رأی شماره ١٣١٢ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: مصوبه شماره ۴/٩٣/۵٠١٩ش ـ ١٣٩٣/۵/٢٣ شورای اسلامی
شھر مشھد در خصوص تعرفه ارتفاع مازاد از تاریخ تصویب خلاف قانون است و ابطال می شود

شماره ٩٣/٩٠٢/ھـ -١۵/١/١٣٩۵
بسمه تعالی
جناب آقای جاسبی
مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران
با سلام
یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ١٣١٢ مورخ ١٣٩۴/١٢/١٨ با موضوع:
«مصوبه شماره ۴/٩٣/۵٠١٩/ش ـ ١٣٩٣/۵/٢٣ شورای اسلامی شھر مشھد در خصوص تعرفه ارتفاع مازاد از تاریخ تصویب خلاف قانون است و ابطال می شود.» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل ھیأت عمومی و سرپرست ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین
تاریخ دادنامه: ١٣٩۴/١٢/١٨ شماره دادنامه: ١٣١٢ کلاسه پرونده: ٩٠٢/٩٣
مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای حمزه شکریان
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره ۴/٩٣/۵٠١٩/ش ـ ١٣٩٣/۵/٢٣ در خصوص تعرفه ارتفاع مازاد از تاریخ تصویب
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره ۴/٩٣/۵٠١٩/ش ـ ١٣٩٣/۵/٢٣ در خصوص تعرفه ارتفاع مازاد از تاریخ تصویب را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«احتراماً، به استحضار می رساند: شورای محترم شھر مشھد در تاریخ ١٣٩٣/۵/٢٣ اقدام به تصویب مصوبه ای به شماره ۴/٩٣/۵٠١٩/ ش در خصوص تعرفه ارتفاع مازاد می نماید. در این مصوبه، در مورد افزایش ارتفاع مازاد ساختمانی وضع قاعده گردیده که بر اساس آن به شھرداری مشھد اجازه داده شده به ازای افزایش ارتفاع مازاد بر ارتفاع پایه مندرج در ضوابط طرح تفصیلی، وجوھی را تحت عنوان «حقوق شھرداری» اخذ نماید. شھرداری نیز به استناد این مصوبه، علاوه بر صدور پروانه ھای ساختمانی، به برخی از شھروندان اجازه افزایش ارتفاع ساختمان (مازاد بر ضوابط طرح تفصیلی) را داده و بر این اساس از مالکان، مبالغ ھنگفتی تحت عنوان «حقوق شھرداری» بابت افزایش ارتفاع می دھد.
به عبارتی دیگر علی رغم این که شھرداری موظف به رعایت ضوابط مندرج در طرح جامع و تفصیلی می باشد و قانوناً حق تخطی از این ضوابط را ندارد، به استناد این مصوبه غیر قانونی، وجوه را بابت تخلف و تخطی از ضوابط طرح تفصیلی از شھروندان اخذ می نماید. گویا تصویب یک مصوبه غیر قانونی، می تواند شھرداری را از تمامی قیود قانونی رھا سازد. فلذا به استناد دلایل ذیل، ابطال این مصوبه را از تاریخ تصویب آن خواستارم:
الف ـ بر اساس ماده ٢٩ آیین نامه مالی شھرداری ھا، وجوھی که شھرداری از شھروندان اخذ می نماید، می بایست تحت یکی از عناوین، عوارض، بھای خدمات و یا اعانات و کمکھای مردمی باشد. حال آن که در مصوبه ٌ معترض عنه، عنوانی برای این وجوه انتخاب نگردیده است و به عنوان «حقوق شھرداری» اکتفا گردیده است. حال آن که ھر کدام از عناوین مذکور در ماده ٢٩ آیین نامه مالی شھرداریھا، آثار قانونی خاص خود را داشته و شھرداری برای تصویب ھر کدام از آنھا، شرایط قانونی خاصی را باید رعایت نماید.
به عنوان مثال، برای تصویب بھای خدمات می بایست لزوماً خدمتی به شھروندان ارائه گردیده و دقیقاً بر اساس ارزش واقعی خدمات ارائه شده، از شھروندان این وجوه اخذ گردد و یا در مورد عوارض، رعایت مفاد تبصره ١ ماده ۵٠ قانون مالیات بر ارزش افزوده در اعلام عمومی مصوبه قبل از ١۵ بھمن ھمان سال الزامی است در مصوبه معترض عنه، شورای شھر مشھد با عدم تخصیص عنوان به تعرفه ارتفاع مازاد، در واقع از الزامات قانونی ماده ٢٩ آیین نامه مالی شھرداریھا «فرار» نموده است.
حالیه اگر این حقوق را « بھای خدمات» فرض نماییم، اخذ آن توسط شھرداری غیر قانونی است، زیرا اساساً شھرداری بابت ارتفاع مازاد ساختمانھا به شھروندان خدمتی ارائه نمی دھد که در مقابل آن از شھروندان مطالبه «بھای خدمات» نماید و اگر ھم این حقوق را «عوارض» فرض نماییم، باز ھم اخذ این وجوه غیر قانونی است. زیرا بر اساس اصل پنجاه و یکم قانون اساسی، ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و ھمچنین تبصره ٣ ماده ۶٢ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه، وضع و اخـذ ھـر گونه مالیات و عوارض، می بایست بر اساس قانون باشد. حال آن که در ھیچ یک از قوانین و مقررات موضوعه به شورای شھر اجازه وضع عوارض در مورد موضوعی که ھیچ گونه بار مالی برای شھر و شھرداری ایجاد نمی نماید نداده است.

علی الخصوص آن که شھرداری در ھنگام صدور پروانه ساختمانی، عوارض زیربنای ساختمان را از شھروندان اخذ می نماید و اخذ عوارض ارتفاع!!! در واقع عوارض مضاعفی است که بدون در نظر گرفتن بند «ث» و «خ» ماده ١۴ آیین نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض … وضع گردیده است.

شورای شھرمشھد مطابق بند ١۶ ماده ٧١ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی کشور، موظف به رعایت سیاستھای عمومی دولت در وضع عوارض بوده است و در مصوبه ٌ معترض عنه، ھیچ کدام از سیاستھای عمومی دولت در وضع عوارض (که در آیین نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض آمده است) مد نظر قرار نداده اند. بنابراین اجرای این مصوبه غیر قانونی، به صورت قطع، حقوق شھروندان را تضییع نموده و باعث افزایش تورم و اثرات منفی اقتصادی بر جامعه شھری خواھد شد.
ب: اجازه اخذ چنین وجوھی، خارج از اختیارات قانونی شورای شھر می باشد. زیرا در طرحھای تفصیلی شھر، ارتفاع مجاز تمامی ساختمانھایی که در سطح شھر در حال ساخت است، مشخص می گردد و مطابق ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شھرسازی و معماری ایران، ھر گونه تغییر در ضوابط طرح تفصیلی (از جمله ارتفاع ساختمانھا) می بایست به تصویب کمیسیون مقرر در ھمان ماده برسد.
شھرداری و شورای شھر نیز بر مبنای ماده ٧ ھمان قانون، موظف به رعایت و اجرای دقیق طرح تفصیلی و مصوبات کمیسیون ماده ۵ بوده و حق تغییر خودسرانه ضوابط طرح تفصیلی در خصوص ارتفاع ساختمانھا بدون مصوبه کمیسیون مذکور را ندارند.
بنابراین ھنگامی که شورای اسلامی شھرھا، حقی در تغییر ضوابط طرح تفصیلی در خصوص ارتفاع ساختمانھا ندارند، علی القاعده نسبت به آن نیز نمی تواند وضع قاعده نماید و مصوبـه معتر ٌض عنه، برخلاف مفاد مواد ۵ و ٧ قانون تأسیس شورای عالی شھرسازی و معماری ایران و خارج از شمول بند ١۶ ماده ٧١ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی کشور تصویب گردیده است.
نظر به مراتب یاد شده، با توجه به مغایرت آشکار مصوبه ٌ معترض عنه با ماده ١ ،٢ ،۵ و ٧ قانون تأسیس شورای عالی شھرسازی و معماری ایران و ھمچنین ماده ٢٩ آیین نامه مالی شھرداریھا، بر اساس بند ١ ماده ١٢ و ماده ١٣ قانون دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال مصوبه معترض عنه از تاریخ تصویب آن را دارم.»
متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:
«جناب آقای مرتضوی شھردار محترم مشھد مقدس
موضوع: تعرفه ارتفاع مازاد
سلام علیکم:
با احترام، لایحه شماره ٢١/۵٠٨١٨ ـ ١٣٩٣/٣/٣١ شھرداری محترم مشھد مقدس در زمینه تعیین تعرفه افزایش ارتفاع مازاد در جلسه علنی مورخ ١٣٩٣/۵/٢١ شورای اسلامی شھر مشھد مطرح شد و به شرح زیر به تصویب رسید.
«ماده واحده: به شھرداری مشھد اجازه داده می شود حقوق شھرداری برای ارتفاع سقف ھر طبقه، بالاتر از ارتفاع پایه ھر نوع کاربری (به شرط این که ارتفاع نھایی از ارتفاع مجاز در پروان ه و خط آسمان بیشتر نشود) در ھنگام صدور پروانه ساختمانی را به شرح زیر محاسبه و دریافت نماید.
{ارتفاع مجاز+ (ارتفاع مجاز ـ ارتفاع احداث شده)}× تعرفه کاربری احداثی × مساحت ارتفاع مازاد = حقوق شھرداری
تبصره: در مواردی که افزایش ارتفاع بدون مجوز ایجاد شود، حقوق شھرداری با ضریب ١/۵) یک و نیم) ضابطه فوق حساب و وصول گردد.»
بدیھی است این مصوبه با رعایت ماده ٨٠ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور لازم الاجراست.»
در پاسخ به شکایت شاکی رئیس شورای اسلامی شھر مشھد به موجب لایحه شماره ۴/٩٣/١۵١٠۶/ش ـ ١٣٩٣/١٢/٢٣ توضیح داده است که:
«ھیأت محترم عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: لایحه دفاعیه دادخواست آقای حمزه شکریان به کلاسه ٩٠٢/٩٣
سلام علیکم:
با احترام بازگشت به نسخه دوم دادخواست آقای حمزه شکریان موضوع پرونده شماره ٩٣٠٩٩٨٠٩٠۵٨٠٠١٠٩ مبنی بر درخواستابطال مصوبه شماره ۴/٩٣/۵٠١٩/ش ـ١٣٩٣/۵/٢٣ شورای اسلامی شھر مشھد مقدس در خصوص تعرفه ارتفاع مازاد به استحضار می رساند:
شاکی محترم که وکیل دادگستری می باشد و سابقاً از کارشناسان و مشاوران حقوقی شھرداری بوده از ابتدای سال جاری به صورت ھدفمند ابطال ٩ مصوبه شورای اسلامی مشھد مقدس را خواستار شده و در اغلب دادخواستھا مسایل خلاف واقع مطرح نموده است.
ٌ اما در دفاع از مصوبه معترض عنه به استحضار می رساند:
اولاً: برخلاف ادعای شاکی محترم مصوبه مذکور از ابتداء سال ١٣٩۴ اجرایی خواھد شد و ادعای ایشان مبنی بر این که شھرداری بر این اساس مبالغ ھنگفتی از شھروندان اخذ نموده خلاف واقع است.
ثانیاً: وضع عوارض و بھاء خدمات از تکالیف قانونی شوراھای اسلامی شھر است که در تبصره ٣ ماده ١٠٠ قانون شھرداری و نیز در ماده ١٧۴ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمھوری اسلامی ایران به آن تصریح شده است.
بر این اساس شورای اسلامی شھر مشھد مقدس با توجه به عوارضی که برای احداث برجھا و بناھای مرتفع شھر وضع می کند در اصلاح مقررات قبلی عوارض مذکور را افزایش داده است تا با فراھم شدن زیر ساختھا و رفع عوارض ناشی از احداث این قبیل مستحدثات مشکلات کمتری برای شھر ایجاد کند و برخلاف ادعای شاکی محترم مبلغ دریافتی مقرر برای طبقات، کمتر از طبقات مازادی است که افراد در ساختمانھای عادی احداث می کنند و میزان آن پس از بررسی کارشناسی در کمیسیونھای مختلف و اخذ نظرات کارشناسان صنعت ساختمان تعیین شده است. این که شاکی محترم مدعی شده است شھرداری ھیچ گونه خدمتی به سازندگان بناھای مذکور ارائه نمی کند سخنی بسیار ناصواب است. احداث یک برج در منطقه، موجب سکونت حداقل ۴٠٠٠ نفر در یک فضای محدود خواھد شد که نیاز به احداث زیر ساختھای لازم دارد.

به ھمین سبب است که ارزش معاملاتی یک واحد آپارتمان مسکونی درجوار برج، کمتر از یک چھارم ارزش مشابه آن در برج می باشد.
بنا بر مراتب معروضه و نظر به این که تعیین عوارض و بھاء خدمات از تکالیف و اختیارات قانونی شوراھای اسلامی شھر است و شورای اسلامی شھر مشھد پس از انجام کار کارشناسی و با دقت کامل اقدام به اصلاح عوارض مقرر در بلند مرتبه سازی نموده است، ادعای شاکی محترم مبنی بر اخذ مبالغ ھنگفت خلاف واقع بوده زیرا تاکنون مصوبه اجرایی نشده و مبلغ تعیین شده به نحوی است که درخواست متقاضیان بر بلند مرتبه سازی ھمچنان ادامه داشته و این عوارض موجب کاھش درخواستھا نگردیده است در حالی که ضوابط طرحھای تفصیلی مجوز کمیسیون ماده پنج مانع بسیاری از درخواستھای سازندگان است.
بنا به مراتب معروضه نظر به این که شکایت شاکی محترم فاقد مستند قانونی است مستدعیست نسبت به صدور حکم به رد دادخواست ایشان عنایت نموده و شورای اسلامی شھر مشھد مقدس را در پیشبرد اھداف والای مدیریت شھری پایتخت معنوی ایران یاری فرمایند. »
ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩۴/١٢/١٨ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی
نظر به این که وظایف شورای اسلامی شھر در ماده ٧١ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی کشور مصوب سال ١٣٧۵ پیش بینی شده است و در این قانون وظیفه ای برای شورای اسلامی شھرھا در تصویب مقررات اخذ جریمه تحت عنوان حقوق شھرداری پیش بینی نشده است، بنابراین مصوبه شماره ۴/٩٣/۵٠١٩/ش ـ ١٣٩٣/۵/٢٣ شورای اسلامی شھر مشھد مغایر قانون مذکور بوده و از حدود اختیارات مرجع تصویب خارج است و با استناد به بند ١ ماده ١٢ و مواد ١٣ و ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.
معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی