رای شماره ۲۱۱۴۰۵۸ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: به تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان در خصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، بند ۲ ماده ۲۰ و اطلاق اجزای (الف) و (ب) آن تحت عنوان عوارض بر ارزش افزوده و تهاتر آن با غرامت به املاک واقع در مسیر تعریض و خیابان کشی مصوب شورای اسلامی شهر مهاباد سال ۱۴۰۱ در حد مقرر در نظریه شماره ۱۰۲/۴۷۳۴۱ مورخ ۱۴۰۴/۷/۱۳ فقهای شورای نگهبان از تاریخ تصویب اعلام بطلان می شود
بسمه تعالی
مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران
یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۱۱۴۰۵۸ مورخ ۱۴۰۴/۸/۲۰ مبنی بر: به تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان در خصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، بند ۲ ماده ۲۰ و اطلاق اجزای (الف) و (ب) آن تحت عنوان عوارض بر ارزش افزوده و تهاتر آن با غرامت به املاک واقع در مسیر تعریض و خیابان کشی مصوب شورای اسلامی شهر مهاباد سال ۱۴۰۱ در حد مقرر در نظریه شماره ۱۰۲/۴۷۳۴۱ مورخ ۱۴۰۴/۷/۱ فقهای شورای نگهبان از تاریخ تصویب اعلام بطلان می شود جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل هیئت عمومی و هیأت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد
تاریخ دادنامه: ۱۴۰۴/۸/۲۰ شماره دادنامه: ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۱۱۴۰۵۸
شماره پرونده: ۰۲۰۳۶۵۶
مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: خانم سعیده حمیدی
طرف شکایت: شورای اسلامی شهر مهاباد ـ شهرداری مهاباد
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۲ ماده ۲۰ تعرفه عوارض و بهاء خدمات شهرداری مهاباد و سازمان های تابعه سال ۱۴۰۱ تحت عنوان عوارض بر ارزش افزوده و تهاتر آن با غرامت به املاک واقع در مسیر تعریض و خیابان کشی مصوب شورای اسلامی شهر مهاباد
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند ۲ ماده ۲۰ تعرفه عوارض و بهاء خدمات شهرداری مهاباد و سازمان های تابعه سال ۱۴۰۱ تحت عنوان عوارض بر ارزش افزوده و تهاتر آن با غرامت به املاک واقع در مسیر تعریض و خیابان کشی مصوب شورای اسلامی شهر مهاباد را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
“حسب بند ۱ ماده ۵۵ قانون شهرداری یکی از وظایف ذاتی و محوله شهرداری ها ایجاد خیابان، کوچه و… می باشد. همچنین به استناد ماده ۲۹ آیین نامه مالی شهرداری ها، درآمد شهرداری ها احصاء گردیده و از محل درآمدهای قانونی مکلّف به ایجاد خیابان می باشد و هیچ سازمان و نهادی بنابر اصل تسلیط و مالکیت مشروع اشخاص حق تحمیل هزینه های شهری بر دوش صرفاً احدی یا جمعی کوچک از شهروندان یک ناحیه را ندارد. کما اینکه کلّیه شهروندان عوارض موضوع قانون نوسازی و عمران شهری را (تحت عنوان عوارض نوسازی) که به استناد قانون ذکر شده شهرداری مکلّف می باشد وجود مأخوذه را صرف عمران، بهسازی و ایجاد خیابان و پروژه های عمومی و عمرانی بنماید، پرداخت می نمایند.
۲ـ در سنوات گذشته بدواً قانون راجع به لغو حق مرغوبیت مصوب ۱۳۶۰/۸/۲۸ تصویب و متعاقباً آراء متعدّدی چه به صورت صریح عین لفظ ارزش افزوده و یا دریافت هر نوع وجه را غیرقانونی اعلام نموده است.
۳ـ چنانچه شهرداری مهاباد طرح عمرانی نیز در محل اجرا نماید، پس از اینکه طبق طرح جامع و تفصیلی ملکی در بر خیابان قرار گرفت، به استناد همین دفترچه عوارض محلّی مصوب شورای اسلامی شهر اگر درخواست هر نوع پروانه ساختمانی از طرف اشخاص ارائه شود، مجدداً عوارض پذیره، پروانه، تراکم و… طبق وضعیت موجود، نه سابق، اخذ خواهد شد. بدین مفهوم که ارزش افزوده ادّعایی شهرداری در زمان صدور با وضعیت جدید (گذر احداثی) وصول می شود. لذا اخذ ۲ یا چندین نوع عوارض از یک پلاک ثبتی خلاف قانون و شرع بوده و طبق قاعده فقهی «الحق القدیم لایبطله شی» چیزی نمی تواند حق به وجود آمده قبلی را از بین برد. (ماده ۹۷ قانون مدنی)
۴ـ در اجرای حکم مقرّر در تبصره ۲ ماده ۸۴ و ماده ۸۷ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ و با توجه به لزوم تبعیت از نظریه فقهای شورای نگهبان، به موجب نامه شماره ۱۰۲/۲۷۲۴۹ ـ ۱۴۰۰/۶/۲ و در رابطه با جنبه شرعی ماده ۱۵ تعرفه عوارض محلی شهر کلاله در سال ۱۳۹۸ که درخصوص عوارض ارزش افزوده اراضی و املاک ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده و خلاف موازین شرع شناخته شد، اطلاق بند ۲ ماده ۲۰ تعرفه عوارض محلی شهر مهاباد در سال ۱۴۰۰ خلاف شرع است.
در پایان نظر به مراتب معروضه در فوق و بر اساس اصل تسلیط، قاعده لاضرر، عمومات قانون مدنی در مورد تعهدات و دیگر قواعد فقهی و آراء متعدّد هیئت عمومی دیوان عدالت اداری و قانون شهرداری و قانون اساسی و نشریه صریح و بدون شائبه شورای نگهبان، تصویب و وصول عوارضی تحت عنوان ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های عمرانی خلاف شرع و قانون بوده؛ فلذا مستنداً به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب درخواست ابطال مقرره مورد شکایت را دارد.”
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
“تعرفه عوارض و بهاء خدمات شهرداری مهاباد و سازمان های تابعه سال ۱۴۰۱
……..
ماده ۲۰ـ عوارض بر ارزش افزوده و تهاتر آن با غرامت به املاک واقع در مسیر تعریض و خیابان کشی
…….
بند (۲): چنانچه مالک یا مالکینی برابر تعرفه (بند۱) شهرداری به خسارات پرداختی ناشی از تعریض معترض باشند، پرونده به کارشناس رسمی دادگستری ارجاع می گردد و ملاک پرداخت غرامت براساس ارزش کارشناسی قبل از اجرای طرح و جهت اخذ ارزش افزوده ایجاد شده بعد از اجرای طرح به شرح ذیل خواهد بود.
الف: چنانچه مقدار تعریض ملک کمتر از یک سوم مساحت ملک باشد:
مساحت ملک واقع در مسیر تعریض گذر به قیمت کارشناسی دادگستری = غرامت
۳۵% (ما به التفاوت ارزش افزوده ایجاد شده به قیمت کارشناسی شده روز برای هر متر مربع) × (مساحت باقیمانده ملک) = عوارض ارزش افزوده بعد از اجرای طرح
ب: چنانچه مقدار تعریض ملک بیش از یک سوم مساحت ملک باشد:
مساحت ملک واقع در مسیر تعریض گذر به قیمت کارشناسی دادگستری = غرامت
۴۵% (مابه التفاوت ارزش افزوده ایجاد شده به قیمت کارشناسی شده روز برای هر متر مربع) × (مساحت باقیمانده ملک) = عوارض ارزش افزوده بعد از اجرای طرح
……… ـ شهردار مهاباد ـ رئیس شورای اسلامی شهر مهاباد”
در پاسخ به شکایت مذکور، شهردار مهاباد به موجب لایحه شماره ۱۴۰۱/۱۴۳۶/۰۱/۲۲/ص مورخ ۱۴۰۱/۹/۱۵ به شعبه ۱۴ بدوی دیوان عدالت اداری به عنوان پاسخ، توضیحاتی داده است که خلاصه آن به قرار زیر است:
“۱ـ وضع و برقراری عوارضات محلّی یکی از اختیارات قانونی و وظایف ذاتی مقرّر در قانون برای شورای اسلامی شهر می باشد که بر اساس بند ۱۶ ماده ۸۰ قانون شوراهای اسلامی مصوب ۱۳۹۶/۴/۲۰ مقنّن چنین صلاحیت و اختیاری را برقرار و وضع نموده است.
۲ـ شورای اسلامی شهر در حدود صلاحیت و اختیارات قانونی خود مبادرت به تصویب و برقراری عوارضات مورد ادّعا نموده است و تعرفه مذکور با جَری کلّیه تشریفات و فرآیند قانونی مورد تصویب واقع و برقرار شده است و هیچ احدی از جمله شاکی در مورد مقرّر نسبت به آن معترض و شاکی نشده است و قطعیت حاصل نموده است. بنابراین برای شهرداری و شهروندان لازم الاجرا می باشد.
۳ـ آنچه که شاکی برای توجیه ادّعای خود به آن تمسّک و استناد نموده است، هیچ کدام ارتباطی به موضوع ندارد و عوارضات موضوع تعرفه های مورد ادّعا خروج موضوعی نسبت به موارد استنادی شاکی دارند و برابر دستورالعمل وزارت کشور و استفتاء به عمل آمده از بیت مقام معظّم رهبری نیز تعیین و اخذ ارزش افزوده برای باقیمانده املاک پس از اعمال تعریض و عریض شدن معابر به جهت مشرف شدن بر معبر عریض تر به نسبت عرض سابق معبر ارزش افزوده پیدا خواهد کرد و شهرداری هم بابت آن هزینه های کلانی صرف و پرداخت می نماید، مجاز و قانونی و شرعی اعلام شده است.
۴ ـ تعرفه مورد ادّعا به موجب مصوبه شورای اسلامی شهر در حدود صلاحیت و اختیارات قانونی تصویب و وضع شده است و تا زمانی که مصوبه شورای اسلامی شهر در مراجع ذی صلاح ابطال و بلا اثر نشود و از اعتبار ساقط نگردد، چون تعرفه مذکور تابعی از آن است و از آن منشاء گرفته است، قبل از ابطال آن، دعوی ابطال تعرفه قابلیت استماع را ندارد. النهایت با توجه به مراتب فوق تقاضای رد شکایت مذکور را دارد.”
علی رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمائم آن برای طرف دیگر شکایت (شورای اسلامی شهر مهاباد) تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی واصل نشده است.
در اجرای ماده ۸۴ قانون دیوان عدالت اداری پرونده به هیئت تخصّصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع شد و هیئت مذکور پس از بررسی نتیجتاً حسب دادنامه شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۰۸۴۱۸۴۰ مورخ ۱۴۰۴/۴/۱۶ مقرره مورد شکایت را قابل ابطال تشخیص نداد. لیکن از آنجا که شاکی ابطال مقرره مورد شکایت را از بُعد شرعی نیز خواستار شده بود، در اجرای ماده ۸۷ قانون دیوان عدالت اداری در خصوص جنبه شرعی مقرره مورد اعتراض از شورای نگهبان استعلام شد.
قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۴۷۳۴۱ مورخ ۱۴۰۴/۷/۱۳ در خصوص جنبه شرعی مقرره مورد اعتراض، اعلام کرد که:
“رئیس محترم هیئت عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام و تحیّت
عطف به نامه شماره ۰۲۰۳۶۵۶ مورخ ۱۴۰۴/۵/۲۱؛
موضوع بند ۲ ماده ۲۰ تحت عنوان عوارض بر ارزش افزوده و تهاتر آن با غرامت به املاک واقع در مسیر تعریض و خیابان کشی مصوب شورای اسلامی شهر مهاباد سال ۱۴۰۱، در جلسه مورخ ۱۴۰۴/۶/۳۰ فقهای معظّم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد:
ـ با استظهار این که «ارزش افزوده» به معنای عوارض بر ارزش افزوده است و استظهار این که در بند یک ماده ۲۰، تهاتر اطلاق ندارد و به این معنا نیست که ابتدا زمین در مسیر تعریض، اخذ شود و در آینده به نحو تهاتر جبران شود، (همان گونه که در نظر شماره ۱۰۲/۴۵۸۸۴ مورخ ۱۴۰۴/۱/۳۱ فقهای شورای نگهبان گفته شده است)، با توجه به این که «ارزش کارشناسی قبل از اجرای طرح» مفهوم کشدار و تفسیرپذیری است و ممکن است تملّک قانونی در طول زمان نسبت به املاک مختلف اتفاق بیفتد، ملاک قراردادن علی الاطلاق قیمت قبل از اجرای طرح در بند دو ماده ۲۰، خلاف موازین شرع است و باید قیمت حین تملّک ملاک قرار گیرد.
با استظهار این که در بند دو ماده ۲۰ منظور از «ارزش افزوده ایجاد شده بعد از طرح» یعنی آنچه از طرح عملاً اجرا شده است، محاسبه ارزش افزوده بدین نحو خلاف موازین شرع نیست. اما اگر مقصود اجرای کامل طرح باشد قبل از آن که فعلیت یافته باشد، خلاف موازین شرع است. همچنین در اجزاء «الف» و «ب» بند مذکور، اطلاق تفاوت نرخ عوارض میان املاکی که کمتر و بیشتر از یک سوم آن ها در مسیر تعریض قرار گرفته است، نسبت به مواردی که به طور متوسط سود و زیان املاک مذکور از اجرای طرح تفاوتی ندارد، خلاف موازین شرع شناخته شد و در هر صورت اخذ عوارض نباید مستلزم اجحاف باشد.”
هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۸/۲۰ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیئت عمومی
قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۴۷۳۴۱ مورخ ۱۴۰۴/۷/۱۳ در رابطه با جنبه شرعی مقرره مورد شکایت اعلام کرده است که: «با استظهار این که «ارزش افزوده» به معنای عوارض بر ارزش افزوده است و استظهار این که در بند یک ماده ۲۰، تهاتر اطلاق ندارد و به این معنا نیست که ابتدا زمین در مسیر تعریض، اخذ شود و در آینده به نحو تهاتر جبران شود (همان گونه که در نظر شماره ۱۰۲/۴۵۸۸۴ مورخ ۱۴۰۴/۱/۳۱ فقهای شورای نگهبان گفته شده است) با توجه به این که «ارزش کارشناسی قبل از اجرای طرح» مفهوم کشدار و تفسیرپذیری است و ممکن است تملک قانونی در طول زمان نسبت به املاک مختلف اتفاق بیفتد، ملاک قرار دادن علی الاطلاق قیمت قبل از اجرای طرح در بند دو ماده ۲۰، خلاف موازین شرع است و باید قیمت حین تملّک ملاک قرار گیرد. با استظهار این که در بند دو ماده ۲۰ منظور از «ارزش افزوده ایجادشده بعد از طرح» یعنی آنچه از طرح عملاً اجرا شده است، محاسبه ارزش افزوده بدین نحو خلاف موازین شرع نیست اما اگر مقصود اجرای کامل طرح باشد قبل از آن که فعلیت یافته باشد، خلاف موازین شرع است. همچنین در اجزاء (الف) و (ب) بند مذکور، اطلاق تفاوت نرخ عوارض میان املاکی که کمتر و بیشتر از یک سوم آنها در مسیر تعریض قرار گرفته است، نسبت به مواردی که به طور متوسط سود و زیان املاک مذکور از اجرای طرح تفاوتی ندارد، خلاف موازین شرع شناخته شد و در هر صورت اخذ عوارض نباید مستلزم اجحاف باشد.» بنابراین در اجرای حکم مقرّر در ماده ۸۷ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ مبنی بر لزوم تبعیت هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان درخصوص جنبه شرعی مقرّرات اجرایی، بند ۲ ماده ۲۰ و اطلاق اجزای (الف) و (ب) آن تحت عنوان عوارض بر ارزش افزوده و تهاتر آن با غرامت به املاک واقع در مسیر تعریض و خیابان کشی مصوّب شورای اسلامی شهر مهاباد سال ۱۴۰۱ در حد مقرر در نظریه فقهای شورای نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ بطلان آن از تاریخ تصویب اعلام می شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی