رأی شماره ١٣١١ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال بند (ب) از مواد ۵١ و ۵۴ مصوبه تعیین و وصول عوارض و بھای خدمات شھرداری رشت در سالھای ١٣٩٠ و ١٣٩٢ – ١۵/١/١٣٩۵- شماره ٩٣/٧٨٧/ھـ

بسمه تعالی
جناب آقای جاسبی
مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران
با سلام
یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ١٣١١ مورخ ١٣٩۴/١٢/١٨ با موضوع:
«ابطال بند (ب) از مواد ۵١ و ۵۴ مصوبه تعیین و وصول عوارض و بھای خدمات شھرداری رشت در سالھای ١٣٩٠ و ١٣٩٢ «جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل ھیأت عمومی و سرپرست ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین
تاریخ دادنامه: ١٣٩۴/١٢/١٨ شماره دادنامه: ١٣١١ کلاسه پرونده: ٧٨٧/٩٣
مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: مؤسسه جامعه ھتلداران گیلان با وکالت آقای طاھر رھبری
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند (ب) از مواد ۵١ و ۵۴ مصوبه تعیین و وصول عوارض و بھای خدمات شھرداری رشت در سالھای ١٣٩٠ و ١٣٩٢
گردش کار: مؤسسه جامعه ھتلداران گیلان با وکالت آقای طاھر رھبری به موجب دادخواستی ابطال بند (ب) از مواد ۵١ و ۵۴ مصوبه تعیین و وصول عوارض و بھای خدمات شھرداری رشت در سالھای ١٣٩٠ و ١٣٩٢ را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«اینجانب طاھر رھبری به وکالت از جامعه ھتلداران گیلان به استحضار عالی می رساند: شورای اسلامی شھر رشت طی مصوبه ای در سالھای ١٣٩٠ و ١٣٩٢ تحت عنوان تعیین و وصول عوارض مبادرت به وضع عوارض کسب و پیشه برای ھتلھا و ھتل پارکھای رشت نموده است که مطابق ماده ۵۴ بند ب ھتل، مسافرخانه و مھمانپذیر ١ %خدمات ارائه شده از قبیل (اقامت، غذا و غیره) (مصوب ١٣٩٠) بند ب ماده ۵١ مصوب سال ١٣٩٢ ،عوارض کسب و پیشه ھتلھا و ھتل پارکھا که نوع درجه بندی آنھا بر اساس تبصره ذیل این ماده تعیین خواھد شد به شرح ذیل محاسبه و وصول می شود. ممتاز ماھیانه پنج میلیون ریال، درجه یک ماھانه سه میلیون و ھفتصد و پنجاه ھزار ریال، درجه دو ماھانه سه میلیون ریال و درجه سه ماھانه یک میلیون و ھفتصد ھزار ریال، این در حالی است که مطابق ماده ١ قانون مالیات بر ارزش افزوده عرضه کالاھا و ارائه خدمات مشمول این قانون است مضافاً این که در ماده ٣٨ قانون مزبور نرخ عوارض شھرداریھا و دھیاریھا در رابطه با کالا و خدمات یک و نیم درصد ١/۵ %که ھر ساله درصدی به آن افزوده میشود.

مطابق ماده ٣٩ قانون اخیرالذکر مودیان (صاحبان ھتلھای یک ستاره، دو ستاره، سه ستاره و بالاتر و ھتل آپارتمان) مکلفند عوارض و جرائم موضوع ماده ٣٨ این قانون را به حسابھای رابطی که بنا به درخواست سازمان امور مالیاتی کشور و توسط خزانه داری کل کشور افتتاح می گردد واریز نمایند و سازمان امور مالیاتی کشور موظف است عوارض وصولی ھر ماه را تا پانزدھم ماه بعد به ترتیب به حساب شھرداری محل واریز نمایند و مطابق ماده ۵٠ و تبصره ١ قانون اخیرالذکر برقراری ھر گونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاھای وارداتی و تولیدی و ھمچنین ارائه خدمات که در این قانون تکلیف مالیات و عوارض آنھا معین شده است ھمچنین برقراری عوارض به درآمدھای ماخذ محاسبه مالیات، سود سھام شرکتھا، سود اوراق مشارکت، سود سپرده گذاری و سایر عملیات مالی اشخاص نزد بانکھا و مؤسسات اعتباری غیر بانکی مجاز، توسط شوراھای اسلامی و سایر مراجع ممنوع می باشد.
تبصره ١ :شوراھای اسلامی شھر و بخش جھت وضع ھر یک از عوارض محلی جدید که تکلیف آنھا در این قانون مشخص شده باشد موظفند موارد را حداکثر تا پانزدھم بھمن ماه ھر سال برای اجرا در سال بعد تصویب و اعلام عمومی نمایند.
بنا به مراتب بند ب ماده ۵۴ و بند ب ماده ۵١ مصوب سالھای ١٣٩٠ و ١٣٩٢ مصوب شورای اسلامی شھر رشت با قانون مالیات بر ارزش افزوده مغایرت دارد و شوراھای اسلامی و سایر مراجع اجازه ندارند نسبت به مواردی که برای آنھا پیش بینی اخذ مالیات و عوارض شده است اقدام به وضع عوارض نمایند. وضع عوارض توسط شورای اسلامی شھر رشت خارج از حدود اختیارات آن شورا می باشد.

مطابق تبصره ١ ماده ۵٠ قانون مالیات بر ارزش افزوده شوراھای اسلامی شھر برای تصویب عوارض محلی جدید صلاحیت دارند و صلاحیت تعیین و تصویب عوارض کشوری و ملی را ندارند و مراکزی کـه حوزه فعالیت کشوری و غیر محلی (ھتلھا و ….) دارند خارج از حدود و اختیارات شورای اسلامی شھر است. چرا که تعیین عوارض کسب و پیشه یک موضوع ملی و غیر محلی بوده و عوارض محلی جدید محسوب نمی گردد و اگر ھم مشمول عوارض باشد در خود قانون مالیات بر ارزش افزوده تحت عنوان عوارض خدمات تکلیف آن مشخص شده است. نکته حائز اھمیت برخورد دوگانه و غیر قانونی شورای محترم در تصویب عوارض می باشد چرا که در تبصره ماده ۵۶ مصوب سال ١٣٨٩ به قانون مالیات بر ارزش افزوده احترام گذاشته ولیکن در سالھای بعد به شرح معروض یک چرخش کاملاً محسوس و عجیب صورت پذیرفت که منجر به تصویب مصوبه صدرالذکر کرده اند که تصویب مصوبه مورد اعتراض خلاف قانون بوده و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شھر رشت می باشد. مستنداً به اصل ١٧٠ قانون اساسی جمھوری اسلامی
ایران و مواد ١٢ و ٩٢ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تقاضای رسیدگی و طرح موضوع در ھیأت عمومی دیوان و نھایتاً ابطال بند ب ماده ۵۴ و بند ب ماده ۵١ مصوبه سالھای ١٣٩٠ و ١٣٩٢ مزید امتنان و قدردانی است.»
متن مصوبه در قسمتھای مورد اعتراض به قرار زیر است:
«ماده ۵١ :عوارض کسبی بر ھتل، مسافرخانه، مھمانپذیر و تالار
الف: عوارض کسب و پیشه صاحبان تالارھا که از اداره اماکن نیروی انتظامی جمھوری اسلامی مجوز برگزاری جشن عروسی و مراسمات را دریافت می کنند حسب درجه بندی به شرح ذیل محاسبه و وصول می گردد:
ضمناً ھزینه حمل زباله تالارھا سالانه به میزان ٢/۴٠٠/٠٠٠ ریال وصول می گردد.
ب: عوارض کسب و پیشه ھتلھا و ھتل پارکھا که نوع درجه بندی آنھا بر اساس تبصره ذیل این ماده تعیین خواھد شد به شرح ذیل محاسبه و وصول می گردد:
ضمناً ھزینه حمل زباله ھتلھا سالانه به میزان ٣/٠٠٠/٠٠٠ ریال وصول می گردد.
ماده ۵۴ :عوارض کسبی بر ھتل، مسافرخانه، مھمانپذیر و تالار
الف: صاحبان تالارھا، باشگاھھا و… که از اماکن نیروی انتظامی جمھوری اسلامی مجوز برگزاری جشن و مراسمات را دریافت می کنند و بر اساس قرارداد تنظیمی معادل ١ %از کل مبلغ قرارداد به عنوان عوارض کسب و پیشه به شھرداری پرداخت می کنند.
ب: ھتل مسافرخانه و مھمانپذیر: ١ %خدمات ارائه شده از قبیل (اقامت، غذا و غیره)»
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شھر رشت به موجب لایحه شماره ۶٣/٣٩١٢/ش ـ ١٣٩٣/١١/٢ توضیح داده است
که:
«با سلام و تحیات الھی
احتراماً، در پاسخ به شکایت جامعه ھتلداران گیلان به وکالت آقای طاھر رھبری به شماره پرونده ٩٣٠٩٩٨٠٩٠٠٠۶۵۶٧٨ در باب اعتراض به عوارض کسبی بر ھتل، مسافرخانه، مھمانپذیر و تالار موضوع بند ب ماده ۵۴ تعرفه عوارض سال ١٣٩٠ و بند ب ماده ۵۴ تعرفه عوارضی سال١٣٩٢ شھرداری رشت به طرفیت شورای اسلامی شھر رشت، به عرض می رساند:
شھرداریھا، دستگاھھای عمومی غیر دولتی بوده که کار خدمات رسانی به شھر و شھروندان را عھده دارند. تأمین این ھزینه ھا به استناد بند ٢۶ ماده ۵۵ قانون شھرداریھا و بندھای ١۶ و ٢۶ ماده ٧١ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور از محل بھاء خدمات و عوارض دریافتی از شھروندان صورت می گیرد که نحوه وضع عوارض نیز به وسیله قانونگذار مشخص شده است. در ماده ٣ آیین نامه نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراھای اسلامی شھر … موضوع قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور مصوب ١٣٧۵ نیز آمده است «عوارض موضوع این آیین نامه از اماکن، واحدھای صنفی، تولیدی، خدماتی و صنعتی و ھرگونه منبع درآمدی دیگری قابل وصول است که محل استقرار آن در مورد شھرھا، محدوده قانونی شھر… است.
ھمچنین برابر تبصره ١ ماده ۵٠ قانون مالیات بر ارزش افزوده، شوراھای اسلامی جھت وضع ھر یک از عوارض محلی جدید که تکلیف آن در قانون مشخص نشده می توانند تا پانزدھم بھمن ماه ھر سال عوارض مزبور را برای سال بعد تصویب و اعلام نمایند. حال با توجه به این که در قانون مالیات بر ارزش افزوده عوارضی تحت عنوان کسب و پیشه بر ھتل، مسافرخانه، مھمانپذیر تصویب نگردیده و با لحاظ این که جزء مشاغلی ھستند که در حوزه شھری فعالیت نموده و از خدمات شھرداری مربوطه منتفع می گردند، بنابراین شورای اسلامی شھر با اختیار حاصل از بندھای ١۶ و ٢۶ ماده ٧١ قانون تشکیلات شوراھا و به استناد ماده ٣ آیین نامه اجرایی نحوه وضع عوارض توسط شوراھای اسلامی شھر، بخش و شھرک … مصوب ١٣٧۵ اختیار تصویب عوارض برای این صنف از مشاغل را ھمچون سایر صنوف و حرف داخل در محدوده قانونی شھر دارند و دلیلی بر مستثنی شدن این دسته از مشاغل وجود ندارد.
از طرفی برابر بند الف ماده ١٧۴ قانون برنامه پنجم توسعه، شوراھای اسلامی و شھرداریھا در راستای ایجاد نظام درآمدھای پایدار شھرداریھا باید عوارض صدور پروانه را به عوارض و بھای خدمات بھره برداری از جمله عوارض صنوف و مشاغل تبدیل نمایند و نیز برابر بند ج ھمین ماده نیز درآمد شھرداریھا باید از عوارض املاک به عوارض ناشی از مصرف و خدمات سوق پیدا کنند که ماده فوق و بندھای آن نیز تأیید و تأکید بر وضع عوارض شغلی برای مشاغل مختلف به جھت ارائه خدمات شھرداری به آنھا را دارد.
اما آنچه برابر بند الف ماده ٣٨ قانون مالیات بر ارزش افزوده به عنوان مالیات بر عرضه کالا و ارائه خدمات از مصرف کنندگان اخذ و درصدی از آن بابت کمک به شھرداریھا به حساب شھرداری واریز می شود از مشتریان ھتلھا و ھتل پارکھا اخذ می شود نه از صاحبان ھتلھا و کاملاً متفاوت با عوارض کسبی ھتلھا و مسافرخانه ھا و… است که در ازاء بھره مندی و انتفاع آنان از خدمات این شھرداری وصول می گردد.

اینھا ماھیتاً دو چیز مجزا ھستند. یکی مالیات ھست که توسط دارایی دریافت می گردد و دیگری عوارضی است که توسط شھرداری تعیین و دریافت می شود و موارد ھزینه کرد این دو نیز متفاوت است. ھمچنین نامبرده در مستندات خود به رأی شماره ۵۵۵ ـ١٣٨٣/١١/۴ دیوان محترم عدالت اداری استناد کرده اند. در این خصوص نیز عرض می گردد مستند صدور این رأی چنانچه در متن رأی نیز بدان اشاره شده بند «د» ماده ٣ قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه (موسوم به تجمیع عوارض) بوده است. که برابر این ماده عوارض خدمات ھتل، متل، مھمان سرا، …، ٢ %ھزینه تعیین که به حساب شھرداریھا واریز می گردید. اما از زمان تصویب قانون مالیات بر ارزش افزوده سایر قوانین مالیاتی از جمله ماده مزبور قدرت اجرایی خود را از دست داده اند و عوارض فوق الذکر از صاحبان ھتلھا و … دریافت نمی گردد. فلذا شھرداریھا به استناد اختیار کلی مندرج در بند ٢۶ ماده ۵۵ قانون شھرداریھا و رعایت اصل برابری و عدالت در دریافت عوارض در ھنگام وضع عوارض سالیانه محلی به این مقوله پرداختند. ضمن این که ماده فوق که برابر تصویر دفاعیات پیوست مورد استناد شاکی می باشد خود تأییدی بر صحت اخذ عوارض از شاغلین این صنوف می باشد که حالیه به علت حذف آن، اختیار شھرداری و شورای اسلامی شھر در وضع عوارض محلی اعمال می گردد.
ھمچنین شاکی ادعا می کنند که عوارض مربوط به ھتل، مسافرخانه و مھمانپذیر و… جزء عوارض ملی بوده در حالی که عوارض ملی به عوارضی نظیر عوارض نوسازی و خودرو که به صراحت میزان آن در قانون مشخص شده اطلاق می شود. در صورتی که در ھیچ کجای قانون مالیات بر ارزش افزوده اشاره ای به عوارض شغلی نشده است. به طور کلی عوارض شغلی جزء عوارض محلی ھستند و این رویه ای ثابت در سراسر کشور ھست که با واقعیت نیز تطبیق می کند چرا که صنوف و مشاغلی که در داخل شھر فعالیت می نمایند از خدمات شھرداری منتفع گردیده و باید ھزینه آن را به شھرداری مربوطه پرداخت نمایند.
ضمناً درجه بندی ھتلھا که مبنای وصول عوارض قرار داده شده به عنوان معیار مناسبتری در تعیین عوارض این صنف می باشد. بنابراین در سال ١٣٩٢ عنوان و میزان عوارض موصوف در تعرفه شھرداری عدد ثابتی و بر اساس درجه بندی جایگزین میزان درصدی عوارض سال ١٣٩٠ گردیده است که به جھت استنباط عموم از میزان درصدی عوارض، شاید این ذھنیت را ایجاد نماید که مالیات بر ارزش افزوده ھست در حالی که صرفاً بیان کننده عوارض این صنف ھست و ایرادی به این نحوه وضع عوارض وارد نمی باشد.
النھایه به صراحت بند ٢۶ ماده ۵۵ قانون شھرداریھا و بند ١۶ و ٢۶ ماده ٧١ قانون تشکیلات شوراھا و ماده ٣ آیین نامه نحوه وضع و وصول عوارض توسط شورای اسلامی و … و به استناد تبصره ١ ماده ۵٠ قانون مالیات بر ارزش افزوده که اختیار وضع عوارض محلی جدید را که در آن قانون پیش بینی نشده بر عھده شوراھا قرار داده و در راستای اعمال سیاستھای کلی دولت مندرج در ماده ١٧۴ قانون برنامه پنجم توسعه بر مبنای سوق دادن درآمدھای شھرداری از املاک به سمت مشاغل و بھای خدمات بھره برداری از واحدھای احداثی در این کاربریھا جھت ایجاد منابع درآمدی پایدار و با تأکید بر این واقعیت که مشاغلی که در حوزه شھر فعالیت می نمایند از جمله جامعه محترم ھتلداران از خدمات شھرداری مربوطه بھره مند می گردند و باید در تأمین ھزینه ارائه این خدمات سھیم باشند صدور حکم بر ابقاء تعرفه معترض عنه مورد تمناست.»

ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩۴/١٢/١٨ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی
با توجه به احکام مقرر در مواد ۵ ،١۶ ،٣٨ ،۵٠ و ۵٢ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال ١٣٨٧ ،میزان عوارض ارائه خدمات در قانون مذکور مشخص شده است و ھتلھا ھم مشمول این قانون ھستند و باید مالیات و عوارض ناشی از ارزش افزوده را پرداخت کنند، بنابراین بند ب ماده ۵۴ تعرفه عوارض محلی شھرداری رشت در سال ١٣٩٠ و بند ب ماده ۵١ تعرفه عوارض محلی شھرداری رشت در سال ١٣٩٢ مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی رشت تشخیص می شود و به استناد بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.

رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری