رای شماره ۲۱۱۳۸۸۸ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: الف. اطلاق ماده ۱۵ تعرفه عوارض محلی سال ۱۴۰۳ مصوب شورای اسلامی شهر گرگان تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری به دلیل خلاف قانون بودن و خروج از حدود اختیار از تاریخ تصویب ابطال شد. ب. تبصره ۴ ماده ۱۵ تعرفه عوارض محلی سال ۱۴۰۳ شهرداری گرگان به دلیل خلاف قانون بودن و خروج از حدود اختیار از تاریخ تصویب ابطال شد

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۱۱۳۸۸۸ مورخ ۱۴۰۴/۸/۲۰ مبنی بر: الف. اطلاق ماده ۱۵ تعرفه عوارض محلی سال ۱۴۰۳ مصوب شورای اسلامی شهر گرگان تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری به دلیل خلاف قانون بودن و خروج از حدود اختیار از تاریخ تصویب ابطال شد. ب. تبصره ۴ ماده ۱۵ تعرفه عوارض محلی سال ۱۴۰۳ شهرداری گرگان به دلیل خلاف قانون بودن و خروج از حدود اختیار از تاریخ تصویب ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیئت عمومی و هیئت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۴/۸/۲۰            شماره دادنامه:  ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۱۱۳۸۸۸

شماره پرونده: ۰۳۰۱۶۲۴-۰۳۰۲۳۳۷

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: آقایان سیدرضا،سیدابوالحسن، سیدجواد و سیده فاطمه شهرت همگی حسینی اوزینه و خانم ام سلیمه سلامتی همگی با وکالت آقای ابراهیم شاهرخ آبادی

طرف شکایت:  شورای اسلامی شهر گرگان ـ شهرداری شهر گرگان

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۱۵ و تبصره ۴ آن از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۳ مصوّب شورای اسلامی شهر گرگان تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های عمران شهری

گردش کار: آقای ابراهیم شاهرخ آبادی به وکالت از شاکیان به موجب دادخواستی ابطال ماده ۱۵ و تبصره ۴ آن از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۳ مصوّب شورای اسلامی شهر گرگان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

“تبصره ۴ ذیل ماده ۱۵ تعرفه عوارض سال ۱۴۰۳ شورای اسلامی شهر گرگان که مورد استناد رأی کمیسیون ماده ۷۷ قرار گرفته است مقرّر می دارد: مالکین آن دسته از املاک سطح شهر با هر میزان عرض معبر که راساً از طریق اقدامات قضایی به نحوی از انحاء نسبت به میزان مساحت واقع در طرح اقدام به اخذ غرامت و خسارات از شهرداری می نمایند باید عوارض ارزش افزوده باقیمانده ملک را بپردازند، در حالی که این مصوبه اولاً خلاف اصل ۳۴ قانون اساسی است زیرا دادخواهی و تظلّم خواهی حق مسلم هر فرد است و هیچ کس را نمی توان از دادگاهی که حق مراجعه به آن را دارد منع کرد، ثانیاً طبق آراء وحدت رویه  شماره های ۲۰۴ و ۲۰۵ [۲۰۵-۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۲۰۴] مورخ ۱۴۰۰/۲/۲۸ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری تبصره ۴ ماده ۱۵ تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۸ شورای شهر گرگان با استناد به نظریه شورای نگهبان همین موضوع عوارض تصویبی معترضٌ عنه و موضوع شکایت را ابطال کرده است و با توجه به این که طبق ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری رعایت مفاد رأی هیئت عمومی در مصوبات بعدی شورا الزامی است متأسفانه شورا مبادرت به تصویب مجدّد و مکرّر همان مصوبه ای را نموده که سابقاً ابطال گردیده است و شهرداری هم با علم و اطّلاع از این قضیه با تمسّک و تحت لوای مصوبات غیرقانونی و نامشروع شورای شهر اقدام به مطالبه وجوهی به ناحق از شهروندان می نمایند.

به موجب بند ۴ از فراز (الف) تبصره یک ماده ۲ قانون درآمدهای پایدار شهرداری ها، دریافت بهای خدمات و سایر عناوین مشابه در مواردی که عوارض وضع یا ابطال شده باشد ممنوع است.

مفاد ماده ۱۵ تعرفه عوارض مصوبه شورای شهر از حیث تعیین و محاسبه عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری خلاف بند ۷ از فراز (الف) تبصره یک ماده ۲ قانون درآمدهای پایدار شهرداری ها می باشد زیرا قانون مذکور مبنای محاسبه عوارض مذکور را قیمت معاملاتی ماده ۶۴ قانون مالیات های مستقیم سال ۶۶ مقرّر داشته است نه قیمت روز و کارشناسی که شورا مصوّب کرده است لذا با قانون معارض و متناقض است، ابطال مصوبه شورای شهر گرگان را خواستارم.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“تعرفه عواض و بهای خدمات سال ۱۴۰۳ مصوّب شورای اسلامی شهر گرگان

ماده۱۵: عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های عمران شهری:

کلّیه اراضی و املاکی که در مسیر اجرای طرح های احداث، توسعه، اصلاح و تعریض (معابر و میادین) واقع می شوند برای محاسبه ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های مذکور، ما به التفاوت ارزش عرصه باقیمانده ملک، قبل از تعریض و پس از تعریض، به قیمت روز، توسط کارشناس رسمی دادگستری ارزیابی و ۴۰ درصد آن به عنوان ارزش افزوده ملک توسط شهرداری محاسبه و وصول خواهد شد.

………………………..

تبصره ۴ـ مالکین آن دسته از املاک سطح شهر با هر میزان عرض معبر که راساً از طریق اقدامات مراجع قضایی به نحوی از انحاء نسبت به میزان مساحت واقع در طرح اقدام به اخذ غرامت و خسارت از شهرداری می نمایند به ازای هر متر مربع عرصه باقیمانده به میزان ۴۰ درصد ارزش افزوده باقیمانده ملک، مشمول پرداخت عوارض ارزش افزوده می گردند. ـ رئیس شورای اسلامی شهر گرگان”

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی و شهردار شهر گرگان به موجب لوایح شماره ۳۷۳۸۰۶۷ ـ ۱۴۰۳/۹/۱۹، ۲۹۶۳۲۸۰ ـ ۱۴۰۳/۷/۳۰ و ۳۶۵۴۸۹۵ ـ ۱۴۰۳/۹/۱۳ ثبت شده در دفتر اندیکاتور هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با متن مشابه توضیحاتی داده اند که خلاصه آن به قرار زیر است:

“شهرداری ها به عنوان مؤسسه عمومی غیردولتی و عام المنفعه بوده که درآمدهای ثابت و پایدار آن صرفاً از پرداخت های شهروندان هر شهر که به صورت عوارض ناشی از مصوبات شورای اسلامی شهر یا جرائم کمیسیون ماده ۱۰۰ بوده که این درآمد حاصله در بودجه سالانه پیش بینی و مطابق ردیف های مالی و برنامه ریزی انجام شده در غالب پروژه ها و طرح های عمرانی و جاری هزینه می گردد.

بر همین اساس ابتدا در قانون توسعه برنامه پنجم اقتصادی در ذیل ماده ۱۷۴ آن عوارض ارزش افزوده اراضی و املاک ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری پیش بینی نموده است که نوع و میزان آن پس از پیشنهاد شهرداری و تصویب شورای اسلامی شهر به مرحله اجرا درآمده است.

در سال ۱۴۰۱ مجلس شورای اسلامی قانونی تحت عنوان قانون درآمد پایدار تصویب نموده و در ماده یک آن به شهرداری ها و دهیاری ها اجازه داده شده است، در چهارچوب قوانین و مقرّرات از انواع ابزارهای تأمین منابع مالی و روش های اجرایی مناسب برای اجرای طرح های مصوّب شهری و روستایی استفاده نمایند و در بند (الف) تبصره یک از ماده ۲ قانون درآمد پایدار درتعریف عوارض محلی آمده است «وجوهی است که برای تأمین بخشی از هزینه های شهر و روستا بر مواردی اعم از اراضی مستحدثات، تأسیسات تبلیغات معابر و فضاهای درون شهری و روستایی و ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری و روستایی و دارایی های غیر منقول مطابق قوانین تعیین گردد» پس بنابراین اصل و اساس عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های عمرانی توسط مجلس شورای اسلامی تصویب شده است، وصول آن کاملاً درراستای قانون بوده و هیچ تخطّی و تخلّفی در پیشنهاد و تصویب آن صورت نپذیرفته است. بنابراین ادعایی شکات فاقد وجاهت قانونی است.

اما در خصوص نحوه ایجاد ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های عمرانی برای ملک شکات به عرض می رساند، شکات ابتدا دعوی غرامت بابت خیابانی که بیش از ۲۵ سال توسط مورث شکات آزاد شده بود مطرح و غرامت دریافت نموده اند. پس بنابراین مانع از طرح دعوی نشده است و در پاسخ به ایراد، به رأی مورد استناد شکات نیز به عرض می رساند، در این رأی با شروط سه گانه مصوبه را ابطال نموده است. به عبارت دیگر اگر مصوبه شورای اسلامی شهر مشمول هریک از شروط سه گانه گردد، مصوبه قابلیت اجرایی ندارد. در حالی که این مصوبه مانع از طرح دعوی نشده است و پس از دریافت غرامت بوده و مصوبه سال ۱۴۰۳ براساس قانون درآمد پایدار و آیین نامه اجرای تبصره ۱ ماده ۲ آن بوده که به شهرداری اجازه وضع عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح را داده است.

در پاسخ به ایراد دیگر شکات که اعلام داشته اند، براساس بند ۴ از فراز ۱ ماده ۲ قانون درآمد پایدار دریافت بهای خدمات و سایر عناوین مشابه در مواردی که عوارض وضع و یا ابطال شده، ممنوع است. در حالی که اولاً این عوارض در تعریف عوارض محلی به صراحت در بند (الف) از تبصره ۱ از ماده ۲ قانون درآمد پایدار آمده است: «وجوهی است که برای تأمین بخشی از هزینه های شهر و روستا بر مواردی اعم از اراضی مستحدثات، تأسیسات تبلیغات معابر و فضاهای درون شهری و روستایی و ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری و روستایی و دارایی های غیر منقول مطابق قوانین تعیین گردد» پس بنابراین اصل و اساس عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های عمرانی توسط مجلس شورای اسلامی تصویب شده است. ثانیاً: این عوارض بر اساس جدول عناوین عوارضی که در اجرایی تبصره ۱ ماده ۲ قانون درآمد پایدار که به وزارت کشور اجازه داده است، دستورالعمل عناوین و وضع عوارض را برای شهرداری ها تهیه و ابلاغ نمایند و این مصوبه دقیقاً دارای منشأ قانونی بوده و اجازه وضع آن به شورای اسلامی داده شده است و وزارت کشور در دستورالعمل ابلاغی به شماره ۲۰۲۸۶۵ مورخ ۱۴۰۲/۹/۲۸ که به شهرداری ها ابلاغ نموده دقیقاً عنوان «عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری، را تعریف و ضوابط و ترتیبات وصول آن را به این صورت بیان نمود: «این عنوان از عوارض از املاک و اراضی که بر اثر اجرای طرح های احداث یا تعریض معابر برای آنها ارزش افزوده ایجاد می گردد، حداکثر به میزان ۴۰ درصد ارزش افزوده ایجاد شده برای یک بار قابل وصول می باشد.

ایراد دیگری که شکات اعلام داشته اند راجع به نحوه محاسبه و قیمت منطقه ای بوده است در حالی که اولاً طرح های بازگشایی معابر باعث می شود که قیمت روز ملک های حاشیه خیابان و مازاد بر طرح که باقیمانده از طرح بوده افزایش می یابد و این افزایش را نمی توان با قیمت منطقه ای موضوع ماده ۶۴ محاسبه نموده، بلکه به استناد دستورالعمل وزارت کشور می بایست براساس ارزش افزوده ایجاد شده روز و با ترتیبات وصول اعلام شده توسط وزارت کشور محاسبه نمود. ثانیاً غرامت دریافتی توسط شکات از شهرداری براساس قیمت روز بوده و با این رویکرد تمام شهرداری ها براساس رویه واحد عوارض مورد اعتراض را وضع نموده اند.

مطابق آرای شماره ۵۸۷ مورخ ۱۳۸۳/۱۱/۲۵ و ۷۸۶ [۹۶۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۷۸۶] مورخ ۱۳۹۶/۸/۹ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، عوارض از جمله حقوق دیوانی بوده و غیر از جرائم مربوطه به کمیسیون ماده ۱۰۰ قانون شهرداری ها می باشد.

در آرای متعدد هیئت عمومی دیوان عدالت اداری مِن جمله آرای شماره ۱۰۵ مورخ ۱۳۷۴/۷/۱، ۸۱ [۱۸۱] مورخ ۱۳۸۳/۵/۴ و ۱۲۲۹ مورخ ۱۳۸۳/۱۰/۲۳ وضع عوارض بر حق مشرفیت خارج از حدود اختیارات شورای شهر تشخیص داده نشده است.

در باب اثر آتی مصوبات و قوانین که مغایر با ماده ۴ قانون مدنی اعلام شده، همین مقدار بسنده است که در ادامه مقنن اشاره داشته «مگر آن که قانونگذار در خود قانون، مقرّرات خاصی نسبت به این موضوع اتّخاذ نموده باشد» با این وصف، ایراد اعلامی قابل استماع نمی باشد.

علی هذا با عنایت به مراتب معنونه، درخواست رد شکایت و تأیید مصوبه شورای اسلامی مورد استدعا است.”

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۸/۲۰ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

الف. اولاً هرچند طبق بند ۱۶ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوّب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهری و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست های عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می شود از جمله وظایف و مسئولیت های شوراهای اسلامی شهر است، لیکن اخذ هرگونه عوارض و خدمات از سوی شهرداری منوط به ارائه خدمت از سوی شهرداری ها است که در مانحن فیه چنین خدمتی ارائه نمی شود. ثانیاً براساس ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت مصوّب ۱۳۸۰/۱۱/۲۷: «دریافت هرگونه کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط وزارتخانه ها، مؤسسات و شرکت های دولتی غیر از مواردی که در مقرّرات قانونی مربوط معیّن شده یا می شود، همچنین اخذ هدایا و کمک نقدی و جنسی در قبال کلّیه معاملات اعم از داخلی و خارجی ممنوع می باشد…» ثالثاً به موجب دستورالعمل اجرایی تبصره (۱) ماده ۲ قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها مصوّب وزارت کشور مندرج در جدول شماره یک مقرّر شده است که عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های عمران شهری از اراضی و املاکی که بر اثر اجرای طرح های احداث یا تعریض معابر برای آنها ارزش افزوده ایجاد می گردد، حداکثر به میزان ۴۰% ارزش افزوده ایجاد شده برای یک بار قابل وصول است. با توجه به مراتب فوق، اطلاق ماده ۱۵ تعرفه عوارض محلی سال ۱۴۰۳ شهرداری گرگان که تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرحهای توسعه شهری به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می شود.

ب. براساس اصل سی و چهارم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران: «دادخواهی حق مسلّم هر فرد است و هرکس می تواند به منظور دادخواهی به دادگاه های صالح رجوع نماید. همه افراد ملّت حق دارند این گونه دادگاه ها را در دسترس داشته باشند و هیچ کس را نمی توان از مراجعه به دادگاهی که به موجب قانون حق مراجعه به آن را دارد، منع کرد.» ثانیاً به موجب ماده ۳۰ قانون مدنی هر مالکی نسبت به مایملک خود حق همه گونه تصرّف و انتفاع دارد، مگر در مواردی که قانون استثناء کرده باشد و برمبنای ماده ۳۱ قانون مزبور هیچ مالی را از تصرّف صاحب آن  نمی توان بیرون کرد، مگر به حکم قانون. ثالثاً در آراء هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۸۳۸۰۹۲ مورخ ۱۴۰۲/۷/۱۸ مقرّرات مشابه با مقرره مورد اعتراض خارج از حدود اختیار و خلاف قانون تشخیص و ابطال شده است. با توجه به مراتب فوق، تبصره ۴ ماده ۱۵ تعرفه عوارض محلی سال ۱۴۰۳ شهرداری گرگان خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی