رای شماره ۳۸۷۴۶۴ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: نامه شماره ۶۶۹۷۶ مورخ ۱۴۰۲/۱۲/۹ رئیس سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور با موضوع مجوز بکارگیری نیروی قرارداد مدت معین در دهیاری های استان تهران ، ابطال نشد
بسمه تعالی
مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران
یک نسخه از رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۰۳۸۷۴۶۴ مورخ ۱۴۰۵/۲/۲۲ مبنی بر: نامه شماره ۶۶۹۷۶ مورخ ۱۴۰۲/۱۲/۹ رئیس سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور با موضوع مجوز بکارگیری نیروی قرارداد مدت معین در دهیاری های استان تهران ، ابطال نشد جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل هیئت عمومی و هیئت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد
تاریخ دادنامه: ۱۴۰۵/۲/۲۲ شماره دادنامه:۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۰۳۸۷۴۶۴
شماره پرونده: ۰۳۰۰۶۱۷
مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای امیر سبحان شهنازی سنگاچین
طرف شکایت: سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره ۶۶۹۷۶ مورخ ۱۴۰۲/۱۲/۹ رئیس سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال نامه شماره ۶۶۹۷۶ مورخ ۱۴۰۲/۱۲/۹ رئیس سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
“از آنجایی که دهیاری ها مستند به قانون تأسیس دهیاری ها نهاد عمومی دولتی محسوب می شوند، لذا صرف نظر از این که آیا تکلیفی در قوانین به صدور مجوّز استخدامی در دهیاری ها بر عهده طرف شکایت گذاشته شده است یا خیر، وفق قانون مذکور این اختیار متوقف و منحصراً اخذ مجوز از سازمان اداری و استخدامی امکان پذیر می باشد. در بخش ثانیاً دادنامه شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۰۸۰ مورخ ۱۴۰۰/۳/۲۲ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری بر تکلیف انحصاری سازمان اداری و استخدامی در صدور مجوّز استخدامی دهیاری ها تأکید شده است. از این رو با عنایت به این که طرف شکایت بدون اخذ مجوّز از سازمان اداری و استخدامی نسبت به صدور مجوّز استخدامی در دهیاری های استان تهران اقدام نموده خارج از حدود اختیارات و تکالیف قانونی و مغایر اصل ۱۲۶ قانون اساسی، تبصره ذیل ماده ۱۱۲ قانون استخدامی کشوری، ماده ۳۱ قانون مدیریت خدمات کشوری، حکم بند ب تبصره ۲۰ قانون بودجه سال ۱۴۰۲ و نیز فرازی از رأی هیئت عمومی فوق الذکر می باشد که بدین وسیله ابطال کل آن را استدعا دارم”
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
“نامه شماره ۶۶۹۷۶ مورخ ۱۴۰۲/۱۲/۹ رئیس سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور
“جناب آقای فخاری
استاندار تهران
موضوع: مجوّز بکارگیری نیروی قرارداد مدّت معیّن در دهیاری های استان تهران
با سلام و احترام؛
بازگشت به نامه شماره ۱۴۰۲/۴۳/۹۱۱۴ مورخ ۱۴۰۲/۲/۳۰ موضوع درخواست نیروی انسانی مورد نیاز دهیاری های آن استان، با توجه به پُست های سازمانی مصّوب و بلاتصدّی و همچنین وضعیت نیروی انسانی دهیاری های آن استانداری، مطابق آمار و اطلاعات واصله مندرج در پیوست نامه فوق، بدین وسیله با بکارگیری تعداد ۳۰۰ نفر نیروی قرارداد مدّت معّین به استناد تبصره (۳) ماده(۱) اصلاحیه آیین نامه استخدامی دهیاری های کشور مصوب ۱۴۰۱/۷/۳۰ هیئت وزیران و همچنین بند(۲) مصوبه شماره ۱۰۲۷۳۶/ت۶۱۷۱۱ هـ مورخ ۱۴۰۲/۶/۱۱ هیئت وزیران موضوع اصلاحیه ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور، از طریق انتشار آگهی و برگزاری آزمون بکارگیری در مشاغل مورد نیاز، در صورت وجود تأمین اعتبار و با رعایت مفاد تبصره ۲ ماده ۳۲ آیین نامه مالی دهیاری ها موافقت می گردد. نحوه تأمین نیروی انسانی در دهیاری های مذکور با رعایت مفاد دستورالعمل بکارگیری نیروی انسانی در دهیاری های کشور، ابلاغی وزیر کشور طی بخشنامه شماره ۱۲۶ مورخ ۱۴۰۲/۱/۵، توسط آن استانداری و با عنایت به موارد ذیل صورت پذیرد:
۱) تهیه و تنظیم آگهی بکارگیری در سقف مجوّز ابلاغی با درج نحوه و تاریخ ثبت نام، تعداد سهمیه هر شغل محل (درج عناوین دهیاری های مشترک)، عناوین رشته های شغلی مورد نیاز، شرایط احراز مدرک و رشته تحصیلی مطابق بخشنامه شماره ۳۰۲۸ مورخ ۱۴۰۰/۱/۲۹ این سازمان و درج شرایط اختصاصی (حسب مورد)، مواد آزمون علمی و عملی (حسب مورد)، شرایط عمومی داوطلبان و نحوه ورود به فرآیند آزمون، امتیازات و سهمیه های قانونی و سایر موارد مربوطه، مطابق مفاد دستورالعمل مذکور.
۲) تشکیل کمیته آزمون و تعیین ترکیب اعضاء (موضوع ماده ۶ دستورالعمل فوق الذکر) و انجام وظایف محوّله از جمله انعقاد قرارداد با مجری برگزاری آزمون
۳) اطّلاع رسانی جامع در خصوص تاریخ و نحوه ثبت نام، تاریخ آزمون و نحوه صدور کارت و همچنین تاریخ اعلام نتایج از طریق پایگاه اطلاع رسانی استانداری و مجری آزمون
۴) ارسال یک نسخه از فهرست اسامی پذیرفته شدگان نهایی آزمون پس از تأیید کمیته به این سازمان الزامی است.
مسئولیت نظارت بر حُسن اجرای این مجوّز و برگزاری تمامی مراحل آزمون بکارگیری نیرو و همچنین پاسخگویی به مراجع قضایی در صورت لزوم بر عهده معاونت هماهنگی امور عمرانی آن استانداری می باشد.
ـ رئیس سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور”
در پاسخ به شکایت مذکور، سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور به موجب لایحه ای که تحت شماره ۱۵۸۱۱۴۰ مورخ۱۴۰۳/۴/۳۰ ثبت دفتر اندیکاتور هیئت عمومی شده توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است
“براساس ماده ۱۱۷ از قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب۱۳۸۶، نهادهای عمومی غیر دولتی (مِن جمله دهیاری ها) از شمول مقررات این قانون مستثنی شده اند. لذا نهاد دهیاری به لحاظ ماهیت حقوقی خود، اساساً الزامی به اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری نداشته و استناد شاکی به تکلیف مقرر در ماده ۳۱ قانون اخیر الذکر برای دهیاری ها، فاقد محمل قانونی است. در حقیقت دهیاری ها در خصوص موضوع استخدام و بکارگیری نیروی انسانی، تابع مقررات خاصّ خود (آیین نامه استخدامی دهیاری های کشور مصوب ۱۳۸۳ هیئت وزیران و اصلاحیه آن مورخ ۱۴۰۱) می باشند. تبصره (۳) بند«یک» اصلاحیه آیین نامه استخدامی دهیاری ها در این راستا مقرر داشته است:«بکارگیری نیروی انسانی در دهیاری ها طبق تشکیلات مصوّب و شایستگی و برابری فرصت ها با موافقت وزارت کشور (سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور) از طریق آزمون عمومی امکان پذیر است.» بنابراین کلیه اقدامات صورت گرفته توسط این سازمان و ارسال نامه شماره ۶۶۹۷۶ مورخ ۱۴۰۲/۱۲/۰۹ به درستی و مطابق قوانین و مقررات مربوطه صورت پذیرفته است. در پاسخ به استناد شاکی به تبصره ذیل ماده۱۱۲ قانون استخدام کشوری مصوّب ۱۳۴۵ و اصلاحات بعدی، نیز می بایست متذکّر شد که اولاً ـ طبق ردیف۹۳ از قانون فهرست قوانین و احکام نامعتبر در حوزه شوراها و شهرداری ها مورخ ۱۴۰۰، تبصره ذیل ماده ۱۱۲ قانون مزبور نسخ گردیده و غیر قابل استناد می باشد ثانیاً ـ همان طور که در قسمت مقدمه عنوان شد، دهیاری ها وفق قانون ماده واحده تأسیس دهیاری های خودکفا تابع آیین نامه استخدامی مربوط به خود می باشند، بنابراین پرواضح است که از شمول قانون استخدام کشوری مستثنی می باشند؛ وانگهی عبارت «سازمان هایی که جنبه محلی داشته و هزینه آنها از درآمدهای خاصّ محلی تأمین شود» در بند (ت) از ماده ۲ قانون استخدام کشوی دایر بر خروج این سازمان ها از شمول قانون مذکور نیز مؤیّد همین معنا است. قانونگذار به درستی در بند (ب) از تبصره ۲۰ قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور، در خصوص استخدام نیروی انسانی در دستگاه های اجرایی بیان نموده است. در این راستا اولاً ـ هیئت وزیران در تاریخ ۱۴۰۱/۱۲/۱۵ ضمن ابلاغ ضوابط اجرایی طی مصوبه شماره ۲۱۵۰۲/ت ۹۵۷۴۰هـ بدون توجه به تفاوت موضوع استخدام و بکارگیری نیروی انسانی، در قسمت اخیر ماده ۹ مصوبه فوق الذکر با توسعه دایره شمول ممنوعیت مقرر نمود: «هرگونه استخدام و بکارگیری نیرو در تمام دستگاه های اجرایی مذکور، صرفاً براساس مجوّز صادره از سوی سازمان اداری و استخدامی کشور و اخذ تأییدیه از سازمان برنامه و بودجه کشور مبنی بر پیش بینی بار مالی در قانون است» لیکن ریاست مجلس شورای اسلامی با دقّت نظر در مصوبه مذکور، طی نامه شماره۴۰۳/هـ ب مورخ۱۴۰۲/۰۵/۲۱ موضوع اضافه نمودن عبارت« بکارگیری نیرو» در مفاد مصوبه را واجد ایراد و برخلاف قانون دانست، که به همین دلیل ضوابط اجرایی اصلاح و عبارت مزبور از ماده حذف شد. این موضوع بیانگر آن است موضوع استخدام و بکارگیری نیروی انسانی دو مقوله متفاوت هستند و آیین نامه استخدامی دهیاری ها که متضمّن بکارگیری نیرو با انعقاد قرارداد یک ساله در قالب قانون کار می باشد، ارتباطی با ممنوعیت مقرر در بند (ب) از تبصره۲۰ قانون بودجه سال ۱۴۰۲ ندارد. نظریه ریاست وقت مجلس در اصلاح مصوبه هیئت وزیران در همین راستا صادر گردیده است. بنابراین بکارگیری نیرو در دهیاری، همچنان براساس قوانین و مقررات مربوطه (آیین نامه استخدامی دهیاری های کشور) انجام می پذیرد. ثانیاً ـ نهاد دهیاری به عنوان یک نهاد عمومی غیر دولتی اساساً به صورت خودکفا اداره می شود و از بودجه ارتزاق نمی نماید؛ لذا موضوع استخدام نیروی انسانی که مستلزم تحمیل هزینه های مختلفی به دستگاه اجرایی می باشد با موضوع بکارگیری نیروی انسانی متفاوت است و مقرره فوق الذکر صرفاً در حد اصلاح روند استخدام نیروی انسانی در دستگاه های اجرایی بوده و ممنوعیتی در خصوص بکارگیری نیرو در یک نهاد غیر دولتی و خود کفا وضع ننموده است. علی ای حال از آن جایی که این سازمان براساس تکلیف و حقّ مندرج در تبصره (۳) بند یک اصلاحیه آیین نامه استخدامی دهیاری ها مصوّب سال ۱۴۰۱ هیئت وزیران اقدام نموده و نامه شماره ۶۶۹۷۶ مورخ ۱۴۰۲/۱۲/۰۹ دقیقاً مطابق با قوانین و مقررات تعیین و ارسال شده است، بنابراین شکایت مطروحه فاقد وجاهت قانونی بوده، رد شکایت مورد استدعا است.”
هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۵/۲/۲۲ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیئت عمومی
اولاً در مقرره مورد شکایت به تبصره ۳ ماده ۱ اصلاحی آیین نامه استخدامی دهیاری های کشور مصوب ۱۴۰۱/۷/۳۰ هیئت وزیران استناد شده است و در این تبصره بکارگیری نیروی انسانی در دهیاری ها طبق تشکیلات مصوب و شایستگی و برابری فرصت ها با لحاظ شرایط امانت و وثاقت با موافقت وزارت کشور (سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور) از طریق آزمون عمومی امکان پذیر اعلام شده است و در ماده ۱ همین تصویب نامه مقرر گردیده که بکارگیری نیروی انسانی در دهیاری ها در چهارچوب قانون کار انجام خواهد شد. ثانیاً هیئت تخصصی استخدامی به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۰۵۹۷۳۶۵ مورخ ۱۴۰۴/۳/۱۰ عبارت «با موافقت وزارت کشور (سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور)» را از تبصره ۳ ماده ۱ اصلاحی آیین نامه استخدامی کارکنان دهیاری ها تا حدی که مبیّن انحصار در اخذ مجوّز از مرجع اخیرالذکر بوده و دلالت بر عدم نیاز به اخذ مجوّز از سازمان اداری و استخدامی کشور دارد، قابل ابطال تشخیص نداده است. ثالثاً شاکی به بند (ب) تبصره ۲۰ قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور استناد کرده که مقرّر می دارد : «تمام اختیارات دستگاه های اجرایی موضوع ماده ۲۰
قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران از جمله کلّیه دستگاه ها و شرکت های دولتی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است و دستگاه های اجرایی که دارای مقرّرات خاص اداری و استخدامی می باشند به استثنای دستگاه هایی که به حکم قانون اساسی مقرّرات خاصّ دارند، درخصوص استخدام نیروی انسانی در سال ۱۴۰۲ موقوف الاجرا می شود و هرگونه استخدام نیروی انسانی در تمام دستگاه های اجرایی در کارگروه مشترک سازمان برنامه و بودجه کشور و سازمان اداری و استخدامی کشور مطرح و مجوّز استخدام تنها با امضای مشترک رؤسای دو سازمان مذکور صادر می گردد…» و همانطور که ملاحظه می گردد بند مذکور ناظر بر استخدام و محدودیت های پیش بینی شده در این خصوص است. در صورتی که موضوع «استخدام» و «بکارگیری نیرو» متفاوت با یکدیگرند و این امر با اصلاحی که در ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۴۰۲ (موضوع بند ۲ مصوبه شماره ۱۰۲۷۳۶/ت۶۱۷۱۱هـ مورخ ۱۴۰۲/۶/۱۱ هیئت وزیران) صورت گرفته به خوبی مشخص می گردد. رابعاً منظور از قرارداد مدّت معیّن در مقرره مورد شکایت با توجه به شمول قانون کار بر نیروهای دهیاری همان قرارداد موقّت قانون کار است که به این امر در لایحه دفاعیه سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور نیز اشاره شده است. خامساً با توجه به ماده واحده قانون تأسیس دهیاری های خودکفا در روستاهای کشور مصوّب سال ۱۳۷۷ که مقرر داشته است : «به وزارت کشور اجازه داده می شود به منظور اداره امور روستاها، سازمانی به نام دهیاری با توجه به موقعیت محل و درخواست اهالی و به صورت خودکفا با شخصیت حقوقی مستقل تأسیس نماید. این سازمان ها نهادهای عمومی غیردولتی محسوب می گردند»، دهیاری یک نهاد عمومی غیردولتی است که به صورت خودکفا اداره می شود. با عنایت به مراتب فوق، نامه شماره ۶۶۹۷۶ مورخ ۱۴۰۴/۱۲/۹ سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور خلاف قانون و خارج از حدود اختیار نیست و ابطال نشد. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی