رای شماره ۲۱۹۹۷۲۵ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: به تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان در خصوص جنبه شرعی مقرات اجرایی، بخشنامه شماره ۹۵۲۹۷۸/۱۴۰۲ مورخ ۱۴۰۲/۱۰/۶ سازمان اوقاف و امور خیریه در حد مقرر در نظریه شماره ۴۷۵۲۱/۱۰۲ مورخ ۱۴۰۴/۸/۳ فقهای شورای نگهبان از تاریخ تصویب اعلام بطلان می شود

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۱۹۹۷۲۵ مورخ ۱۴۰۴/۸/۲۷ مبنی بر: به تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان در خصوص جنبه شرعی مقرات اجرایی، بخشنامه شماره ۹۵۲۹۷۸/۱۴۰۲ مورخ ۱۴۰۲/۱۰/۶ سازمان اوقاف و امور خیریه در حد مقرر در نظریه شماره ۴۷۵۲۱/۱۰۲ مورخ ۱۴۰۴/۸/۳ فقهای شورای نگهبان از تاریخ تصویب اعلام بطلان می شود جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیئت عمومی و هیئت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۴/۸/۲۷     شماره دادنامه: ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۱۹۹۷۲۵

شماره پرونده: ۰۳۰۰۸۵۱

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای عباس کیامرثی

طرف شکایت: سازمان اوقاف و امور خیریه

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ۱۴۰۲/۹۵۲۹۷۸ مورخ ۱۴۰۲/۱۰/۶ مدیرکل تحقیق و حسابرسی سازمان اوقاف و امور خیریه

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره ۱۴۰۲/۹۵۲۹۷۸ مورخ ۱۴۰۲/۱۰/۶ مدیرکل تحقیق و حسابرسی سازمان اوقاف و امور خیریه را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

“طرف شکایت طی مکاتبه [بخشنامه] شماره ۱۴۰۲/۹۵۲۹۷۸ به تاریخ ۱۴۰۲/۱۰/۶ خطاب به ادارات کل اوقاف و امور خیریه استان ها، آنها را مُجاز به رسیدگی به امور مربوط به «موقوفات غیرمتصرّفی» دانسته، همچنین ضمن ایجاد تکلیفی برای اخذ و ارسال مدارک مربوطه، خود را صالح به بررسی، رسیدگی، تصمیم گیری و صدور مجوز برای آن موقوفات قلمداد نموده است. در حالی که وفق قوانین و مقررات آمره برگرفته از فقه و شرع، از جمله قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امور خیریه مصوّب ۱۳۶۳/۱۰/۲ و آیین نامه های مربوطه و همچنین نظرات شورای نگهبان، مقرره معترضٌ عنه به دلایل ذیل خارج از حدود اختیارات و تکالیف قانونی طرف شکایت و در مباینت با موازین شرع انور بوده است.

موقوفات غیرمتصرّفی، موقوفاتی می باشند که متولّی خاص داشته، در ماده یک قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امور خیریه مصوّب ۱۳۶۳/۱۰/۲ به شرح وظایف و اختیارات سازمان در قبال «موقوفات عام» پرداخته است.

ماده ۷۸ قانون مدنی نیز در خصوص موقوفات غیر متصرّفی، صرفاً نظارت بر چنین موقوفاتی را برعهده ناظر منصوب از جانب واقف دانسته است و در ماده ۸۱ این قانون نیز ولی فقیه تنها مجاز به اداره موقوفه در موقوفات عامه، فاقد متولّی منصوص و معین دانسته شده است.

فقهای شورای نگهبان در جلسه مورخ ۱۳۸۱/۴/۳۱ در خصوص اعتراض به بخشنامه شماره ۸۵۳۳/۲۲۵/۱۴/۲۱۰ مورخ ۱۳۸۰/۱۰/۱۰ سازمان اوقاف و امور خیریه، آن را خلاف موازین شرع تشخیص دادند. لذا هیئت عمومی دیوان عدالت اداری بخش هایی از بخشنامه موصوف را که برای سازمان اوقاف، وظیفه نظارت و دخالت در امور موقوفات غیر متصرّفی را پیش بینی نموده بود را ابطال نمود.

همچنین هیئت عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه های شماره ۲۴۹ و ۲۵۰ مورخ ۱۳۹۰/۶/۲۱ با توجه به نامه های شماره ۸۸/۳۰/۳۷۵۰۱ و ۸۸/۳۰/۳۷۵۰۰ قائم مقام شورای نگهبان، اطلاق ماده ۱۲ و بندهای ۱ الی ۶ ماده ۳۲ آیین نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوّب ۱۳۶۵/۲/۱۰ در خصوص موقوفات دارای متولّی خاص را ابطال نموده است؛ همچنین آن هیئت طی دادنامه های  شماره ۱۳۵۲ ـ ۹۵۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۱۳۵۱ مورخ ۱۳۹۵/۱۲/۱۷، مواد ۱۲ و ۳۲ آیین نامه اصلاحی اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه به شماره ۵۵۹۱۶/ت ۴۷۸۳۴هـ مورخ ۱۳۹۱/۳/۲۳ هیئت وزیران را به سبب تعبیه نظارت و دخالت در امور موقوفات غیرمتصرّفی ابطال نموده است.

مقام معظّم رهبری مدظله العالی در پاسخ به استفتاء شماره ۲۰۱۲ فرموده اند: «اداره امور وقف طبق آنچه که واقف در انشای وقف مقرر کرده فقط بر عهده متولّی شرعی خاص است». همچنین معظّمٌ له در پاسخ به استفتای شماره ۹۵۵۳۸ تصریح داشته اند: «با وجود متولّی خاص، نوبت به دخالت حاکم شرع نمی رسد.»

لازم به ذکر است تصرّفات و اقدامات در وقف خاص، در حالتی که متولّی منصوص وجود دارد برای حاکم اسلامی و به طور مشخص سازمان اوقاف و امور خیریه مُجاز نیست. زیرا ولایت خاص بر ولایت عام مقدم است (ولایه الخاصه اقوى من ولایه العامه) و لذا با وجود ولی خاص (متولّی) نوبت به دخالت ولی عام (حاکم و اوقاف) نمی رسد ؛ همچنین بر اساس قاعده «الوقوف على حسب ما یوقفها اهلها،» اداره و مدیریت وقف می بایست وفق آنچه که واقف تعیین کرده صورت پذیرد نه آنچه حاکم تشخیص می دهد؛ عموم و اطلاق تأدیه وفای به عهد نیز اقتضاء دارد که متولّی به صورت الزامی طبق وقف نامه، موقوفه را اداره نماید و حق واگذاری و سپردن آن به دیگری و یا دخالت دادن دیگران را ندارد؛ لذا هیچ کس با هیچ مقام و عنوانی از ممنوعیت در مداخله در موقوفات معلوم التولیه مستثنی نیست. با توجه به مطالب پیش گفت، ابطال مقرره مورد شکایت از بدو صدور مورد استدعاست.”

متن بخشنامه مورد شکایت به شرح زیر است:

” بخشنامه شماره ۱۴۰۲/۹۵۲۹۷۸ مورخ ۱۴۰۲/۱۰/۶

مدیران محترم کل اوقاف و امور خیریه استان ها

سلام علیکم

با احترام، در راستای پیگیری وظایف قانونی این اداره کل در نظارت بر موقوفات و عطف به نامه شماره ۱۴۰۲/۸۳۵۱۸۸ مورخ ۱۴۰۲/۹/۴ معاون محترم اوقافی، حقوقی و ثبتی در خصوص پیگیری گردشکارها، مجوزات و درخواست های موقوفات غیرمتصرّفی جهت طرح در کمیسیون املاک سازمان، از طریق اداره کل تحقیق و حسابرسی، بدین وسیله اعلام می گردد در خصوص موقوفات غیرمتصرّفی مراحل رسیدگی به درخواست واصله در استان ها کمافی السابق صورت پذیرفته و اعلام نظر کمیسیون املاک استان در خصوص درخواست به همراه مستندات به اداره کل تحقیق و حسابرسی ارسال گردد تا پس از بررسی و تأیید اولیه این اداره کل مراتب جهت تصمیم گیری و صدور مجوز به کمیسیون املاک سازمان ارجاع شود. ـ مدیرکل تحقیق و حسابرسی، اوقاف و امور خیریه”

در پاسخ به شکایت مذکور، سازمان اوقاف و امور خیریه به موجب لایحه ای که به شماره ۲۰۹۰۹۴۴ مورخ  ۱۴۰۳/۶/۵ ثبت دفتر اندیکاتور هیئت عمومی دیوان عدالت اداری شده، توضیحاتی داده است که خلاصه آن به قرار زیر است:

“با توجه به این که مبنای مکاتبه [بخشنامه] شماره ۱۴۰۲/۹۵۲۹۷۸ مورخ ۱۴۰۲/۱۰/۶ در راستای ابلاغیه شماره ۸۳۵۱۸۸ مورخ ۱۴۰۲/۹/۴ معاونت امور اوقافی، حقوقی و ثبتی سازمان و راستای تمشیت امور اجرایی مربوط به کمیسیون املاک سازمان اوقاف و امور خیریه بوده است، لذا طرح دادخواست شاکی بدون توجه به مبنای مکاتبه مدیرکل تحقیق و حسابرسی سازمان اوقاف و امور خیریه، فاقد وجاهت قانونی است.

از جمله مستندات شاکی، استناد به آیین نامه اجرایی قانون اوقاف مصوبه ۱۳۵۵ می باشد که به لحاظ تصویب ماده ۱۸ قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوّب ۱۳۶۳/۱۰/۲ مقرّرات مذکور ملغی اعلام گردیده است و به این جهت نیز طرح دادخواست شاکی فاقد وجاهت قانونی است.

در خصوص ابطال قسمت هایی از بخشنامه شماره ۸۵۳۳/۲۲۵/۱۴/۲۱۰ مورخ ۱۳۸۰/۱۰/۱۰ سازمان اوقاف و امور خیریه: اولاً موضوع بخشنامه مذکور در فراز (۱) بخشنامه، مدت اجاره موقوفات را ۱۰ سال کامل مقرّر نموده، ثانیاً در فراز (۶) مدت اجاره اماکن مسکونی موقوفه را یک سال تعیین نموده است. بنابراین مشخص است که مبنائاً استناد مذکور فاقد وجاهت قانونی است.

دیگر مورد در تشریح دادخوست نیز برگرفته از متن پرونده ۸۰/۴۵۲ مورخ ۱۳۸۲/۵/۱۲ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری است که کاملاً با مطالب مطروحه در دادخواست خروج موضوعی دارد.

لازم به ذکر است مدیران اعم از متولّیان، امناء و سایر مباشران متفاوت از نظارت بر عملکرد آنها می باشد و قانونگذار نیز در قانون مدنی به این دو موضوع به عنوان دو مقوله مُجزّا اشاره نموده؛ به این معنی که در ماده ۷۵ تولیت را اداره کردن امور موقوفه تعریف نموده و در ماده ۷۸  ناظر را شخصی دانسته که بر اعمال و کردار متولّی نظارت می نماید. بنابراین اگر چه بنا به نظر اعضای شورای نگهبان سازمان اوقاف و امور خیریه از دخالت در امور اجرایی و مدیریتی موقوفات غیرمتصرّفی (موقوفاتی که دارای متولّی هستند) منع گردیده ولی نه تنها قوانین جاریه و شرع انور منعی برای سازمان اوقاف بر عملکرد متولیان قائل نشده بلکه قانونگذار علاوه بر این که صراحتاً نظارت بر اعمال متولّیان را از وظایف سازمان اوقاف و امور خیریه و به ویژه اداره تحقیق و حسابرسی قلمداد نموده؛ در برخی موارد حتی علی رغم وجود متولّى اذن دخالت در امور اجرایی موقوفات را به این سازمان اعطاء نموده که مواد ۹ و ۱۶ قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه از آن جمله می باشد.

توضیح و تبیین صدور نامه شماره ۱۴۰۲/۹۵۲۹۷۸ مورخ ۱۴۰۲/۱۰/۶: هیئت وزیران در جلسه ۱۳۸۲/۸/۴ بنا به پیشنهاد شماره ۲۰۱، ۲۳۰، ۲ و ۱ مورخ ۱۳۸۲/۱/۳۰ سازمان اوقاف و امور خیریه و به استناد ماده ۱۷ قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوّب ۱۳۶۳ تصویب نموده است که مواد ۴، ۵، ۲۰، ۲۱، ۲۲، ۴۷، ۵۱ آیین نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه موضوع تصویب نامه شماره ۹۵۲۷۰ مورخ ۱۳۶۵/۲/۲۲ به شرح ذیل اصلاح می شود:

ماده۴ـ ادارات اوقاف و امور خیریه در مورد موقوفات خاصه که فاقد متولّی منصوص بوده و یا به تشخیص سازمان معتمد یا وثوق نباشند، به منظور رعایت مصلحت وقف و لاحقه با تشخیص و اجازه نماینده ولی فقیه و قانون رفع مانع نسبت به اداره امور موقوفه اقدام خواهند کرد.

ماده۵ ـ در موقوفات (اعم از عام و خاص) موضوع قسمت اخیر بند ۱ ماده ۱ قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه در صورت اختلاف موقوفٌ علیهم و همچنین در موارد تعدّی و تفریط متولّی و ناظر یا به خطر افتادن مصالح بطون لاحقه طبق ماده ۷  قانون تشکیلات و اختیارت سازمان اوقاف و امور خیریه بنا به درخواست ادارات اوقاف و امور خیریه و تشخیص شعبه تحقیق و حکم دادگاه تعیین تکلیف و اقدام خواهد شد.

ماده۲۰ـ در موقوفاتی که دارای متولّی منصوص و قادر به انجام وظایف شرعی و قانونی نمی باشند، متولّی موظّف است بودجه فردی موقوفات و اماکن مذهبی که حاوی مشخصات رقبات و ریز ارقام درآمد و هزینه، موجودی، بدهی و مطالبات می باشد را حداکثر در سه ماهه آخر هر سال برای سال آتی طبق وقف نامه و مطابق نمونه ای که سازمان معیّن می نماید نسخه به اختلاف مورد به شرح زیر تنظیم نمایند:

الف و ب ـ موقوفاتی که متولّیان آنها در تعدّی و تفریط قرار دارند و با رعایت صرح [صریح] توجیهی شماره ۱۲۰/۵۹۳۱ مورخ ۱۳۶۹/۷/۲۳ و مجوز مورخ ۱۳۶۹/۸/۷ مقام معظّم رهبری (مدظله العالی) با نظارت سازمان اوقاف و امور خیریه اداره می شوند، متولّی مربوط بودجه را ظرف مدت یک ماه برای بررسی و تأیید به اداره اوقاف و امور خیریه محل تسلیم می نماید.

تبصره ۱ـ یک نسخه از بودجه های تأیید شده در موقوفات غیرمتصرّفی موضوع بند (ب) به متولّی و در موقوفات متصرفی به حسابداری در یک نسخه به اداره اوقاف و امور خیریه محل و یک نسخه به اداره کل اوقاف و امور خیریه استان مربوط و یک نسخه به اداره تحقیق مربوطه و یک نسخه به سازمان ارسال خواهد شد و سازمان نیز به نوبه خود بودجه های واصله را مورد رسیدگی قرار داده و انطباق و یا عدم انطباق آن را با وقف نامه و مقررات و دستورالعمل های صادره به اداره اوقاف و امور خیریه محل اعلام می دارد و از بودجه ماده ۶ قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه که مقرّر می دارد: «حذف درآمد موقوفات به منظور بقای عین آنها به سایر مصارف مقدم است و متولّی موظّف است موجبات آبادانی رقبات موقوفه را در جهت بهره برداری صحیح از آنها به منظور اجرای نیات واقف فراهم آورد»؛ بنابراین همان طور که در نصّ صریح قانون مصوب ۱۳۶۳ و مقررات آیین نامه اجرایی قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه مصوّب ۱۳۶۵ مشخص می باشد، حدود نظارتی سازمان اوقاف و امور خیریه مشخص و تعیین گردیده است و مکاتبه شماره ۱۴۰۲/۹۵۲۹۷۸ مورخ ۱۴۰۲/۱۰/۶ با استناد و استفاده از ظرفیت های قانونی و مقرّرات مذکور تنظیم گردیده است.

لذا در نهایت استدعا دارد به  جهت فقدان شرایط شکلی و ماهوی قانونی در دادخواست مطروحه نسبت به ردشکایت اظهار نظر فرمایید.”

در خصوص خواسته شاکی مبنی بر ابطال بخشنامه شماره ۱۴۰۲/۹۵۲۹۷۸ مورخ ۱۴۰۲/۱۰/۶ مدیرکل تحقیق و حسابرسی سازمان اوقاف و امور خیریه، معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیئت عمومی و هیئت های تخصّصی در اجرای ماده ۸۵ قانون دیوان عدالت اداری با عنایت به این که براساس بند ۱ ماده ۱۲ قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲، صرفاً رسیدگی به شکایات، تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین نامه ها و سایر نظامات و مقرّرات دولتی و شهرداری ها و مؤسسات عمومی غیر دولتی در صلاحیت هیئت عمومی دیوان عدالت اداری بوده در حالی که بخشنامه مورد شکایت واجد هیچ گونه حکم الزام آور و حقوقی نمی باشد و از مصادیق آیین نامه ها و سایر نظامات و مقرّرات مندرج در بند ۱ ماده ۱۲ قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲ نبوده، لذا به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۰۹۳۳۷۵۲ مورخ ۱۴۰۴/۴/۲۳، قرار رد شکایت صادر کرده است. لیکن از آنجا که شاکی ابطال بخشنامه مورد شکایت را از بُعد شرعی نیز خواستار شده بود، در اجرای بند ۲ از ماده ۸۷ قانون دیوان عدالت اداری در خصوص جنبه شرعی مقرره مورد اعتراض از شورای نگهبان استعلام به عمل آمد و قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۴۷۵۲۱ مورخ ۱۴۰۴/۸/۳ اعلام کرده است که:

” رئیس محترم هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

باسلام و تحیّت

عطف به نامه شماره ۰۳۰۰۸۵۱ مورخ ۱۴۰۴/۶/۹؛

موضوع مصوبه شماره ۱۴۰۲/۹۵۲۹۷۸ مورخ ۱۴۰۲/۱۰/۶ سازمان اوقاف و امور خیریه، در جلسه مورخ ۱۴۰۴/۷/۲۷ فقهای معظّم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد:

 ـ در صورتی که کسب مجوّز برای اداره موقوفات غیر متصرّفی که دارای متولّی خاص است بنا بر مصوبه مورد شکایت الزامی باشد و این الزام شامل متولّیانی که در مظان تعدّی و تفریط نیستند بشود، مصوبه خلاف شرع است. اگر متصدّیان سازمان اوقاف در بعضی موارد دغدغه ای دارند می توانند از راه هایی که مزاحمتی برای متولّیان امین نداشته باشد از طریق روش های قانونی اقدام کنند.”

با توجه به مراتب پرونده در دستورکار جلسه هیئت عمومی قرار گرفت.

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۸/۲۷ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۴۷۵۲۱ مورخ ۱۴۰۴/۸/۳ در رابطه با جنبه شرعی مقرره مورد شکایت اعلام کرده است که: «در صورتی که کسب مجوز برای اداره موقوفات غیرمتصرّفی که دارای متولّی خاص است بنا بر مصوبه مورد شکایت الزامی باشد و این الزام شامل متولّیانی که در مظان تعدّی و تفریط نیستند بشود، مصوبه خلاف شرع است. اگر متصدّیان سازمان اوقاف در بعضی موارد دغدغه ای دارند می توانند از راه هایی که مزاحمتی برای متولّیان امین نداشته باشد از طریق روش های قانونی اقدام کنند.» بنابراین در اجرای حکم مقرّر در ماده ۸۷ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ مبنی بر لزوم تبعیت هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان درخصوص جنبه شرعی مقرّرات اجرایی، بخشنامه شماره ۱۴۰۲/۹۵۲۹۷۸ مورخ ۱۴۰۲/۱۰/۶ سازمان اوقاف و امور خیریه در حد مقرّر در نظریه فقهای شورای نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ بطلان آن از تاریخ تصویب اعلام می شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی