رای شماره ۱۶۱۶۶۰۵ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: با اعمال ماده ۹۱ قانون دیوان عدالت اداری نسبت به رأی شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۶۳۹۷۲۱ مورخ ۱۴۰۲/۶/۲۸ هیئت تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری موافقت گردید و در نتیجه قسمت مورد شکایت از بخشنامه شماره ۴۳۰/۱۹۴۷۵ مورخ ۱۴۰۱/۲/۱۱ مدیر کل دفتر توسعه و مهندسی ساختمان وزارت راه و شهرسازی که بر اساس آن مقرر شده بود: “همچنین در برخی پروژه ها بر مبنای توزیع کار و حق الزحمه در هر رشته چندین مهندس ناظر معرفی می شوند که این امر نیز خلاف قاعده بوده و چنین روند و ترتیباتی مغایر الزامات قانونی پیش گفته و خلاف بیّن قانونی است و موجبات لوث وظایف و مسئولیت های نظارتی می گردد”، ابطال شد
بسمه تعالی
مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران
یک نسخه از رأی هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۱۶۱۶۶۰۵ مورخ ۱۴۰۴/۷/۱ مبنی بر: با اعمال ماده ۹۱ قانون دیوان عدالت اداری نسبت به رأی شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۶۳۹۷۲۱ مورخ ۱۴۰۲/۶/۲۸ هیئت تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری موافقت گردید و در نتیجه قسمت مورد شکایت از بخشنامه شماره ۴۳۰/۱۹۴۷۵ مورخ ۱۴۰۱/۲/۱۱ مدیر کل دفتر توسعه و مهندسی ساختمان وزارت راه و شهرسازی که بر اساس آن مقرر شده بود: “همچنین در برخی پروژه ها بر مبنای توزیع کار و حق الزحمه در هر رشته چندین مهندس ناظر معرفی می شوند که این امر نیز خلاف قاعده بوده و چنین روند و ترتیباتی مغایر الزامات قانونی پیش گفته و خلاف بیّن قانونی است و موجبات لوث وظایف و مسئولیت های نظارتی می گردد”، ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل هیئت عمومی و هیئت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد
تاریخ دادنامه: ۱۴۰۴/۷/۱ شماره دادنامه: ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۱۶۱۶۶۰۵
شماره پرونده: ۰۲۰۰۵۴۲
مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری
متقاضی: رئیس دیوان عدالت اداری
موضوع شکایت و خواسته: اعمال ماده ۹۱ قانون دیوان عدالت اداری نسبت به دادنامه شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۶۳۹۷۲۱مورخ ۱۴۰۲/۶/۲۸ هیئت تخصّصی اراضی، شهرسازی و منابع طبیعی دیوان عدالت اداری
گردشکار: دو نفر از شهروندان به موجب دادخواستی شکایتی را به خواسته ابطال قسمتی از بخشنامه شماره ۱۹۴۷۵/۴۳۰ مورخ ۱۴۰۱/۲/۱۱ مدیرکل دفتر توسعه و مهندسی ساختمان وزارت راه و شهرسازی مطرح کرده و وضع مقرره مورد اعتراض را خارج از حدود اختیار و مغایر با مواد ۴، ۳۳ و ۴۲ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان اعلام کرده اند. متن مقرره مزبور به شرح زیر است:
“همچنین در برخی پروژه ها بر مبنای توزیع کار و حق الزحمه در هر رشته چندین مهندس ناظر معرفی می شوند که این امر نیز خلاف قاعده بوده و چنین روند و ترتیبانی مغایر الزامات قانونی پیش گفته و خلاف بین قانونی است و موجب لوث وظایف و مسئولیت های نظارتی می گردد.”
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل حقوقی وزارت راه و شهرسازی به موجب لایحه شماره ۸۸۹۷۷/۷/۷۳۰ مورخ ۱۴۰۲/۵/۲۲ اعلام کرده است که مقرره مورد شکایت منطبق با مواد ۴ و ۳۳ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان بوده و وضع آن در چهارچوب صلاحیت مقرّر در ماده ۴۰ آیین نامه اجرایی ماده ۳۳ قانون مزبور صورت گرفته است.
پس از وصول لایحه مذکور، شکایت فوق در قالب پرونده کلاسه ۰۲۰۰۱۳۸ جهت رسیدگی به هیئت تخصّصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری ارجاع شد و این هیئت پس از بحث و بررسی موضوع در نهایت به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۶۳۹۷۲۱ مورخ ۱۴۰۲/۶/۲۸ رأی به رد شکایت صادر نمود. متن رأی مذکور هیئت تخصّصی به شرح زیر است:
“اولاً براساس مواد ۲۱، ۲۲ و ۲۳ آیین نامه اجرایی ماده (۳۳) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۱۳۸۳ مقرر گردیده: «ناظر شخص حقیقی یا حقوقی دارای پرو انه اشتغال به کار در یکی از رشته های موضوع قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان است که بر اجرای صحیح عملیات ساختمانی در حیطه صلاحیت مندرج در پرو انه اشتغال خود نظارت می نماید. عملیات اجرایی تمامی ساختمانهای مشمول ماده (۴) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان باید تحت نظارت ناظر انجام پذیرد» و «ناظران مکلّفند بر عملیات اجرایی ساختمانی که تحت نظارت آنها احداث می گردد از لحاظ انطباق ساختمان با مشخصات مندرج در پرو انه و نقشه ها و محاسبات فنی ضمیمه آن نظارت کرده و در پایانکار مطابقت عملیات اجرایی ساختمان را با مدارک فوق، گواهی نمایند» و «ناظران باید گزارش پایان هر یک از مراحل اصلی کار خود را به مرجع صدو ر پرو انه ساختمان ارائه نمایند… هرگاه ناظران در حین اجرا با تخلّفی برخورد نمایند باید مورد را به مرجع صدو ر پرو انه ساختمان و سازمان نظام مهندسی ساختمان استان و یا دفاتر نمایندگی آن (حسب مورد) اعلام نمایند.» ثانیاً براساس ماده ۱۲ آیین نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۱۳۷۵ به منظور تعیین حدود صلاحیت و ظرفیت اشتغال دارندگان پروانه اشتغال در مهندسی ساختمان، فعالیت های مهندسی براساس پیچیدگی عوامل و حجم کار به چهار گروه (الف)، (ب)، (ج) و (د) تقسیم گردیده است. براساس تبصره یک این ماده نیز مقرر گردیده: «برای تعیین فعالیتهای مهندسی در بخش ساختمان، ساختمانها به چهار گروه به ترتیب زیر تقسیم می شوند: گروه (الف) با مقیاس کاربری محله (۱) تا (۲) طبقه ارتفاع از روی زمین یا حداکثر زیربنای (۶۰۰) متر مربع.
گروه (ب) با مقیاس کاربری ناحیه (۳) تا (۵) طبقه ارتفاع از روی زمین یا حداکثر زیربنای (۲۰۰۰) متر مربع. گروه (ج) با مقیاس کاربری منطقه (۶) تا (۱۰) طبقه ارتفاع از روی زمین یا حداکثر زیربنای (۵۰۰۰) متر مربع. گروه (د) با مقیاس کاربری شهر بیش از (۱۰) طبقه ارتفاع از روی زمین یا بیش از (۵۰۰۰) متر مربع.» در ذیل تبصره ۲ این ماده نیز طبقه بندی صلاحیت برای هر یک از گروه های ساختمان تعیین گردیده به طوری که در ساختمان های جزء گروه (د) نظارت بر سازه می بایست توسط مهندس عمران پایه یک و بالاتر صورت گیرد و انجام آن توسط چند مهندس عمران پایه ۲ امکان پذیر نیست. توزیع امر نظارت بر ساختمان میان چند مهندس پایه یکم هم به لحاظ تداخل در انجام وظایف و مسئولیت های ناشی از امر نظارت موضوع مواد ۲۱، ۲۲ و ۲۳ آیین نامه اجرایی ماده (۳۳) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۱۳۸۳ صحیح نمی باشد. بنا به مراتب مذکور و با عنایت به اینکه انجام امر نظارت مستلزم رعایت حدود صلاحیت و ظرفیت اشتغال مندرج در پروانه مهندس ناظر است، لذا بخشنامه شماره ۱۹۴۷۵/۴۳۰ مورخ ۱۴۰۱/۲/۱۱ مدیرکل دفتر توسعه مهندسی ساختمان وزارت راه و شهرسازی مغایرتی با قوانین و مقررات مورد استناد شاکی نداشته و در حدود اختیارات مرجع صدور آن بوده و قابل ابطال نمی باشد. این رأی به استناد بند (ب) ماده ۸۴ قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب ۱۴۰۲ ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رئیس محترم دیوان عدالت اداری یا ۱۰ نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. همچنین این رأی به استناد ماده ۹۳ قانون مذکور پس از قطعیت در رسیدگی و تصمیم گیری های آتی مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاک عمل خواهد بود.”
پس از صدور رأی مذکور، معاونت دیوان عدالت اداری در امور هیئت عمومی و هیئت های تخصصی به موجب نامه شماره ۲۰۲/۱۳۲۲۷۳۳ مورخ ۱۴۰۳/۴/۲۴ ایراداتی را بر رأی فوق وارد دانسته و پیشنهاد اعمال ماده ۹۱ قانون دیوان عدالت اداری را نسبت به رأی یادشده مطرح نموده است.
ایرادات مطروحه در نامه مذکور به شرح زیر است:
“اولاً مقنّن در ماده ۴ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان درخصوص حدود صلاحیت اشخاص دارای پروانه اشتغال به کار مهندسی مقرر نموده است: «شرایط و ترتیب صدور، تمدید، ابطال و تغییر مدارک صلاحیت حرفه ای موضوع این ماده و چگونگی تعیین، حدود صلاحیت و ظرفیت اشتغال دارندگان آنها در آیین نامه اجرایی این قانون معیّن می شود.»
ثانیاً براساس ماده ۱۲۳ آیین نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوّب ۱۳۷۵/۱۱/۱۷ هیئت وزیران مقرّر شده است: «دستورالعمل های مـوضوع مـواد این آیین نامه ظرف شش ماه به وسیله وزارت مسکن و شهرسازی تهیه و ابلاغ می شود و در موارد سکوت یا ابهام در نحوه اجرا یا اعمال مواد آیین نامه یا دستورالعمل های مربوط طبق نظر وزیر مسکن و شهرسازی عمل خواهد شد.» ثالثاً مستفاد از موازین قانونی فوق ، مدیرکل دفتر توسعه و مهندسی ساختمان وزارت راه و شهرسازی هیچ گونه صلاحیت و اختیاری در خصوص صدور قاعده عام الشمول نسبت به مواردی که در قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان و آیین نامه اجرایی آن تعیین تکلیف شده است، نداشته است. رابعاً هیئت عمومی دیوان عدالت اداری نیز در دادنامه های متعدد از جمله در رأی شماره ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۸۵۴ مورخ ۱۴۰۱/۴/۲۸، رأی شماره ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۵۰۷ مورخ ۱۴۰۱/۹/۸، رأی شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۳۰۶۰ مورخ ۱۴۰۰/۱۱/۲۳ و رأی اخیرالصدور شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۰۵۳۸۲۱ مورخ ۱۴۰۲/۱/۱۵ بخشنامه ها یا دستورالعمل های صادره از همین مقام یعنی مدیرکل دفتر توسعه و مهندسی ساختمان وزارت راه و شهرسازی را با این استدلال که مقام مذکور درخصوص صدور قاعده عام الشمول در ارتباط با موارد مندرج در قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان و آیین نامه اجرایی آن صلاحیت و اختیاری ندارد، ابطال کرده است. خامساً صرف نظر از موارد شکلی مذکور، مقرره مورد شکایت صلاحیت نظارتی هر ناظر را با توجه به نوع (حقیقی یا حقوقی) و پایه محدود نموده و توزیع نظارت میان ناظران متعدّد اعم از حقیقی و حقوقی را ممنوع اعلام کرده است. در این صورت مشخص نیست در خصوص کلان پروژه های (مگاپروژه) که متراژ آنها از حداکثر ظرفیت مجاز اعلامی برای هر ناظر (حقیقی یا حقوقی) بیشتر است، چگونه باید عمل کرد. ضمن این که اساساً مقام واضع اختیار جعل چنین حکمی را نداشته است. بنا به مراتب، مقرره مورد اعتراض که امکان ارائه خدمات نظارت توسط چند ناظر حقیقی در یک ساختمان را منع نموده است، مغایر با ماده ۴ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان، ماده ۱۲۳ آیین نامه اجرایی قانون مزبور و آراء شماره ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۸۵۴ مورخ ۱۴۰۱/۴/۲۸، ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۵۰۷ مورخ ۱۴۰۱/۹/۸، ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۳۰۶۰ مورخ ۱۴۰۰/۱۱/۲۳ و ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۰۵۳۸۲۱ مورخ ۱۴۰۲/۱/۱۵ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع بوده و اعمال ماده ۹۱ قانون دیوان عدالت اداری نسبت به رأی شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۶۳۹۷۲۱ مورخ ۱۴۰۲/۶/۲۸ هیئت تخصّصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست موجه به نظر می رسد.”
رئیس وقت دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۳/۵/۸ پس از ملاحظه این نامه و موافقت با اعمال ماده ۹۱ قانون دیوان عدالت اداری نسبت به دادنامه مزبور، در هامش نامه فوق خطاب به معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیئت عمومی و هیئت های تخصّصی مرقوم نمود که:
“با ملاحظه دلایل ابرازی به نظر رأی صادره از هیئت محترم تخصّصی واجد ایرادات است. فعلاً با اعمال ماده ۹۱ موافقم تا پس از بررسی در هیئت محترم تخصّصی و با ملاحظه نتیجه، اقدام شایسته معمول خواهد شد.”
پرونده با دستور معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیئت عمومی و هیئت های تخصّصی مجدداً به هیئت تخصّصی اراضی، شهرسازی و منابع طبیعی ارجاع شد تا مورد رسیدگی قرار گیرد و متعاقب اظهارنظر آن هیئت، در اجرای ماده ۹۱ قانون دیوان عدالت اداری پرونده در دستورکار جلسه هیئت عمومی قرار گرفت و هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۱/۷/۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرد:
رأی هیئت عمومی
براساس ماده ۱۲۳ آیین نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوّب ۱۳۷۵/۱۱/۱۷: «دستورالعمل های موضوع مواد این آیین نامه ظرف شش ماه به وسیله وزارت مسکن و شهرسازی تهیه و ابلاغ می شود و در موارد سکوت یا ابهام در نحوه اجرا یا اعمال مواد آیین نامه یا دستورالعمل های مربوط طبق نظر وزیر مسکن و شهرسازی عمل خواهد شد.» با توجه به حکم مذکور و با عنایت به مفاد دادنامه های شماره ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۸۵۴ مورخ ۱۴۰۱/۴/۲۸ و شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۳۰۶۰ مورخ ۱۴۰۰/۱۱/۲۳ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری که براساس آنها بخشنامه ها و دستورالعمل های صادره از سوی مدیرکل دفتر توسعه و مهندسی ساختمان وزارت راه و شهرسازی با این استدلال که مقام مذکور صلاحیت صدور مقرّرات عام الشمول درخصوص مواد قانونی مربوط به قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان را ندارد ابطال شده است، بر مبنای جواز حاصل از ماده ۹۱ قانون دیوان عدالت اداری، ضمن نقض رأی شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۶۳۹۷۲۱ مورخ ۱۴۰۲/۶/۲۸ هیئت تخصّصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری قسمت مورد شکایت از بخشنامه شماره ۱۹۴۷۵/۴۳۰ مورخ ۱۴۰۱/۲/۱۱ مدیرکل دفتر توسعه و مهندسی ساختمان وزارت راه و شهرسازی که براساس آن مقرّر شده بود: «همچنین در برخی پروژه ها بر مبنای توزیع کار و حق الزحمه در هر رشته چندین مهندس ناظر معرفی می شوند که این امر نیز خلاف قاعده بوده و چنین روند و ترتیباتی مغایر الزامات قانونی پیش گفته و خلاف بیّن قانونی است و موجب لوث و وظایف مسئولیت های نظارتی می گردد»، از جهت عدم صلاحیت مقام وضع کننده حکم مزبور خارج از حدود اختیار تشخیص و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی