رای شماره ۲۸۱۴ ھیات عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال بند ۱۵ ماده ۵ ،مواد ۱۲ ،۱۳ و بند ۲ ماده ۲۰ تعرفه عوارض مصوب سال ۱۳۹۶ از مصوبات شورای اسلامی شھر اردبیل
بسمه تعالی
جناب آقای اکبرپور
رئیس ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران
یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۲۸۱۴ مورخ ۱۳۹۸/۱۰/۳ با موضوع: «ابطال بند ۱۵ ماده ۵ ،مواد ۱۲ ،۱۳ و بند ۲ ماده ۲۰ تعرفه عوارض مصوب سال ۱۳۹۶ از مصوبات شورای اسلامی شھر اردبیل» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین
تاریخ دادنامه: ۱۳۹۸/۱۰/۳ شماره دادنامه: ۲۸۱۴ شماره پرونده: ۹۷۰۱۷۰۶
مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای اکبر محمودی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۱۵ ماده ۵ ،مواد ۱۲ ،۱۳ و بند ۲ ماده ۲۰ تعرفه عوارض مصوب سال ۱۳۹۶ شورای اسلامی شھر اردبیل
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند ۱۵ ماده ۵ ،مواد ۱۲ ،۱۳ ،۱۴ و بند ۲ ماده ۲۰ تعرفه عوارض مصوب سال ۱۳۹۶ شورای اسلامی شھر اردبیل را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«اینجانب خواھان و شرکاء بعد از اخذ پروانه ساختمانی از شھرداری اردبیل و در مرحله احداث برخلاف پروانه احداث نمودیم پرونده به کمیسیون ماده صد ارجاع و رأی به اخذ جریمه صادر گردید به ھنگام پرداخت جریمه علاوه بـر جریمه و عـوارض قانـونی، عـوارض غیرقانونی پس از مـاده صـد تحت عناوین متعدد به شرح زیر مطالبه می نماید:
۱ـ عوارض تبدیل پارکینگ به تجاری (عوارض تغییرکاربری) با کد ۱۲۰۲/۸۳ به استناد بند ۱۵ ماده ۵ مصوبه شورای اسلامی شھر اردبیل این مصوبه علاوه بر اینکه مغایر تبصره ھای ماده صد قانون شھرداری می باشد به عنوان جریمه دوم و عوارض ثانوی پس از ماده صد علاوه بر عوارض قانونی و با تغییر عنوان که مغایر رأی شمـاره ۱۱۷۵ کلاسه پرونده ۳۹۰/۹۶ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری می باشد که عوارض قانونی پس از ماده صد را به دو برابر افزایش داده اند.
۲ـ عوارض بھره برداری موقت از سال تخلف تا سال جاری با کد ۶۳۱۰/۱۷ به استناد بند ۲ ماده ۲۰ مصوبه شورای اسلامی شھر اردبیل. در این مصوبه علاوه بر اینکه اصل عطف بماسبق نشدن قوانین را نقض کرده اند و اجرای عوارض را به سالھای قبل از تصویب تسری داده اند ھر چند تصویب عوارض بھره برداری موقت و عوارض ثانویه پس از ماده صد به موجب دادنامه شماره ۴۹۰ ـ ۴۸۹ و ۲۷ـ ، ۲۸ ،۲۹ توسط ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ابطال شده است، بنابراین تصویب چنین عوارضی به دلیل اینکه شھرداری خـدماتی در این خصوص ارائه نمی دھد خارج از صلاحیت شورای اسلامی شھر اردبیل بوده و مغایر اصل عطف بماسبق نشدن قوانین و مغایر رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شرح فوق می باشد. توضیح اینکه عوارض نوسازی سالانه نیز به شھرداری پرداخت گردیده تخلف احداث تجاری بوده که از بابت بھره برداری از آن مالیات بر بھره برداری ناشی از درآمد مستغلات به اداره مالیاتی و به دولت پرداخت نموده ایم بر اساس ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده برقراری عوارض محلی به درآمدھای ماخذ محاسبه مالیاتی ممنوع می باشد، بنابراین مصوبه شورای اسلامی علاوه بر مغایرت با آرای ھیأت عمومی مغایر قوانین و مقررات مالیاتی نیز می باشد.
۳ـ عوارض بھای خدمات فضای سبز و عوارض سازمانھای فرھنگی و ورزشی و آتش نشانی با کد ۱۲۰۷/۰۰ در حالی که شھرداری خدمات مستقیمی در این موارد ارائه نمی کند به استناد مواد ۱۲ ،۱۳ و ۱۴ از تعرفه عوارض مصوب شورای اسلامی شھر اردبیل برای سال ۱۳۹۶ در حالی که غیرقانونی بودن آن به موجب آرای ۷۴۶ کلاسه پرونده ۹۸۶/۹۳ و ۷۴۶ کلاسه پرونده ۲۷۳/۹۵ توسط ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری اعلام شده و ابلاغ شده است. لذا به دلایل و مستندات تقدیمی تقاضای رسیدگی و ابطال عوارض غیرقانونی در تعرفه عوارض مصوب شورای اسلامی شھر اردبیل به شرح مواد فوق الذکر برای سال ۱۳۹۶ و الزام شھرداری به صدور پایانکار و اعمال ماده ۹۲ قانون دیوان با توجه به سابقه رسیدگی را دارم.»
متن تعرفه ھای مورد اعتراض به قرار زیر است:
الف) بند ۱۵ ماده ۵ تعرفه عوارض سال ۱۳۹۶ شورای اسلامی شھر اردبیل:
«۱۵ـ در صورت صدور پروانه و یا احداث بدون پروانه تجاری در فضای باز (حیاط) ملک و یا تبدیل تمام یا قسمتی از پیلوت، پارکینگ، مسکونی، انباری و زیرزمین (انباری یا مسکونی) به تجاری یا خدماتی، پس از تأیید در کمیسیونھای مربوطه و یا کمیسیون ماده پنج، عوارضات مربوط به پذیره محاسبه و به ۲ برابر افزایش خواھد یافت و این بند شامل مناطق کم برخوردار نمی شود.
تبصره: برای تبدیل طبقات بالای ھمکف و یا در صورتی که علیرغم درخواست احداث تجاری در فضای باز، فضای آزاد مورد نیاز ملک (به ازاء ھر واحد مسکونی ۲۰ مترمربع) تأمین گردد شامل بند فوق نمی باشد.»
ب) ماده ۱۲ و ۱۳ تعرفه عوارض سال ۱۳۹۶ شورای اسلامی شھر اردبیل:
«ماده ۱۲ ـ عوارض توسعه فضای سبز:
معادل ۲/ ۵ درصد از کل عوارض پروانه (احداثی ھای اعیانی اعم از مسکونی و غیرمسکونی) برای توسعه فضای سبز در زمان صدور پروانه ساختمانی و اصلاحیه و عدم خلافی و … از مؤدیان اخذ و به حساب اعلامی سازمان مذکور واریز گردد.»
«ماده۱۳ ـ عوارض توسعه مراکز فرھنگی و ورزشی:
معادل ۲/ ۵ درصد از کل عوارض پروانه (احداثی ھای اعیانی اعم از مسکونی و غیرمسکونی) برای توسعه مراکز فرھنگی و ورزشی در زمان صدور پروانه ساختمانی و اصلاحیه و عدم خلافی و … از مؤدیان اخذ و به حساب اعلامی سازمان مذکور واریز گردد.»
ج) بند ۲ ماده ۲۰ تعرفه عوارض سال ۱۳۹۶ شورای اسلامی شھر اردبیل:
«ماده۲۰ـ عوارض بھره برداری در کاربری غیرمرتبط (استفاده از کاربری غیرمصوب) ۲ ـ برای احداثی ھای غیرمسکونی که برابر نظریه کارشناس رسمی دادگستری نسبت به سال تخلف جـریمه شده اند، عوارض بھره برداری موقت از سال تخلف تا سال ۱۳۹۶ به شرح ذیل اخذ خواھد شد:
٭ ۵ %از مابه التفاوت قیمت گذاری سرقفلی سال جاری با سال احداث برای احداثی ھای تا سال ۱۳۷۲
٭ ۱۰ %از مابه التفاوت قیمت گذاری سرقفلی سال جاری با سال احداث برای احداثی ھای از سال ۱۳۷۳ الی ۱۳۸۴
٭ ۱۵ %از مابه التفاوت قیمت گذاری سرقفلی سال جاری با سال احداث برای احداثی ھای از سال ۱۳۸۵ به بعد
تبصره۱ :این مصوبه مشمول املاکی می شود که دارای رای کمیسیون ماده صد بوده و یا وفق مقررات قابل طرح و ارائه به کمیسیون ماده صد قانون شھرداری است.
تبصره۲ :پرداخت عوارض موضوع این مصوبه موجب ایجاد ھیچگونه حق و حقوقی برای مالک جھت تغییر کاربری ملک در طرحھای توسعه شھری نمی شود بلکه صرفاً بابت بھره برداری موقت است.
تبصره۳ :چنانچه در آینده به ھر دلیل با وضع ھر مقرراتی، امکان تغییر کاربری فراھم شود اعم از اینکه انجام این امر مستلزم پرداخت وجھی باشد یا خیر ھیچگونه ارتباطی با عوارض موضوع این مصوبه که پیش از آن پرداخت شده نخواھد داشت.
تبصره۴ :املاک و مستحدثاتی که ایجاد مشکلات و مزاحمتھای اساسی و غیرقابل تحمل دارند مشمول این مصوبه نمی شوند و اعمال تبصره ۱ ماده ۱۰۰ ضروری است.
تبصره۵ :برای بافت ھای تاریخی در خصوص ھمین ماده برای سالھای ۱۳۹۰ و ۱۳۹۱ طبق ضوابط تعرفه ھمان سالھا یعنی ۷ %پذیره برای ھر سال و برای سالھای ۱۳۹۲ تا ۱۳۹۶ طبق جدول ذیل به عنوان عوارض استفاده از کاربری غیرمصوب (بھره برداری موقت) اخذ خواھد شد.
تبصره۶ :در صورت استفاده از فضاھای باز و فاقد احداثی ماشینشویی ھا، نمایشگاه ھای خودرو و … به صورت تجاری، و ارضی معادل s . p ۱۰ به عنوان عوارض بھره برداری در کاربری غیرمرتبط محاسبه و اخذ خواھد شد.
تبصره۷ :برابر قانون طرح تفضیلی استفاده موقت از املاک مسکونی به عنوان مھد کودک، مراکز آموزشی و فرھنگی به ماده صد ارجاع نشده و عوارض این ماده نیز اخذ نخواھد شد.»
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شھر اردبیل به موجب لایحه شماره ۳۵۹۶۰ ـ ۱۳۹۷/۱۱/۲۳ توضیح داده است که:
«۱ـ برابر تفاھم نامه منعقده فی مابین رئیس شورای عالی استانھا و معاون آموزش و پژوھش و پیشگیری دیوان عدالت اداری و معاون وزیر کشور و رئیس سازمان شھرداریھا و دھیاریھای کشور پیوست نامه شماره ۱۲۷۴ـ ۱۳۹۶/۴/۱۳ که طی نامه شماره ۱۶۱۶۰ ـ ۱۷/۴۲ـ ۱۳۹۶/۴/۲۴ به شوراھای اسلامی و شھرداریھا ابلاغ شده مقرر شده است سوابق پرونده ھای مربوط به شکایت مطروحه توسط اشخاص قبل از طرح در ھیأت عمومی و تخصصی به ترتیب موارد مندرج در الف، ب و ج ماده ۳ ھمان تفاھم نامه برای اعلام به کمیته تخصصی ارسال شود. لذا قبل از طرح و رسیدگی در ھیأت عمومی آن دیوان بدواً تقاضای شھرداری اجرای مفاد مواد مندرج در تفاھم نامه است.
۲ـ ھمان گونه که مستحضرید به موجب ماده ۱۰۰ قانون شھرداریھا مالکین اراضی و املاک واقع در محدوده شھر یا حریم آن باید قبل از ھر اقدام عمرانی یا تفکیک اراضی و شروع ساختمان از شھرداری پروانه اخذ نماید شھرداری می تواند از عملیات ساختمانی احداثیھای بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه جلوگیری نماید لذا در محدوده ملک، شاکی برخلاف پروانه نسبت احداث بنا اقدام شده است که تخلف ساختمانی مشارالیه به کمیسیون ماده صد ارجاع و پس از رسیدگی اعضای کمیسیون مبادرت به صدور رأی بر اخذ جریمه نسبت به سال تخلف کرده است.
۳ـ به موجب بند ۱۶ ماده ۷۱ و ۷۷ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی وضع ھرگونه عوارض در صلاحیت شوراھای اسلامی شھر می باشد، بدین توضیح که شوراھا اختیار وضع ھرگونه عوارض محلی را دارند لذا مصوبه ھای مورد نظر نیز در چارچوب قانون و در حیطه صلاحیت مصوبه که به تصویب فرمانداری محل نیز رسیده و لازم الاجرا شده است.
۴ـ از طرفی طبق بند ۱ ماده ۲۹ آیین نامه مالی شھرداریھا که یکی از درآمدھای شھرداری ناشی از عوارض عمومی (درآمدھای مستمر بوده و بر اساس ماده ۳۰ ھمان آیین نامه ھر شھرداری دارای تعرفه ای خواھد بود که بر اساس ماده ۱ آیین نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض که به شوراھای اسلامی شھر اجازه داده می شود که با رعایت ضوابط و ترتیبات، عوارض وضع نمایند.
۵ ـ شاکی در مفاد شکایت اعلام داشته اند نسبت به عوارضات مورد درخواست ابطال قبلاً برابر آراء ھیأت عمومی رأی بر ابطال صادر شده است. لذا به استناد آنھا ابطال مواد ۱۲ ،۱۳ ،۱۴ ،بند ۱۵ ماده ۵ و بند ۲ ماده ۲۰ را از آن مقام عالی تقاضا کرده اند در حالی که عوارضات تعیین شده نسبت به ملک شاکی به استناد مواد مورد درخواست جھت ابطال به ھیچ وجه برابر آراء ھیأت عمومی مورد استناد باطل نشده است.
۶ ـ لازم به ذکر است که مصوبه شورا در خصوص عوارضات متعلقه برای ھمان سال دارای اعتبار می باشد و عدم قبول عوارض معینه از سوی مودی و عدم پرداخت عوارضی که محاسبات مربوطه بر مبنای تعرفه سال ۱۳۹۶ صورت گرفته بود برابر بند ۴ ماده ۱ تعرفه مصوب سال ۱۳۹۷ شورای شھر فسخ ضمنی شده است و در حال حاضر شھرداری در صورت مراجعه شاکی طبق مصوبه ھمان سال یعنی سال ۱۳۹۷ اقدام و عمل خواھد نمود، زیرا عوارضی از سوی شاکی به شھرداری پرداخت نشده است. علی ایحال با عنایت به مطالب معروضی، تقاضای رسیدگی و صدور حکم شایسته مبنی بر رد شکایت شاکی مورد استدعاست.»
رسیدگی به موضوع از مصادیق حکم ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ تشخیص نشد.
در اجرای ماده۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ پرونده به ھیأت تخصصی شوراھای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع می شود و ھیأت مذکور در خصوص خواسته شاکی، ماده ۱۴ در خصوص عوارض خدمات آتش نشانی و امور ایمنی از تعرفه عوارض شھرداری اردبیل در سال ۱۳۹۶ مصوب شورای اسلامی شھر اردبیل را مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات ندانسته است و به استناد مواد ۱۲ و ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ۵۱۰ـ ۱۳۹۸/۸/۱۲ رأی به رد شکایت شاکی صادر کرده است. رأی مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافته است.
رسیدگی به بندھای ۱۵ ماده ۵ ،مواد ۱۲ و ۱۳ و بند ۲ ماده ۲۰ تعرفه عوارض مصوب سال ۱۳۹۶ شورای اسلامی شھر اردبیل در دستور کار ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری قرار گرفت.
ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۸/۱۰/۳ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی ھیأت عمومی
ھرچند طبق مقررات قانونی و آراء ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره ھای ۵۸۷ـ ۱۳۸۳/۱۱/۲۵ و ۷۸۶ ـ ۱۳۹۶/۸/۹ عوارض اضافه بناھای احداثی بدون مجوز قانونی و بعد از ابقاء در کمیسیونھای ماده ۱۰۰ تجویز شـده است، لیکن افزایش آن به دو یا سه و نیم برابر بدون مجوز قانونی و خارج از حـدود اختیارات میباشد بنابراین میزان بیش از یک برابر مثل دو برابر (یک برابر بیشتر) و ۳ و نیم برابر (دو و نیم برابر بیشتر) در بند ۱۵ از ماده ۵ و بند ۲ ماده ۲۰ از تعرفه عوارض شھرداری اردبیل برای اجرا در سال ۱۳۹۶ مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود.
۲ـ ھر چند در بند ۱۶ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران مصوب سال ۱۳۷۵، تعیین نوع و میزان عوارض از اختیارات شوراھای اسلامی ذکر شده است، لکن طبق بند (الف) ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمھوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۸۹ به عنوان یک سیاست کلی، کاھش نرخ عوارض صدور پروانه ساختمانی در کاربریھای مختلف مورد تأکید قرار گرفته و از سوی دیگر در قوانین مرتبط با فضای سبز از جمله قانون گسترش فضای سبز شھرھا و اصلاحیه ھای بعدی آن، عوارض فضای سبز شھری پیش بینی نشده است. بنابراین ماده ۱۲ تحت عنوان عوارض توسعه فضای سبز از تعرفه عوارض سال ۱۳۹۶ شھرداری اردبیل مغایر قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود.
۳ـ ھر چند در بند ۱۶ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران مصوب سال ۱۳۷۵، تعیین نوع و میزان عوارض از اختیارات شوراھای اسلامی ذکر شده است، لکن طبق بند (الف) ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمھوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۹۰ به عنوان یک سیاست کلی، کاھش نرخ عوارض صدور پروانه ساختمانی را در کاربریھای مختلف مورد تأکید قرار داده و از سوی دیگر در قوانین مرتبط مجوز اخذ عوارض به شوراھا داده نشده است بنابراین ماده ۱۳ عوارض توسعه مراکز فرھنگی و ورزشی از تعرفه عوارض سال ۱۳۹۶ شھرداری اردبیل مغایر قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود.
رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی