رای شماره ۷۵۴۹۰۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: تبصره ذیل بخشنامه شماره ۷۸۴۹/۵۰۰/د مورخ ۱۴۰۳/۱۲/۱۵ معاون آموزشی و دبیر شورای آموزش پزشکی و تخصصی/ معاون حقوقی و امور مجلس وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی که بر اساس آن عدم ارائه مستندات شروع به تحصیل در مقاطع بالاتر در دانشگاه های مورد تأیید وزارت بهداشت به عنوان مستند ضبط وثیقه و ضمانت دانشجو ذکر شده است به دلیل مغایرت با قانون از تاریخ تصویب ابطال شد
بسمه تعالی
مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران
یک نسخه از رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۰۷۵۴۹۰۱ مورخ ۱۴۰۵/۳/۲۶ مبنی بر: تبصره ذیل بخشنامه شماره ۷۸۴۹/۵۰۰/د مورخ ۱۴۰۳/۱۲/۱۵ معاون آموزشی و دبیر شورای آموزش پزشکی و تخصصی/ معاون حقوقی و امور مجلس وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی که بر اساس آن عدم ارائه مستندات شروع به تحصیل در مقاطع بالاتر در دانشگاه های مورد تأیید وزارت بهداشت به عنوان مستند ضبط وثیقه و ضمانت دانشجو ذکر شده است، به دلیل مغایرت با قانون از تاریخ تصویب ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل هیئت عمومی و هیئت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد
تاریخ دادنامه: ۱۴۰۵/۳/۲۶ شماره دادنامه: ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۰۷۵۴۹۰۱
شماره پرونده: ۰۴۰۰۱۳۰ ـ ۰۴۰۱۱۱۸ ـ ۰۴۰۰۳۲۳ ـ ۰۴۰۱۰۷۶
مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: آقایان محمد غلامی قراتپه، محمد سعدی نژاد، فرهاد محمدی و خانم آسیه حیدری درح
طرف شکایت: وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، دانشگاه علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی اصفهان
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره ذیل بخشنامه شماره ۵۰۰/۷۸۴۹/د مورخ ۱۴۰۳/۱۲/۱۵ معاون آموزشی و دبیر شورای آموزش پزشکی و تخصّصی/معاون حقوقی و امور مجلس وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی
گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست های جداگانه ابطال تبصره ذیل بخشنامه شماره ۵۰۰/۷۸۴۹/د مورخ ۱۴۰۳/۱۲/۱۵ معاون آموزشی و دبیر شورای آموزش پزشکی و تخصّصی/ معاون حقوقی و امور مجلس وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته اجمالاً به طور خلاصه اعلام کرده اند که:
“۱ـ به موجب مفاد ماده ۷ لایحه قانونی اصلاح مواد ۸ و ۷ قانون تأمین وسایل و امکانات تحصیل اطفال و جوانان ایرانی مصوّب ۱۳۵۸/۷/۲۶ شورای انقلاب و تبصره یک ماده یک و تبصره ذیل ماده ۴ آیین نامه اجرایی آن؛ دانشجویانی که بخواهند از آموزش رایگان در دانشگاه ها و مؤسّسات آموزش عالی داخل کشور استفاده نمایند، مکلّفند برابر مدّتی که از تحصیل رایگان استفاده کرده اند، در ایران خدمت نمایند. در صورت استنکاف از انجام تمام یا قسمتی از خدمت مذکور باید هزینه تحصیلات رایگان خود را اعم از شهریه و کمک های دریافتی به طور کامل یا به تناسب مدّتی که خدمت نکرده اند، به دولت بپردازند. هزینه های تحصیلی هر دانشجو یا دانش آموخته به وسیله وزارت فرهنگ و آموزش عالی (وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی) تعیین و دریافت خواهد شد.
۲ـ به موجب ماده ۱۳ آیین نامه اجرایی قانون فوق الذکر، مشمولان مذکور در صورتی که بخواهند قبل از پایان خدمت پیش گفت و یا بدون پرداخت هزینه های تحصیلی و کمک های دریافتی جهت ادامه تحصیل و یا به طور موقّت به خارج عزیمت نمایند، باید با تنظیم تعهّدنامه رسمی و ضمانت شخص دیگری یا سپردن وثیقه ملکی یا ضمانت بانکی با توجّه به ضوابطی که وزارت فرهنگ و آموزش عالی (وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی) مقرّر بدارد، تعهّد نمایند پس از انقضای مدّت، که تعیین و تشخیص آن با وزارت مشتکیُ عنه خواهد بود، جهت انجام خدمت به ایران مراجعت کنند. در صورت عدم مراجعت فرد متعهّد با انقضای مدّت، وزارت اخیرالذکر مطالبات دولت را از محل وثیقه یا ضامن وصول خواهد کرد. مستفاد از تبصره ذیل ماده ۴ و ماده ۱۳ آیین نامه اجرایی مذکور؛ در صورت عدم مراجعه فرد متعهّد، وزارت مشتکیٌ عنه مُجاز به وصول مطالبات دولت از محل وثیقه ملکی یا ضمانت بانکی خواهد بود. لذا ضبط وثیقه متعهّد در صورت عجز از ارائه مستندات شروع به تحصیل در مقاطع بالاتر دانشگاه های مورد تأیید، محتاج به کسب اجازه از قانونگذار است که در مانحنٌ فیه اخذ نشده است؛ بنابراین مخالف اصول ۱۳۸، ۳۶ و ۲۰ قانون اساسی و قسمت اخیر ماده ۱۰ و بند ۳ ماده ۱۹۰ و ماده ۲۳۷ قانون مدنی، به منزله اجتهاد در مقابل نص، خارج از صلاحیت و اختیار وزارت مشتکیٌ عنه، فاقد وجاهت اداری، مردود و ممنوع است.
۳ـ بر اساس ماده ۲۲۰ قانون مدنی؛ عقود نه فقط متعاملین را به اجرای چیزی که در آن تصریح شده است ملزم می نماید، بلکه متعاملین به کلّیه نتایجی هم که به موجب عُرف و عادت یا به موجب قانون از عقد حاصل می شود، ملزم می باشند. مع هذا وزارت مشتکیٌ عنه مطابق قانون سابق الذکر فقط به شرط عدم مراجعه متعهّد برای انجام تعهّدات مزبور در کشور مُجاز و مستحق دریافت مطالبات دولت خواهد بود و بیش از آن اختیار و صلاحیتی نخواهد داشت. نتیجتاً مفاد تبصره معترضٌ عنه، برخلاف ماده ۱۰ قانون مدنی، بلاموضوع و بی اعتبار است.
۴ـ مستنبط از مواد ۲۴۳، ۲۳۹، ۲۳۷، ۲۳۰، ۲۲۹، ۲۲۸، ۲۲۷ و ۲۲۲ قانون مدنی؛ در صورت عدم ایفای تعهّد، حاکم می تواند به کسی که تعهّد به نفع او شده اجازه دهد که خودِ او عمل را انجام دهد و متخلّف را به تأدیه مخارج آن محکوم نماید. بنابراین در صورتی که متقاضی تحصیل در مقطع بالاتر نتواند به دلایلی ارادی/ خارج از اراده، در دانشگاه مقصد شروع به تحصیل نماید و از ارائه مستندات آن به وزارت مشتکی ٌعنه عاجز باشد، مکلّف به مراجعت به کشور، عودت مدارک تحصیلی خویش، شروع و انجام تعهّدات قانونی خواهد بود. علی هذا ضبط وثیقه ملکی یا ضمانت بانکی مشارٌالیه نوعی مجازات تلقّی، مخالف اصل ۳۶ قانون اساسی، فاقد وجاهت اداری/ قانونی و خارج از صلاحیت و اختیار وزارت مشتکیٌ عنه و ممنوع است.
۵ ـ مستفاد از آرای شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۵۶۳۷۰۵ مورخ ۱۴۰۳/۳/۸ و ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۲۵۲۴۰۳۹ مورخ ۱۴۰۲/۹/۲۸ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری؛ الف ـ موضوعیت ماده ۷ لایحه قانونی سابق الذکر انجام و ایفای تعهّد در قبال تحصیل رایگان است؛ مگر با امتناع متعهّد و نتیجتاً تبدیل تعهّد به پرداخت هزینه بدل از تعهّد می باشد. ب ـ صلاحیت وزارت مشتکیٌ عنه محدود به تصمیم در خصوص «اخذ تعهّد» و «لغو تعهّد» بوده و «تغییر کیفیت نحوه انجام تعهّد» و اِعمال محدودیت/ ممنوعیت در تبدیل آن (پرداخت هزینه = بدل از ایفای تعهّد) خارج از اختیار و صلاحیت وزارت مشتکیٌ عنه، تشخیص داده شده است.
۶ ـ از منظر وضعیت حقوقی، حقوق عمومی، مبتنی بر مفهوم صلاحیت است. بر این اساس، اصل بر عدم صلاحیت کارگزاران اجرایی است. مگر آن که در قانون تصریح شود یا از لوازم ضروری اِعمال صلاحیت باشد. برابر اصل ۱۳۸ قانون اساسی وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مُجاز به اتّخاذ تصمیمات اداری می باشد، لیکن تصمیمات متّخذه نباید با روح و متن قوانین مجلس شورای اسلامی مخالف و در تعارض باشد.
۷ـ برابر اصل عدم صلاحیت در حقوق عمومی؛ معاونت آموزشی ـ حقوقی و امور مجلس/ وزارت مشتکیٌ عنه برای کلّیه تصمیمات خود بایستی مستندات قانونی را در نظر داشته باشند و بدون مجوّز قانونی نمی تواند عملی انجام دهند، تجویز ضبط وثیقه یا ضمانت بانکی فرد متعهّد به دلیل عدم ارائه مستندات شروع به تحصیل، به دانشگاه های علوم پزشکی سراسر کشور موضوع تبصره بخشنامه معترضٌ عنه، در واقع به نوعی خارج از شرح وظایف، صلاحیت، حدود و اختیارات وزارت مشتکیٌ عنه محسوب، ممنوع و مردود است. بنا به مراتب مذکور به استناد بند (الف) ماده ۱۰ و بند ۱ مواد ۱۳ و ۱۲ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰ مجلس شورای اسلامی و اصل ۱۷۰ قانون اساسی تقاضای ابطال تبصره ذیل بخشنامه شماره ۵۰۰/۷۸۴۹/د مورخ ۱۴۰۳/۱۲/۱۵ معاونت آموزشی ـ معاونت حقوقی و امور مجلس وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی را می نماید.”
در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیئت عمومی دیوان عدالت اداری برای احدی از شاکیان (آقای فرهاد محمدی) ارسال شده بود، وی به موجب لایحه ای که به شماره ۶۸۲۷۱۵ مورخ ۱۴۰۴/۲/۲۰ ثبت دفتر اندیکاتور هیئت عمومی دیوان عدالت اداری شده، توضیح داده است که:
“۱ـ موضوع شکایت و خواسته دادخواست تقدیمی تقاضای ابطال تبصره ذیل بخشنامه شماره ۵۰۰/۷۸۴۹/د مورخ ۱۴۰۳/۱۲/۱۵ معاونت آموزشی ـ معاونت حقوقی و امور مجلس / وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی می باشد.
۲ـ با ملاحظه مفاد بندهای (ت) و (ث) ماده ۱۸ و ماده ۳۳ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰ مجلس شورای اسلامی؛ اصولاً موضوع شکایت کاملاً صریح و منجّز درج شده و تعارضی در ستون خواسته و شرح دادخواست مشهود نیست و در ما نحنٌ فیه ابهامی وجود ندارد.”
متن بخشنامه مورد شکایت به شرح زیر است:
“بخشنامه شماره ۵۰۰/۷۸۴۹/د مورخ ۱۴۰۳/۱۲/۱۵
رئیس دانشگاه/ دانشکده علوم پزشکی و خدمات بهداشتی، درمانی …
با سلام و احترام
پیرو بخشنامه شماره ۵۰۰/۶۰۱۳/د مورخ ۱۴۰۳/۹/۱۳ و به استناد قانون تأمین وسایل و امکانات تحصیل اطفال و جوانان ایرانی مصوّب مجلس شورای اسلامی و برابر آیین نامه اجرایی قانون مذکور مصوّب ۱۳۵۹/۳/۱۲ شورای انقلاب اعلام می دارد:
ـ مشمولان این قانون در مقاطع مشروحه ذیل جهت ادامه تحصیل در مقاطع بالاتر می توانند پس از انجام طرح نیروی انسانی موضوع قانون خدمت پزشکان و پیراپزشکان مدارک خود را با سپردن ضمانت نامه بانکی یا وثیقه ملکی مطابق جدول ذیل اخذ نمایند. لازم به ذکر است پذیرفته شدگان قانون برقراری عدالت آموزشی مصوّب مجلس شورای اسلامی و ماده واحده افزایش ظرفیت رشته های پزشکی و دندانپزشکی مصوّب شورای عالی انقلاب فرهنگی مشمول این بخشنامه نمی باشند.
تبصره: افرادی که منطبق با این بخشنامه مدارک خود را دریافت می نمایند، چنانچه حداکثر تا دو سال پس از تاریخ سپردن وثیقه نتوانند مستندات شروع به تحصیل در مقاطع بالاتر در دانشگاه های مورد تأیید را ارائه نمایند، وثیقه سپرده شده ضبط خواهد شد.
مقطع تحصیلی ـ دانشگاه های دولتی (وثیقه تعهّدات آموزش رایگان)
پزشکی، دندانپزشکی و داروسازی ـ برای هر سال تعهّد مبلغ ۲/۵۶۰/۰۰۰/۰۰۰ ریال.
کارشناسی ارشد ـ برای هر سال تعهّد مبلغ ۱/۸۸۰/۰۰۰/۰۰۰ ریال.
کارشناسی ـ برای هر سال تعهّد مبلغ ۱/۱۰۰/۰۰۰/۰۰۰ ریال.
کاردانی ـ برای هر سال تعهّد مبلغ ۵۰۰/۰۰۰/۰۰۰ ریال.
ـ معاون آموزشی و دبیر شورای آموزش پزشکی و تخصّصی / معاون حقوقی و امور مجلس وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی”
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل حقوقی، املاک و تنظیم مقرّرات وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به موجب لایحه شماره ۱۰۷/۲۰۶۱ مورخ ۱۴۰۴/۶/۲۹ توضیحاتی داده است که خلاصه آن به قرار زیر است:
“با توجه به این که شکایت مطروحه دارای شئون تخصّصی، علمی و آموزشی، پژوهشی می باشد، صدور قرار عدم صلاحیت به شایستگی هیئت عالی تجدیدنظر وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی از آن مقام مورد تقاضا است.
همچنین وفق قانون تشکیلات و وظایف وزارت بهداشت، درمان وآموزش پزشکی مصوّب سال ۱۳۶۷ تدوین و ارائه سیاست ها، تعیین خط مشی ها و نیز برنامه ریزی برای فعالیت های مربوط به تربیت نیروی انسانی گروه پزشکی و تأمین بهداشت عمومی و ارتقا سطح آن از طریق اجرای برنامه های بهداشتی و برنامه ریزی به منظور توزیع متناسب و عادلانه نیروی انسانی و سایر امکانات ( آموزش پزشکی و تسهیلات بهداشتی ـ درمانی) کشور با تأکید اولویت برنامه های بهداشتی و رفع نیاز مناطق محروم و نیازمند، بر عهده وزارت بهداشت، درمان آموزش پزشکی می باشد.
بخشنامه مورد شکایت در خصوص تعیین میزان وثیقه ملکی و ضمانت نامه افرادی بوده که تعهّدات قانونی فوق الذکر را به انجام نرسانده اند و متقاضی دریافت مدرک تحصیلی و تحصیل در مقطع بالاتر می باشند، لذا از آنجا که در ماده ۱۳ آیین نامه اجرایی ماده (۷) اصلاح قانون تأمین وسایل و امکانات تحصیلی اطفال و جوانان ایرانی مصوّب هیئت وزیران تعیین ضوابط را بر عهده وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی قرار داده، بخشنامه یادشده تنظیم گردیده است. بدیهی است در صورت عدم امکان اخذ پذیرش و شروع به تحصیل در طول مدّت دو سال لازم است تعهّدات قانونی خود را در داخل کشور شروع نمایند. ضمناً نکته مهم این است این متقاضیان با تودیع وثیقه، مدارک تحصیلی خود را دریافت می نمایند؛ بنابراین مدارک تحصیلی ایشان بدون انجام تعهّدات قانونی، تحویل ایشان می گردد.
شایان ذکر است به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۵۶۳۷۰۵ مورخ ۱۴۰۳/۳/۸ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری اعلام گردیده است که تغییر در مدّت زمان و چگونگی ایفای تعهّد از سوی متعهّدین صرفاً در صلاحیت مرجع تصویب کننده مقرره فوق الذکر بوده و این وزارتخانه مُجاز به اتّخاذ تصمیم در کاهش یا افزایش میزان تعهّدات موضوع مصوبه ۳۰۹۲ شورای عالی انقلاب فرهنگی (خرید کل تعهّدات یا قسمتی از آن) نمی باشد.
ضمناً مطابق ضوابط و مقرّرات، دانش آموختگان برای ادامه تحصیل در دانشگاه های داخل کشور منعی نداشته و نیازی به ارائه اصل مدارک برای ادامه تحصیل در داخل کشور نمی باشد و دانشگاه ها اختیار دارند با ارائه گواهی موقّت شرایط تحصیل متقاضیان را فراهم نمایند و برای تحصیل در خارج از کشور نیز مطابق توضیحات فوق الذکر، با وثیقه گذاری/ ارائه ضمانت نامه امکان ادامه تحصیل فراهم شده است. بنابراین چنانچه فردی قصد ادامه تحصیل ندارد، می تواند با ایفای تعهّدات مدارک خود را آزاد نماید و الزام و اصراری بر اخذ وثیقه از ایشان نمی باشد. بر این اساس با توجّه به این که تمامی اقدامات مطابق قوانین و مقرّرات بوده از آن مقام تقاضای رد دعوای خواهان مورد استدعا است.”
همچنین دانشگاه علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی استان اصفهان نیز در پاسخ به شکایت مذکور، به موجب لایحه ای که به شماره ۶۶۳۸۵۹ مورخ ۱۴۰۴/۲/۱۷ ثبت دفتر اندیکاتور هیئت عمومی دیوان عدالت اداری شده، توضیح داده است که:
“بخشنامه که شاکی درخواست ابطال آن را نموده توسط معاونت حقوقی و امور مجلس وزارت متبوع صادر شده و این دانشگاه ذی سمت در پاسخگویی نمی باشد.
با توجه به نامه شماره ۷۴۷/۳/د مورخ ۱۴۰۴/۲/۶ معاونت آموزشی دانشگاه، شاکی [آقای محمد غلامی قراتپه] در کنکور سراسری سال ۱۳۹۵ با سهمیه قبولی منطقه دو پذیرفته شده و از تاریخ ۱۳۹۵/۷/۱ لغایت ۱۳۹۹/۱۰/۳۰ در رشته پرستاری مقطع کارشناسی طی ۸ نیم سال در این دانشگاه اشتغال به تحصیل رایگان داشته است و با توجه به سهمیه قبولی، دارای تعهّد خدمت به میزان دو برابر مدت تحصیل (۸ سال)، در مناطق ۲ یا ۳ و مناطق یک می باشند.
لذا آزادسازی مدرک منوط به انجام طرح خدمت پزشکان و پیراپزشکان و تعهّدات می باشد و بدون اخذ وثیقه، تحویل مدرک جهت تحصیل در مقطع بالاتر امکان پذیر نیست. بنابراین از محضر عالی رد شکایت مورد استدعا است.”
هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۵/۳/۲۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیئت عمومی
با عنایت به این که لایحه قانونی اصلاح مواد ۸ و ۷ قانون تأمین وسایل و امکانات تحصیل اطفال و جوانان ایرانی مصوّب سال ۱۳۵۸ و ماده ۱۳ آیین نامه اجرایی مذکور ضبط وثیقه و ضمانت منوط به عدم مراجعه دانشجو پس از اتمام مهلت مقرّر قانونی به کشور شده است در حالی که در مقرره مورد شکایت عدم ارائه مستندات شروع به تحصیل در مقاطع بالاتر در دانشگاه های مورد تأیید وزارت بهداشت به عنوان مستند ضبط وثیقه و ضمانت دانشجو ذکر شده و به همین جهت با قانون فوق الذکر مغایر است و مستند به بند یک ماده ۱۲ و مواد ۸۸ و ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ از تاریخ صدور ابطال می شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی