رأی شماره ٧٨ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع بندھای ٢ و ١٠ ماده٣ مصوبه شماره ٣/١٨۶١/ش ـ ١٣٨۶/۵/٢٣ شورای اسلامی شھر مشھد که موسسات بھداشتی و درمانی خصوصی و فضای مسقف کلینیک و اورژانس شخصی را
مشمول بھای خدمات بھره برداری تجاری تلقی کرده است خلاف قانون است و ابطال می شود

شماره ٩۴/٢٣/ھـ -۵/٣/١٣٩۵
بسمه تعالی
جناب آقای جاسبی
مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران
با سلام
یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ٧٨ مورخ ١٣٩۵/٢/٢١ با موضوع:
«بندھای ٢ و ١٠ ماده ٣ مصوبه شماره ٣/١٨۶١/ش ـ ١٣٨۶/۵/٢٣ شورای اسلامی شھر مشھد که مؤسسات بھداشتی و درمانی خصوصی و فضای مسقف کلینیک و اورژانس شخصی را مشمول بھای خدمات بھره برداری تجاری تلقی کرده است خلاف قانون است و ابطال می شود» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل ھیأت عمومی و سرپرست ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین
تاریخ دادنامه : ١٣٩۵/٢/٢١ شماره دادنامه: ٧٨ کلاسه پرونده : ٢٣/٩۴
مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی : سازمان نظام پزشکی مشھد
موضوع شکایت و خواسته : ابطال بندھای ٢ و ١٠ ماده ٣ مصوبه ٣/١٨۶١/ش ـ ١٣٨۶/۵/٢٣ شورای اسلامی شھر مشھد
گردش کار : آقای مرتضی داورمنش به وکالت از سازمان نظام پزشکی مشھد به موجب دادخواستی ابطال بندھای ٢ و ١٠ ماده ٣ مصوبه ٣/١٨۶١/ش ـ ١٣٨۶/۵/٢٣ شورای اسلامی شھر مشھد را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«ریاست محترم دیوان عدالت اداری: با سلام، احتراماً و توکیلاً به استحضار می رساند که شھرداری مشھد با ارسال اخطار برای تعدادی از کلینیکھای درمانی و ترک اعتیاد در شھر مشھد (از جمله نامه شماره ١٠/٩٢/٣٩٣٨٣ ـ ١٣٩٢/٩/٢٣ شھرداری منطقه ١٠) و مطالبه عوارض تغییر کاربری به استناد بند ٢ و ١٠ ماده ٣ مصوبه شورای اسلامی شھر مشھد به شماره ٣/١٨۶١/ش ـ ١٣٨۶/۵/٢٣ کرده است در بند ٢ آمده است «موسسات بھداشتی و درمانی خصوصی ٣٠ درصد ضابطه تجاری» و در بند ١٠ آمده است «فضای مسقف کلینیک و اورژانس شخصی ٢٠ درصد ضابطه تجاری و فضای باز آن معاف» این در حالی است که برابر ماده واحده قانون محل مطب پزشکان مصوب ١٣۶۶/١٠/٢٠ مجلس شورای اسلامی که آمده است «فعالیت شغلی پزشکان وصاحبان حرف وابسته در ساختمانھای مسکونی و تجاری و ملکی و اجاره ای بلا مانع است» و از طرفی اداره حقوقی قوه قضاییه طی نظریه شماره ٧/٢۶٢۴ ـ ١٣٧٩/۴/۵ نیز اعلام کرده است که «فعالیت شغلی پزشکان و صاحبان حرف وابسته مورد اشاره در ماده واحده قانون محل مطب پزشکان مصوب ١٣۶۶ که طی آن استفاده از اماکن مسکونی و تجاری به منظور ایجاد کلینیکھای درمانی، آزمایشگاھھای تشخیص طبی، رادیولوژی، تزریقات، داروخانه ھا، درمانگاھھای خصوصی، مرکز طب ھسته ای، سی تی اسکن و نظیر آن که مشمول عنوان حرف وابسته پزشکی می باشند حتی در اماکن مسکونی مجاز می باشد» و رأی وحدت رویه دیوانعالی کشور به شماره ۵٧۶ ـ ١٣٧١/٧/١۴ که آورده است «اماکن استیجاری مطب پزشکان که برای عرضه خدمات علمی و تخصصی پزشکی و معالجه بیماران مورد استفاده واقع می شود محل کسب و پیشه و تجاری محسوب نمی گردد» و برابر بند ٩ و ١٠ ماده ١٢ قانون مالیات بر ارزش افزوده که
انواع خدمات درمانی را معاف از ھر نوع مالیات و عوارض دانسته و برابر ماده ۵٠ ھمان قانون که آورده «برقراری ھر گونه عوارض و سایر وجوه برای… ارائه خدمات که در این قانون تکلیف مالیات عوارض آنھا معین شده توسط شورای اسلامی و سایر مراجع ممنوع است»

و از طرفی رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره ٨٧٢ ـ ١٣٨٧/١٢/١٨ دایر بر ابطال مصوبه ٢/٣۶١٠/ش ـ ١٣٨۵/٧/١١ شورای اسلامی شھر مشھد به جھت وضع عوارض برای اماکن و حرف وابسته پزشکی که به شرح ذیل صادر شده است «طبق ماده واحده قانون محل مطب پزشکان مصوب ١٣۶۶ ،فعالیت شغلی پزشکان و صاحبان حرف وابسته در ساختمانھای مسکونی و تجاری و ملکی و اجاره ای بلامانع است و به موجب قسمت آخر تبصره ذیل بند ٢۴ ماده ۵۵ قانون شھرداری دایر کردن مطب توسط مالک در محل مسکونی از نظر قانون مذکور به عنوان استفاده تجاری محسوب نشده است و حسب دادنامه شماره ۵٧۶ ـ ١٣٧١/٧/١۴ ھیأت عمومی دیوانعالی کشور نیز که در مقام ایجاد وحدت رویه انشاء شده است اماکن استیجاری مطب پزشکان که برای عرضه خدمات علمی و تخصصی پزشکی و معالجه بیماران مورد استفاده واقع می شود محل کسب و پیشه یا تجارت محسوب نمی شود…. به لحاظ وضع قاعده آمره در خصوص الزام پزشک به پرداخت حقوق شھرداری بابت استفاده و بھره برداری بھداشتی، درمانی از محل مسکونی در صورت عدم سکونت در آن خلاف ھدف و حکم مقنن تشخیص داده می شود..» و نیز با توجه به نظریه سرپرست اداره حقوقی شھرداری مشھد به شماره ١۶۵٣ که به صراحت آورده «فعالیت شغلی پزشکان و صاحبان حرف وابسته در ساختمانھای مسکونی و تجاری و ملکی و اجاره ای بلامانع است» و سپس در نظریه حقوقی قوه قضائیه به تاریخ ١٣٧٩/۴/۵ که به صراحت آورده است
«ھمچنین این قبیل موارد قابل طرح در کمیسیون ماده صد قانون شھرداری نیستند» اکنون درخواست دارد به لحاظ وضع خلاف قانون مصوبه شورای شھر مشھد درخواست ابطال بند ٢ و ١٠ ماده ٣ مصوبه شماره ٣/١٨۶١/ش ـ ١٣٨۶/۵/٢٣ شورای اسلامی شھر مشھد را دارد و ضمناً به جھت جلوگیری از ورود خسارت و به لحاظ فوریت در توقف اجرای مصوبه فوق توسط شھرداری مشھد که نمونه ای از اخطاریه صادره به شماره ١٠/٩٢/٣٩٣٨٣ ـ ١٣٩٢/٩/٢٣ شھرداری منطقه ١٠ مشھد به پیوست ارسال می شود درخواست صدور دستور موقت بر توقف اجرای مصوبه تا تعیین تکلیف نھایی آن دارد. »
متن مصوبه در قسمتھای مورد اعتراض به قرار زیر است:
[ھرچند ماده ٢ از مصوبه مورد اعتراض نیست لیکن به لحاظ ارتباط بین ماده ٣ و ماده ٢ از مصوبه، متن ماده ٢ نیز به شرح زیر قید می شود:]
«ماده (٢) : به شھرداری مشھد اجازه داده می شود بھای خدمات مجوز بھره برداری تجاری موقت (یکساله) را به ازای ھر مترمربع بر اساس ضابطه ذیل محاسبه و از متقاضیان دریافت نماید:
١ـ تا مساحت ٢٠ مترمربع برابر آخرین مصوبه کمیته نظارتی در سال ١٣٨۴) به استثنای معابر ٢٣ گانه ای که در این مصوبه با ذکر نام برای آنھا تعیین قیمت شده است)
ماده (٣ ) :موارد ذیل از ضابطه ماده دو مستثنی و بر اساس میزان تعیین شده در ھر بند محاسبه و دریافت گردد.
بند ١…………. :
بند ٢ :مؤسسات بھداشتی و درمانی خصوصی ٣٠ درصد ضابطه تجاری
بند ٣………… :
بند ۴………. :
بند ۵………. :
بند ۶………. :
بند ٧………. :
بند ٨………. :
بند ٩………. :
بند ١٠ :فضای مسقف کلینیک و اورژانس شخصی ٢٠ درصد ضابطه تجاری و فضای باز آن معاف »
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شھر مشھد به موجب لایحه شماره ۴/٩۴/٣٢٩٠/ش ـ ١٣٩۴/٣/١٧ توضیح داده است که:
«سلام علیکم:
با احترام، بازگشت به نسخه دوم دادخواست سازمان نظام پزشکی مشھد موضوع پرونده شماره ٩٢٠٩٩٨٠٩٠٠٠٠٠٣۶٠ با موضوع ابطال بند ٢ و ١٠ ماده ٣ مصوبه ٣/١٨۶١/ش ـ ١٣٨۶/۵/٢٣ شورای اسلامی شھر مشھد مقدس در زمینه دریافت بھای خدمات مجوز بھره برداری موقت به استحضار می رساند:
١ـ کاربریھای مصوب مطابق با طرح تفصیلی ھر شھر که به عنوان یک قاعده آمره تلقی می شوند ملاک استفاده و بھره برداری از اماکن مختلف است بنابراین استفاده شغلی و حرفه ای از اماکن مسکونی برخلاف اصل و به عنوان یک استثناء است که می بایست تفسیر محدود و مضیق شود. عدم احتساب استفاده پزشکان از اماکن مسکونی نیز استثناء بر اصل است، «اصل ممنوعیت استفاده تجاری از موقعیت غیرتجاری» در قسمت دوم تبصره ذیل بند ٢۴ ماده ۵۵ قانون شھرداری این عبارت آمده است در صورتی که برخلاف مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیرتجاری محل کسب و پیشه و یا تجارت دائر شود شھرداری مورد را در کمیسیون مقرر در تبصره ماده ١٠٠ این قانون مطرح و کمیسیون در صورت احراز تخلف مالک یا مستاجر با تعیین مھلت مناسب که نباید از دو ماه تجاوز نماید در مورد تعطیل محل کسب و پیشه و یا تجارت ظرف مدت یک ماه اتخاذ تصمیم می کند، در بخش بعدی، قانونگذار برای تخلف از این قاعده وصف کیفری قائل شده و مجازات پیش بینی کرده است که نشان دھنده اھمیت موضوع است چه این که در دیگر موارد تخلفات ساختمانی چنین چیزی وجود ندارد: «این تصمیم به وسیله مأمورین شھرداری اجرا می شود و کسی که عالماً از محل مزبور پس از تعطیل برای کسب و پیشه و یا تجارت استفاده کند به حبس جنحه ای از شش ماه تا دو سال و جزای نقدی از پنج ھزار و یک ریال تا ده ھزار ریال محکوم خواھد شد و محل کسب نیز مجدداً تعطیل می شود». بنابراین ماده واحده قانون محل مطب پزشکان مصوب ٢٠ دی ماه ١٣۶۶ می باید به عنوان یک استثناء بر اصل تفسیر شود.

٢ـ محل اختلاف نظر و در واقع دفاع شھرداری مشھد ھمین نکته است که شھرداری با ھمین تفسیر و نگاه مضیق که به نظر مطابق قانون است معتقد است که نمی توان فعالیتھا و خدمات پزشکی و حرف وابسته را شامل دامنه وسیعی از مشاغل وابسته پزشکی دانست چرا که در حال حاضر دامنه فعالیتھا و خدمات پزشکی و پیراپزشکی شامل دھھا شغل و رشته است که تعداد آنھا نیز رو به افزایش است. حجم بالای تردد مردم به این گونه مراکز اعم از پیامدھایی مثل ایجاد ترافیک و مزاحمتھایی ھمچون پارک خودروھای مراجعین در مقابل واحدھای مسکونی و آپارتمانی مزاحمتھای زیاد دیگری ھمچون سر و صدا و… را به ھمراه دارد. بنابراین شورای اسلامی شھر موظف است جھت جلوگیری از تسری این گونه مزاحمتھا برای شھروندان، ضوابط و قواعد محدودکننده تصویب نماید که از جمله آن مصوبه مورد اعتراض است که به نظر می رسد ھر چند تصویب ماده واحده مطب پزشکان در حال حاضر سوء استفاده ھای زیادی را باعث شده است که قطعاً مد نظر قانونگذار نبوده و نیست لکن وجود ضوابط محدود کننده می تواند به کاھش بروز مشکلات شھروندی که به برخی از آنھا اشاره شده کمک نماید.

٣ـ ھمان طور که در موضوع مصوبه مورد اشاره آمده است، میزان بھای خدمات مجوز بھره برداری موقت توسط شورای اسلامی شھر مشھد مقدس تصویب شده است و به ھیچ وجه واژه اخذ عوارض که مدنظر شاکی محترم است موضوعیت ندارد. مستندات ارائه شده از سوی شاکی شامل ماده واحده قانون محل مطب پزشکان مصوب ١٣۶۶/١٠/٢٠ مجلس شورای اسلامی و نیز نظریه شماره ٧/٢۶٢۴ اداره حقوقی قوه قضاییه به این نکته اشاره دارند که فعالیت پزشکی و حرف وابسته در محلھای مسکونی مجاز می باشد که شورای اسلامی شھر مشھد مقدس مخالفتی با آن نداشته و مطیع قوانین است و طی مصوبه مذکور به شھرداری اجازه داده تا بھای خدمات محلی مشاغل که منحصر به ھر شھر می باشد را اخذ نماید و پرونده ملک به دلیل عدم پرداخت این بدھی به شھرداری به کمیسیون ماده صد ارسال می شود نه به دلیل عدم وجود مجوز فعالیت مشاغل وابسته پزشکی در آن ملک، ھمچنین شاکی محترم به قسمتی از رأی وحدت رویه شماره ۵٧۶ ـ ١٣٧١/٧/١۴ ھیأت محترم عمومی دیوانعالی کشور اشاره کرده اند که در متن کامل رأی آمده است: «اماکن استیجاری مطب پزشکان که برای عرضه خدمات علمی و تخصصی پزشکی و معالجه بیماران مورد استفاده واقع می شود، محل کسب و پیشه یا تجارت محسوب نمی شود تا حق کسب و پیشه یا تجارت به آن تعلق گیرد»، قضات عالی ملاحظه می فرمایند که شاکی محترم قسمت آخر متن را ذکر نکرده اند و ھمان طور که عالی جنابان مستحضرند طبق این رأی استفاده از محل استیجاری برای امور پزشکی نمی تواند برای مستاجر که سابقه چند سال فعالیت در آن محل را دارد ایجاد حق کسب و پیشه کند تا نسبت به مالک ملک ادعا نماید، لذا رأی مذکور ارتباطی به بھای خدمات مجوز بھره برداری موقت که از سوی شھرداری اخذ می شود ندارد.
۴ـ با توجه به قانون بودجه سال ١٣۶٣ که مقرر داشته است شھرداریھا ظرف سه سال می بایست به استقلال مالی برسند شھرداریھا ناچارند به جھت تأمین ھزینه خدمات عمومی به شھروندان که حجم و نوع آن بسیار سنگین و متنوع است، نسبت به درآمدزایی اقدام نمایند که حسب استحضار قضات محترم دیوان عدالت اداری یکی از بزرگترین و مھمترین منابع درآمدی شھرداریھا عوارض است که بر ھمین اساس قانونگذار در ماده ٨٠ اصلاحی (٢٧ آبان ١٣٨۶)قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخابات شھرداران تحت این عنوان که «شورای اسلامی شھر می تواند نسبت به وضع عوارض متناسب با تولیدات و درآمدھای اھالی به منظور تأمین بخشی از ھزینه ھای خدماتی و عمرانی مورد نیاز شھر طبق آیین نامه ھیأت وزیران اقدام نماید.»
اجازه اخذ عوارض از درآمدھای شھروندان را به صورت مطلق و بلاقید و شرط به شورای اسلامی شھر داده است. توجه کامل به قانون مالیات به ارزش افزوده که مستمسکی جھت طرح ادعای ابطال مصوبه شورای اسلامی شھر مشھد مقدس قرار گرفته است روشن می نماید که نه تنھا منظور قانونگذار لغو وضع عوارض نبوده است بلکه ضمن حمایت از وضع عوارض، آن را تسھیل کرده است. در تبصره ١ ماده ۵٠ این قانون آمده است که عوارض وضع شده می باید تا بھمن ماه ھر سال اعلان عمومی شود، لذا چنانچه ھدف قانونگذار لغو عوارض می بود تصویب چنین عبارتی که به صورت واضـح به شیوه اعلان عمومی مصوبات اشاره کرده اسـت بی معنا بوده که شھرداری به عنوان مجـری مصوبات شورای اسلامی شھر ضمن دفـاع از مصوبه مذکور موظف به اجرای آن است.
۵ ـ مصوبه ٣/١٨۶١/ش ـ ١٣٨۶/۵/٢٣ به استناد بند ٢۶ ماده ٧۶ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران مصوب ١٣٧۵/٣/١ و بر اساس ماده ٨٠ ھمین قانون توسط شورای اسلامی شھر مشھد مقدس به تصویب رسیده است که ھیچ مغایرتی با بند ٩ ماده ١٢ و ماده ۵٠ قانون مالیات بر ارزش افزوده با توجه به تبصره ١ این ماده ندارد.

لازم به ذکر است که بھای خدمات مجوز بھره برداری موقت تنھا از املاک استیجاری پزشکی اخذ می شود که پرداخت آن به عھده مالک ملک بوده و متوجه پزشکان محترم که مستاجر ملک می باشند نیست و عدم پرداخت آن که منتھی به توقف فعالیت ملک خواھد شد مربوط به رابطه بین مالک و مستاجر است. در خصوص استناد شاکی به رأی شماره ٨٧٢ ـ ١٣٨٧/١٢/١٨ ھیأت محترم عمومی دیوان عدالت اداری لازم به ذکر است که رأی مذکور مصوبه شماره ٢/٣۶١٠/ش ـ ١٣٨۵/٧/١١ را ابطال کرده در حالی که موضوع بھای خدمات مجوز بھره برداری موقت که در مصوبه شماره ٣/١٨۶١/ش ـ ١٣٨۶/۵/٢٣ توسط شورای اسلامی شھر مشھد مقدس مطرح شده و به تصویب رسیده است پس از طی مراحل قانونی و کاملاً مطابق قوانین موضوعه کشور انجام پذیرفته است.
ایضاً معروض می دارد که موضوع بھای خدمات بھره برداری موقت، توسط شورای اسلامی شھر مشھد مقدس مورد بازنگری و اصلاح قرار گرفته و با شماره ۴/٩٢/۶٢٣٢/ش ـ ١٣٩٢/١١/٣ به تصویب رسیده است که ھدف آن تسھیل در امور تجارتی شھروندان و معافیتھای بیشتر مشاغل از پرداخت حق شھرداری می باشد که اگر ملاحظه بفرمایید در تبصره ۴ ماده ٣ آمده است که پرداخت بھای خدمات موضوع مصوبه صرفاً بر عھده مالک است، ھمچنین در بند ۵ ماده ۴ ضمن کاھش ضرایب مبالغ دریافتی، حتی در برخی حوزه ھای درآمدی معافیت کامل برای فضای مسقف کلینیکھا، درمانگاھھا و اورژانس شخصی در نظر گرفته شده است و فضای باز این
مراکز ھمچنان معافیت کامل دارند.
در پایان ضمن ارائه لایحه دفاعیه فوق که موید قانونی بودن مصوبه شماره ٣/١٨۶١/ش ـ ١٣٨۶/۵/٢٣ شورای اسلامی شھر مشھد مقدس می باشد، مستدعی است نسبت به صدور حکم به رد دادخواست ایشان عنایت کرده و شورای اسلامی شھر مشھد مقدس را در پیشبرد اھداف والای مدیریت شھری پایتخت معنوی ایران یاری فرمایند.»
ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩۵/٢/٢١ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی
مطابق ماده واحده قانون محل مطب پزشکان مصوب سال ١٣۶۶ مقرر شده است، « فعالیت شغلی پزشکان و صاحبان حرف وابسته در ساختمانھای مسکونی و تجاری و ملکی و اجاری بلامانع است ».

به موجب قسمت آخر تبصره ذیل بند ٢۴ ماده ۵۵ قانون شھرداری نیز دایر کردن مطب توسط مالک در محل مسکونی از نظر قانون مذکور به عنوان استفاده تجاری محسوب نشده است و با توجه به مفاد رأی شماره ۵٧۶ ـ ١٣٧١/٧/١۴ ھیأت عمومی دیوان عالی کشور، اماکن استیجاری مطب پزشکان که برای خدمت علمی و تخصصی پزشکی و معالجه بیماران مورد استفاده واقع می شود، محل کسب و پیشه یا تجارت محسوب نمی شود. با توجه به مراتب بندھای ٢ و ١٠ ماده ٣ مصوبه شماره ٣/١٨۶١/ش ـ ١٣٨۶/۵/٢٣ شورای اسلامی شھر مشھد که مؤسسات بھداشتی و درمانی خصوصی و فضای مسقف کلینیک و اورژانس شخصی را مشمول بھای خدمات مجوز بھره برداری تجاری تلقی کرده است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع تشخیص داده می شود و مستنداً به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.

رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی