بینی شده است. با توجه به مراتب شورای اسلامی شھر که صلاحیتی برای تغییر کاربری اراضی ندارد، به طریق
اولی نمی تواند در این خصوص مبادرت به وضع قاعده و اخذ عوارض تغییر کاربری کند. بنابراین ماده ١ و ماده ٢ و تبصره ١ ماده ٢ با
عنوان عوارض تغییر کاربری از تعرفه عوارض محلی سال ١٣٩٣ مصوب شورای اسلامی شھر گلستان، خلاف قانون و خارج از حدود
اختیارات مرجع تصویب تشخیص می شود و به استناد بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری
مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.

ب ـ مطابق تبصره ۴ قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحھای دولتی و شھرداریھا مصوب سال ١٣۶٧ مقرر شده است «در مواردی
که تھیه زمین عوض در داخل محدوده ھای مجاز برای قطعه بندی و تفکیک و ساختمان سازی میسر نباشد و احتیاج به توسعه محدوده
مزبور طبق طرحھای مصوب توسعه شھری مورد تأیید مراجع قانونی قرار بگیرد، مراجع مزبور می توانند در مقابل موافقت با تقاضای
صاحبان اراضی برای استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شھر، علاوه بر انجام تعھدات مربوط به عمران و آماده سازی
زمین و واگذاری سطوح لازم برای تأسیسات و تجھیزات و خدمات عمومی حداکثر تا ٢٠ درصد اراضی آنھا را برای تأمین عوض اراضی
واقع در طرحھای موضوع این قانون و ھمچنین اراضی عوض طرحھای نوسازی و بھسازی شھری به طور رایگان دریافت نماید.» نظر
بـه اینکه در مصوبـه مورد شکایت، خـلاف مقررات قانونی فوق الذکر اخذ ٧٠ درصـد ارزش روز ملک برای برخورداری از مزایای ورود به
محدوده شھر تعیین شده است، بنابراین قسمتی از تعرفه عوارض محلی سال ١٣٩٣ مصوب شورای اسلامی شھر گلستان مبنی بر تعیین
عوارض ورود به محدوده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب تشخیص می شود و به استناد بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨
قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.