رأی شماره ٨٣١ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال بندھای١ و ٢ مصوبه شماره ۴/٩۵/۶٢٢۴/ش ـ ١٣٩۵/۴/٩ شورای اسلامی شھر
مشھد مبنی بر اخذ عوارض علی الحساب قبل از صدور پروانه قطعی

شماره ٩۵/٨١۴/ھـ ١٣٩۶/٩/٢۶

بسمه تعالی

جناب آقای جاسبی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ٨٣١ مورخ ١٣٩۶/٨/٣٠ با موضوع:

«ابطال بندھای ١ و ٢ مصوبه شماره ۴/٩۵/۶٢٢۴ش ـ ١٣٩۵/۴/٩ شورای اسلامی شھر مشھد مبنی بر اخذ عوارض علی الحساب
قبل از صدور پروانه قطعی.» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین

تاریخ دادنامه: ١٣٩۶/٨/٣٠

شماره دادنامه: ٨٣١

کلاسه پرونده: ٨١۴/٩۵

مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری.

شاکی: آقای حمزه شکریان زینی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندھای ١ و ٢ مصوبه شماره ۴/٩۵/۶٢٢۴/ش ـ ١٣٩۵/۴/٩ شورای اسلامی شھر مشھد

گردش کار: شاکی به موجب دادخواست ابطال بندھای ١ و ٢ مصوبه شماره ۴/٩۵/۶٢٢۴/ش ـ ١٣٩۵/۴/٩ شورای اسلامی شھر
مشھد در خصوص تصویب مجوز دریافت علی الحساب عوارض و بھای خدمات از شھروندان از تاریخ تصویب را خواستار شده و در جھت
تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«ریاست محترم ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراماً به استحضار می رساند شورای شھر مشھد در تاریخ ١٣٩۵/۴/٩ اقدام به تصویب مصوبه ای به شماره ۴/٩۵/۶٢٢۴/ش در
خصوص تصویب مجوز دریافت علی الحساب عوارض و بھای خدمات از شھروندان می نماید. با توجه به اینکه به استناد این مصوبه
شھرداری به صورت غیرقانونی، مبالغ ھنگفتی را از شھروندان اخذ می نماید، لذا دلایل غیرقانونی بودن این مصوبه به شرح آتی ذکر
گردیده که در نھایت ابطال این مصوبه از تاریخ تصویب آن را خواستارم. در بند١ مصوبه معترض عنه به شھرداری اجازه داده شده است
که ھنگام ارائه درخواست صدور پروانه توسط شھروند، ابتدائاً ٣۵ %مبلغ عوارض و بھای خدمات به صورت علی الحساب و بدون اینکه
ھیچ گونه حقی برای شھروند ایجاد شود از شھروند اخذ شود تا سپس روند صدور پروانه آغاز گردد.

قضات مستحضرند که مبلغ عوارض و بھای خدمات متعلقه به پروانه ساختمانی، براساس متراژ تقاضا شده توسط شھروند و پس از
کارشناسی ھای متعدد و تطبیق آن با مصوبات شورای شھر محاسبه می گردد، لیکن این مصوبه اختیار تعیین میزان «عوارض فرضی»
را (آن ھم بدون محاسبه و طی روند قانونی آن) بر عھده مدیر منطقه گذشته است! برابر بند ٢ این مصوبه نیز عنوان شده است که
برای صدور مجوز تجاری که نیاز به انجام کارشناسی و صرف ھزینه داشته باشد، شھرداری حق دارد ٢٠ درصد از وجه برآوردی خویش
را به صورت علی الحساب دریافت دارد !

مطابق رویه غیرقانونی شھرداری مشھد، در مواردی که شھروند تقاضای تغییر کاربری ملک خود به تجاری را داشته باشد، شھرداری
از طریق ھیأت کارشناسی، ملک را ارزیابی نموده و ۵٠ %قیمت ملک را به عنوان عوارض تغییر کاربری از شھروندان اخذ می نماید. از
ایرادات قانونی رویه غلط شھرداری مشھد در امر تغییر کاربری که بگذریم، این نکته قابل توجه است که شھرداری ھزینه کارشناسی
ملک را نیز از شھروندان اخذ می نماید. حال چگونه است که بابت «ھزینه کارشناسی» ٢٠ درصد قیمت ملک را از شھروند مطالبه
می نماید؟ حاشا و کلا که مصوبین چنین مصوبه ای، از مفاد ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و یا تبصره ٣ ماده ۶٢
قانون برنامه پنجساله پنجم بی اطلاع باشند! این مصوبه غیرقانونی در حالی تصویب شده است که به صراحت مواد فوق، شھرداری
صرفاً در ازای «صدور پروانه و یا مجوز و یا ارائه خدمات»، حق دریافت وجه از شھروندان را دارند. بنابراین می توان این گونه استنباط نمود
که شھرداری پس از طی مراحل قانونی و براساس تقاضای شھروند می تواند در ازای «صدور پروانه» مبالغی را تحت عنوان «عوارض و
بھای خدمات» اخذ نماید و در صورتی شھروند از دریافت پروانه انصراف دھد، شھرداری ھیچ گونه حقی برای دریافت عوارض و بھای
خدمات حتی برای مدتی محدود ندارد. در ھیچ یک از متون قانونی، الزام شھروند به پرداخت علی الحساب عوارض و بھای خدمات قبل
از صدور پروانه و در ھنگام ارائه درخواست صدور پروانه، آن ھم به بھانه «احتمال انصراف شھروند» و «تضییع وقت اداری کارمندان»
قید نشده است و این عمل شھرداری به صورت قطع مخالف قوانین و مقررات موضوع است.

ھمان طور که گفته شد، علت چنین اقدام غیرقانونی، «احتمال انصراف شھروند» و «تضییع وقت اداری کارمندان» عنوان شده است!
مصوبین این مصوبه غیرقانونی بیان نداشته اند که دقیقاً کارمندان شھرداری به چه علتی در محل کار خود مستقر شده اند؟ مگر نه این
است که «وقت اداری» کارمندان شھرداری، مخصوص ارائه خدمت به شھروندان است؟ مگر نه این است که یکی از مصادیق ارائه
خدمت به شھروندان، بررسی درخواست شھروند جھت صدور پروانه است؟ مصوبین این مصوبه غیرقانونی چه در سر می پروراندند که
ارائه خدمت به شھروندان را «تضییع وقت اداری» دانسته و بابت آن از شھروندان مطالبه «پول» می نمایند؟ آیا می باید بابت «احتمال
انصراف شھروند» از درخواست خود، اموال وی را به صورت غیرقانونی برای مدتی در شھرداری «بلوکه» نمود و بعد از انصراف نیز ١۵
روز وی را معطل نمود؟ با وجود این مصوبه، آیا دیگر می توان اسمی از «تکریم ارباب رجوع» در نظام مقدس جمھوری اسلامی ایران
برد؟ نظر به مراتب یاد شده، با توجه به مخالفت این مصوبه با ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و تبصره ٣ ماده ۶٢
قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه و ھمچنین ایرادات قانونی مصوبه معترض عنه، براساس بند ١ ماده ١٢ و ماده ١٣ قانون دیوان
عدالت اداری تقاضای ابطال مصوبه معترض عنه از تاریخ تصویب آن را دارم».

متن مصوبه در قسمتھای مورد اعتراض به قرار زیر است:

ماده واحده: شھرداری مشھد مقدس نسبت به دریافت وجه علی الحساب در موارد زیر مجاز می باشد:

«١ـ در صورتی که پروانه یا مجوز مورد درخواست متقاضی، نیاز به بررسی در شھرداری مرکز (ستاد) داشته باشد و انصراف متقاضی
پس از بررسی نھایی در مرکز (به تشخیص مدیر منطقه) موجب تضییع وقت اداری شود، در این موارد شھرداری ابتدا ٣۵ درصد از وجه
برآوردی را دریافت نموده سپس می بایست حداکثر ظرف مدت دو ماه، مبلغ قطعی مورد درخواست متقاضی را اعلام نماید که در
صورت انصراف متقاضی وجه علی الحساب دریافتی حداکثر ظرف مدت ١۵ روز به متقاضی مسترد می شود.

٢ـ در صورتی که متقاضی درخواست مجوز تجاری داشته و برابر ضوابط، تعیین مبلغ آن نیاز به انجام کارشناسی و صرف ھزینه داشته
باشد، در این موارد نیز شھرداری ٢٠ درصد از وجه برآوردی خویش را به صورت علی الحساب از متقاضی دریافت نموده و می بایست
حداکثر ظرف مدت ٢ ھفته مبلغ قطعی مجوز متقاضی را اعلام نماید و در صورت انصراف متقاضی، وجه علی الحساب دریافتی را
حداکثر ظرف مدت ١۵ روز به متقاضی مسترد نماید ».

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شھر مشھد به موجب لایحه شماره ۴/٩۵/١٨٧٣٣/ش ـ ١٣٩۵/١٠/٢٠ توضیح داده
است که:

«مدیر دفتر محترم ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

موضوع: لایحه دفاعیه دادخواست آقای حمزه شکریان زینی به کلاسه ٨١۴/٩۵

سلام علیکم

احتراماً در پاسخ به دادخواست تقدیمی موضوع کلاسه پرونده ٩۵٠٩٠۵٨٠٠٠٠٠۵٠۴ موارد زیر معروض می گردد:

مقدمه: از آنجا که شھرداریھا وفق قوانین موضوعه محدودیتی در دریافت وجه علی الحساب از شھروندان برای صدور پروانه و سایر
مجوزات قانونی نداشته و به این سبب بعضاً شھرداران مناطق دریافت علی الحساب که قاعدتاً باید بـه موارد خاص محدود باشد را
تعمیم داده و در موارد غیرضروری نیز از شھروندان بـه صورت علـی الحساب دریافت وجه داشته و کندی در پاسخگویی به شھروندان
موجب انتفاع عملی شھرداری از وجوه مذکور و زیان شھروندان می گردید، لذا اعضای شورای شھر با ارائه طرحی تقاضای محدود
شدن موارد دریافت علی الحساب توسط شھرداری به موارد احصاء شده مندرج در طرح را نموده و شورای اسلامی شھر نیز با مصوبه
خویش سعی در ضابطه مند نمودن دریافت علی الحساب و محدود کردن و حجم آن نموده و مصوبه مذکور در جھت رعایت حقوق
شھروندان و محدود کننده شھرداری است.

پاسخ به شکایت متقاضی

متقاضی با اعلام مطالب غیرواقع سعی نموده مصوبه شورای اسلامی شھر مشھد مقدس که صرفاً محدود به دریافت علی الحساب
وجه است را به عنوان تفویض اختیار تعیین میزان عوارض فرضی، آن ھم بدون محاسبه و روند قانونی آن به مدیر منطقه معرفی نماید
که معلوم نیست چگونه چنین برداشتی از مصوبه شده است، ھمان طور که قضات دیوان عدالت اداری ملاحظه می فرمایند در ماده
واحده مذکور چنین آمده است: «شھرداری مشھد مقدس نسبت به دریافت وجه علی الحـساب در موارد زیر مجاز است». در بند یک،
این موارد محدود به درخواست صدور پروانه ھایی شده که بررسی آن خارج از اختیارات مدیر منطقه بوده و نیاز به بررسی در شھرداری
مرکز (ستاد) داشته باشد آن ھم مشروط به اینکه اقدامات شھرداری در محاسبه پروانه و درخواست متقاضی مستند به صرف وقت
زیاد در مرکز باشد که این شرایط موارد دریافت علی الحساب پروانه را به چند درصد کاھش داده و به پروانه ھای بلند مرتبه سازی
محدود می کند و در ھمین بند مدت اعلام نظر شھرداری حداکثر دو ماه پیش بینی شده است. بر این اساس برخلاف ادعای متقاضی
مصوبه شورا محدود کننده شھرداری در دریافت علی الحساب است و ارتباطی به تعیین میزان عوارض و غیره ندارد.

در بند دو مصوبه اجازه دریافت ٢٠ درصد علی الحساب در درخواست مجوز تجاری صادر شده که تنھا دو ھفته برای شھرداری فرصت
اظھارنظر در خصوص امکان یا عدم امکان صدور مجوز تجاری و اعلام وجه آن در نظر گرفته شده است که این نیز بر خلاف ادعای
متقاضی ارتباطی به مبلغ عوارض مورد درخواست ندارد و مدیر منطقه می تواند حداکثر ٢٠درصد از وجه برآوردی را به صورت
علی الحساب آن ھم برای مدت ٢ ھفته دریافت و طی این مدت پاسخ مثبت یا منفی متقاضی را بدھد و در ھر دو مورد در صورت
پاسخ منفی، وجه دریافتی را ظرف مدت ١۵ روز مسترد نماید. بند دیگر مصوبه نیز مربوط به صدور فیش علی الحساب عوارض سالانه
است که تصویب آن نیاز به مرجعی جز شورای اسلامی شھر دارد و نیز دریافت علی الحساب در زمان تصویب تخفیفھای نقدی مقطعی
مصوب شورا است که متقاضی می تواند از امتیاز تخفیف پرداخت نقدی در مدت کوتاه اعلام شده استفاده کند.

بنا به مراتب معروضه و نظر به اینکه مصوبه مذکور برخلاف ادعا و اظھارات متقاضی محدود کننده اختیارات شھرداری در دریافت وجه
علی الحساب است و در مقام ضابطه مند نمودن دریافتھای بی رویه علی الحساب شھرداری وضع شده است و ھیچ گونه تاثیری در نوع
و میزان و عوارض ندارد بلکه دریافت علی الحساب را منوط به موارد خاصی کرده است و چون در ضوابط و قوانین موضوعه محدودیتی
برای شھرداری در دریافت وجه علی الحساب وجود ندارد لذا درخواست ابطال این مصوبه در واقع اختیارات شھرداری در این خصوص را
بی حد و حصر می نماید، تقاضای رد درخواست متقاضی را دارد».

ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩۶/٨/٣٠ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان
شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی

نظر به اینکه ارائه برگه ھای پرداخت عوارض از جانب شھرداری به متقاضی صدور پروانه ساختمانی وفق بند «ب» ماده ٢ مصوبـه
١۶۵۵/دش ـ ١٣٧١/٨/١٩ شورای عالی اداری، مستلزم اعلام آمادگی شھرداری در پذیرش نقشه ھای معماری و محاسباتی و تعیین
ضوابط شھرسازی حاکم بر ملک در راستای بند «الف» ماده ٢ مصوبه فوق الذکر می باشد و تکلیف شھرداری به صدور پروانه
ساختمانی ظرف حداکثر یک ھفته پس از پرداخت یا تعیین تکلیف راجع به نحوه پرداخت عوارض طبق ماده ۵٩ قانون رفع موانع تولید
رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور، موید قطعیت صدور پروانه پس از اخذ عوارض است لذا اخذ عوارض علی الحساب و قبل از
قطعیت صدور پروانه، تخلف در اجرای مقرره شورای عالی اداری و مغایر با ماده ۵٩ قانون اخیرالذکر و تبصره ٣ ماده ۶٢ قانون برنامه
پنجساله پنجم توسعه جمھوری اسلامی ایران می باشد. با توجه به مراتب مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و
آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ بندھای ٢ و ١ مصوبه مورد اعتراض ابطال می شود. با اعمال ماده ١٣ قانون پیش
گفته و تسری ابطال مصوبه به زمان تصویب آن موافقت نشد.