رای شماره ۲۹۷۸ ھیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال تبصره ماده۲ آیین نامه اجرایی بند (ج) تبصره ۱۲ ماده واحده قانون بودجه سال ۱۳۹۷ کل کشور» موضوع تصویب نامه شماره ۱۲۱۵۴/ت۵۵۲۵۷ھـ مورخ ۱۳۹۷/۲/۱۶ ھیأت وزیران

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۲۹۷۸ مورخ ۱۳۹۸/۱۰/۲۴ با موضوع: «ابطال تبصره ماده۲ آیین نامه اجرایی بند (ج) تبصره ۱۲ ماده واحده قانون بودجه سال ۱۳۹۷ کل کشور» موضوع تصویبنامه شماره ۱۲۱۵۴/ ت۵۵۲۵۷ھـ مورخ ۱۳۹۷/۲/۱۶ ھیأت وزیران» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین

تاریخ دادنامه : ۱۳۹۸/۱۰/۲۴ شماره دادنامه: ۲۹۷۸ شماره پرونده : ۹۷۰۲۵۱۱

مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی : سازمان بازرسی کل کشور

موضوع شکایت و خواسته : ابطال تبصره ماده ۲» آیین نامه اجرایی بند (ج) تبصره ۱۲ ماده واحده قانون بودجه سال ۱۳۹۷ کل کشور» موضوع تصویب نامه شماره ۱۲۱۵۴/ت۵۵۲۵۷ھـ ـ ۱۳۹۷/۲/۱۶ ھیأت وزیران

گردش کار : سرپرست معاونت حقوقی و نظارت ھمگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ۱۴۵۰۰۳ـ ۱۳۹۷/۷/۳ اعلام کرده است که:

«احتراماً به استحضار می رساند، تبصره ماده ۲ آیین نامه اجرایی بند (ج) تبصره ۱۲ ماده واحده قانون بودجه سال ۱۳۹۷) موضوع تصویب نامه شماره ۱۲۱۵۴/ت۵۵۲۵۷ھـ ـ ۱۳۹۷/۲/۱۶ ھیأت وزیران) از جھت انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که توجه جنابعالی را به نتایج بررسیھا به شرح زیر جلب می نماید:

۱ـ قانونگذار در بند (ج) تبصره ۱۲ ماده واحده قانون بودجه سال ۱۳۹۷ مقرر داشته است: «ج ـ دولت مجاز است اعتبار ردیف ۳۷ـ ۵۵۰۰۰۰ جدول شماره ۹ این قانون را برای افزایش و متناسب سازی حقوق بازنشستگان تحت پوشش صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تأمین اجتماعی نیروھای مسلح با اولویت کسانی که دریافتی ماھانه آنھا کمتر از بیست میلیون (۲۰/۰۰۰/۰۰۰ ) ریال می باشد، بر اساس آیین نامه اجرایی که توسط سازمان برنامه و بودجه کشور با ھمکاری دستگاه ھای ذیربط تھیه می شود و به تصویب ھیأت وزیران می رسد، اختصاص دھد.

صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تأمین اجتماعی نیروھای مسلح مکلفند افزایش احکام حقوقی سال ۱۳۹۷ بازنشستگان ذی نفع ناشی از اجرای این حکم را از ۱۳۹۷/۱/۱ اعمال نمایند. به دولت اجازه داده می شود از محل منابع حاصل از فروش اموال و داراییھای منقول و غیرمنقول مازاد خود به استثنای اموال مشمول واگذاری موضوع قانون اجرای سیاستھای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی تا سقف یک ھزار میلیارد (۱/۰۰۰/۰۰۰/۰۰۰/۰۰۰ )ریال نسبت به تأمین منابع مالی برای ھمسان سازی حقوق بازنشستگان لشکری و کشوری اقدام کند.»

۲ـ ھیأت وزیران در ماده ۲ آیین نامه اجرایی بند مذکور تصریح داشته است: « ماده۲ـ حداقل حقوق بازنشستگان، وظیفه بگیران و مشترکان صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تأمین اجتماعی نیروھای مسلح و سایر صندوقھای وابسته به دستگاه ھای اجرایی به میزان یازده میلیون و سیصد و ھشتاد و پنج ھزار (۱۱/۳۸۵/۰۰۰ (ریال و حداکثر حقوق آنان ھفت برابر حداقل حقوق بازنشستگی  تعیین می شود. پس از اعمال افزایش سالانه موضوع ماده ۱ و ھمسان سازی موضوع ماده ۳ این تصویب نامه، چنانچه حقوق بازنشستگانی که سی سال سابقه خدمت داشته اند کمتر از دوازده میلیون (۱۲/۰۰۰/۰۰۰ (ریال شود به دوازده میلیون (۱۲/۰۰۰/۰۰۰ ) ریال افزایش می یابد.

تبصره ـ اعضای ھیأت علمی دانشگاه ھا و مؤسسات آموزش عالی و پژوھشی از شمول حداکثر این ماده مستثنی می باشند».

۳ـ قانونگذار در بند (ج) تبصره ۱۲ ماده واحده قانون بوجه سال ۱۳۹۷ کل کشور به دولت اجازه داده است، برای افزایش و متناسب سازی حقوق بازنشستگان تحت پوشش صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تأمین اجتماعی نیروھای مسلح، آیین نامه اجرایی این بند را تھیه و به تصویب ھیأت وزیران برساند. مسلماً تصویب آیین نامه مورد نظر باید در راستای افزایش و متناسب سازی حقوق بازنشستگان باشد و این که شغل خاصی از شمول این بند خارج نماید، جزء اختیارات ھیأت وزیران پیش بینی نشده است. از این رو وضع تبصره مذکور برخلاف قانون و خارج از حدود و اختیارات ھیأت وزیران می باشد و ابطال آن در ھیأت عمومی دیوان مورد تقاضا می باشد. »

متن تصویب نامه در قسمتھای مورد اعتراض به قرار زیر است:

«آیین نامه اجرایی بند (ج) تبصره ۱۲ ماده واحده قانون بودجه سال ۱۳۹۷ کل کشور:

ماده ۲………. :

تبصره ـ اعضای ھیأت علمی دانشگاه ھا و مؤسسات آموزش عالی و پژوھشی از شمول حداکثر این ماده مستثنی می باشند. »

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت [حوزه معاونت حقوقی رئیس جمھور]، به موجب لایحه شماره ۹۸/۱۵۲۸۰/م/ ۳۷۶۳۵ ـ ۱۳۹۸/۵/۱۳ توضیح داده است که:

«بازگشت به ابلاغیه مورخ ۱۳۸۷/۹/۳ پرونده شماره ۹۷۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۱۶۳۳ و کلاسه ۹۷۰۲۵۱۱ موضوع ارسال نسخه دوم درخواست سازمان بازرسی کل کشور به خواسته «ابطال تبصره ماده ۲ آیین نامه اجرایی بند (ج) تبصره ۱۲ ماده واحده قانون بودجه سال ۱۳۹۷ موضوع تصویب نامه شماره ۱۲۱۵۴/ت۵۵۲۵۷ھـ ـ ۱۳۹/۲/۱۶ ھیأت وزیران راجع به مستثنی بودن اعضای ھیأت علمی دانشگاه ھا و مؤسسات آموزش عالی و پژوھشی از شمول حداکثر حقوق تعیین شده»، ضمن ایفاد تصویر نامه شماره ۸۲۴۶/م/۱۸ـ ۱۳۹۷/۱۱/۲۳ سازمان برنامه و بودجه کشور مراتب ذیل را به استحضار می رساند:

۱ـ بررسی احکام قانونی وضع شده از جمله ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ بر عدم شمول قانون یاد شده به اعضای ھیأت علمی دانشگاه ھا تصریح دارد و بند (الف) ماده ۴۹ قانون برنامه چھارم مصوب ۱۳۸۳ و (ب) ماده ۲۰ قانون برنامه پنجم توسعه مصوب ۱۳۸۹ بر خروج دانشگاه ھا و مؤسسات آموزش عالی و به تبع آن وضعیت اعضای ھیأت علمی از شمول قوانین عمومی از جمله قانون استخدام کشوری و قانون مدیریت خدمات کشوری تأکید و تکرار ورزیده تا جایی که می توان گفت در دھه اخیر، این امر سیاست تقنینی ثابت نظام قانونگذاری کشور بوده است. نھایتاً در قانون احکام دائمی برنامه ھای توسعه کشور، این حکم دوباره مورد تأکید واقع شده است. ماده ۱ قانون احکام دائمی برنامه ھای توسعه کشور مصوب ۱۳۹۵ چنین مقرر داشته است:

ماده۱ـ دانشگاه ھا، مراکز و مؤسسات آموزش عالی و پژوھشی و فرھنگستانھا و پارکھای علم و فناوری که دارای مجوز از شورای گسترش آموزش عالی وزارتخانه ھای علوم، تحقیقات و فناوری و بھداشت، درمان و آموزش پزشکی و سایر مراجع قانونی ذی ربط می باشند، بدون رعایت قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاه ھای دولتی به ویژه قانون محاسبات عمومی کشور، قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون برگزاری مناقصات و اصلاحات و الحاقات بعدی آنھا و فقط در چھارچوب مصوبات و آیین نامه ھای مالی، معاملاتی، اداری، استخدامی و تشکیلاتی مصوب ھیأت امنا که حسب مورد به تأیید وزیران علوم، تحقیقات و فناوری و بھداشت، درمان و آموزش پزشکی و در مورد فرھنگستانھا به تأیید رئیس جمھور و در مورد دانشگاه ھا و مراکز آموزش عالی و تحقیقاتی وابسته به نیروھای مسلح به تأیید رئیس ستاد کل نیروھای مسلح می رسد، عمل می کنند.»

مطابق آخرین اراده قانونگدار نه تنھا بر مستثنی بودن از قانون مدیریت خدمات کشوری از جمله ماده ۷۶ آن تصریح دارد که بر اداره آن به صورت انحصاری و فقط در چارچوب مصوبات و آیین نامه ھای مالی، معاملاتی، اداری، استخدامی و تشکیلاتی مصوب ھیأت امنا تأکید ورزیده است. این امر در بند (الف) ماده ۱۲۲ قانون برنامه ششم توسعه بدین شرح بیان شده است:

«الف ـ بر احکام این قانون، حکم ماده ۱ قانون احکام دائمی برنامه ھای توسعه کشور مصوب سال ۱۳۹۵ حاکم است.» بنابراین ملاحظه می شود که در حال حاضر خروج دانشگاه ھا و مؤسسات آموزش عالی از شمول قوانین عمومی از جمله قانون مدیریت خدمات کشوری، فراتر از یک حکم بوده و تبدیل به سیاست اساسی و راھبردی قانونگذار در سالھای اخیر شده است و به تبع آن سایر مقررات و ضوابط کشور نیز باید با در نظر گرفتن این قاعده کلی تنظیم و تصویب شود.

۲ـ بـر مبنای قوانین یاد شده برای اولین بار در اصلاحیـه مصوبـه مربوط به تعیین حقوق در سـال ۱۳۹۳) موضوع تصویب نامه شماره ۱۲۷۷۹/ت۵۰۴۵۳ھـ ـ ۱۳۹۳/۲/۱۰ (برای حقوق بازنشستگان و غیره «حداکثر» در نظر گرفته شد و به صراحت تبصره الحاقی به بند (۸ ) مصوبه مورد نظر اعضای ھیأت علمی دانشگاه ھا، قضات و وزارت اطلاعات از شمول بند یاد شده خارج شدند در تمامی مصوبات سالھای ۱۳۹۴ تا ۱۳۹۸ نیز حکم مستثنی شدن اشخاص مزبور از شمول سقف افزایش حقوق، مورد تصریح قرار گرفت. این در حالی است که مصوبات دولت در این قسمت در طول سالیان گذشته مورد ایراد قرار نگرفته و یا از سوی رئیس مجلس شورای اسلامی فاقد مغایرت قانونی اعلام شد که به عنوان نمونه ردیف ۳۸ جدول پیوست نامه شماره ۱۶۴۹۸ھـ/ب ـ ۱۳۹۳/۳/۱۳ ،ردیف ۲۲ جدول پیوست نامه شماره ۲۷۰۸۲/ھـ ب ـ ۱۳۹۶/۴/۱۳ و ردیف ۱۶ جدول پیوست نامه شماره ۴۶۹۹۴/ھـ ب ـ ۱۳۹۷/۶/۱۰ رئیس مجلس شورای اسلامی قابل ذکر است.

۳ـ مصوبات سالھای ۱۳۹۳ تا ۱۳۹۸ موخر بر قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده ۷۶ آن قانون به تصویب رسیده است.

۴ـ صراحت و عموم و اطلاق ماده ۱ قانون احکام دائمی برنامه ھای توسعه کشور از جمله عبارت «بدون رعایت … قانون مدیریت خدمات کشوری» (که شامل ماده ۷۶ ھم می شود) و بعبارت «فقط در چارچوب مصوبات و آیین نامه ھای… مصوب ھیأت امنا» در آن ماده ناظر به مستثنی شمردن دانشگاه ھا و مؤسسات آموزش عالی و غیره است. نظر به مراتب فوق و با عنایت به اینکه ھیأت وزیران در تصویب تبصره ماده (۲)آیین نامه اجرایی بند (ج) تبصره ۱۲ ماده واحده قانون بودجه سال ۱۳۹۷ کل کشور (موضوع تصویب نامه شماره ۱۲۱۵۴/ت۵۵۲۵۷ھـ ـ ۱۳۹۷/۲/۱۶ (ھیچ گونه وضع قاعده جدیدی ننموده و صرفاً به تکرار حکم قانونگذار مبادرت ورزیده است و در نتیجه نه تنھا تعارضی میان مفاد آیین نامه مورد تقاضای ابطال با قوانین موضوعه وجود نداشته بلکه مقرره ھیأت وزیران در اجرا و پیرو حکم قانونگذار در قوانین متعدد یاد شده به تصویب رسیده است اتخاذ تصمیم شایسته دایر بر رد شکایت مطروحه مورد تقاضاست. »

متن نامه شماره ۸۲۴۶/م/۱۸ـ ۱۳۹۷/۱۱/۲۳ رئیس حقوقی، قوانین و مقررات سازمان برنامه و بودجه کشور به قرار زیر است:

«تبصره ماده ۲ آیین نامه اجرایی بند (ج) مذکور اشعار می دارد: «اعضای ھیأت علمی دانشگاه ھا و مؤسسات آموزش عالی و پژوھشی از شمول حداکثر این ماده مستثنی ھستند» به ادعای شاکی این تبصره برخلاف قانون و خارج از حدود و اختیارات ھیأت وزیران تصویب شده است لکن در پاسخ به شکایت و ایراد مطروحه توجه به نکات ذیل ضروری است:

۱ـ مستثنی شدن دانشگاه ھا و مؤسسات آموزش عالی و پژوھشی در آیین نامه، حکم جدیدی نیست چرا که قانونگذار قبلاً در ماده ۱ قانون احکام دائمی برنامه ھای توسعه کشور مصوب ۱۳۹۵ صراحتاً آنھا را از شمول قوانین و مقررات عمومی حاکم بر دستگاه ھای دولتی مستثنی کرده و صرفاً آنھا را ملزم می نماید در چارچوب مصوبات و آیین نامه ھای مالی، معاملاتی، اداری، استخدامی و تشکیلاتی مصوب ھیأت منا که حسب مورد به تأیید مقامات ذی ربط مندرج در این قانون می رسد، عمل نمایند.

۲ـ ھمان گونه که مستحضرید قانون احکام دائمی برنامه ھای توسعه کشور مصوب ۱۳۹۵ـ به موجب ماده ۱۲۲ قانون برنامه ششم توسعه مصوب ۱۳۹۵ به عنوان بخشی از قانون برنامه قلمداد شده که در طول اجرای آن بر سایر قوانین و مقررات از جمله تصویب نامه صدرالاشاره حاکم است.

۳ـ ھمچنین بند (الف) ماده ۱۲۲ قانون برنامه، فراتر رفته و بیان می دارد: «بر احکام این قانون، حکم ماده ۱ قانون احکام دائمی برنامه ھای توسعه کشور مصوب ۱۳۹۵ حاکم است.»

با عنایت به موارد فوق الذکر، تبصره ماده۲ آیین نامه اجرایی مبنی بر مستثنی نمودن اعضـای ھیأت علمی دانشگاه ھا و مؤسسات آموزش عالی و پژوھشی حکم جدیدی نبوده بلکه صرفاً تأکید و تکرار حکم قبلی قانونگذار در ماده ۱ قانون احکام است. »

ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۸/۱۰/۲۴ با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی

قانونگذار در بند (ج) تبصره ۱۲ ماده واحده قانون بودجه سال ۱۳۹۷ کل کشور به دولت اجازه داده است، برای افزایش و متناسب سازی حقوق بازنشستگان تحت پوشش صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تأمین اجتماعی نیروھای مسلح، آیین نامه اجرایی این بند را تھیه و به تصویب ھیأت وزیران برساند. نظر به اینکه تصویب آیین نامه مورد نظر باید در راستای افزایش و متناسب سازی حقوق بازنشستگان باشد، ھیأت وزیران اختیاری ندارد که شغل خاصی از شمول این بند را خارج کند. بنابراین تبصره ماده ۲ آیین نامه اجرایی بند (ج) تبصره ۱۲ ماده واحده قانون بودجه سال ۱۳۹۷ کل کشور که اعضاء ھیأت علمی دانشگاه ھا و مؤسسات آموزش عالی و پژوھشی را از شمول حداکثر حکم مقرر در ماده ۲ آیین نامه مستثنی کرده است به علت خارج بودن از حدود اختیارات ھیأت وزیران، مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود.

ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی