رای شماره ۲۶۶۴۳۰۶ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: نامه شماره ۲۵۴۱۷/۴۲/۸۰/۱۴۰۲ مورخ ۱۴۰۲/۱۰/۴ سرپرست دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان و نامه شماره ۹۲۷۶/۴۲/۸۰/۱۴۰۳ مورخ ۱۴۰۳/۴/۱۶ مدیر کل دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان که بر اساس آن برای کلیه املاکی که در معرض تفکیک و افراز قرار می گیرند مقدار قدرالسهم شهرداری ها حاصل از تفکیک را به نحو مطلق و با نرخ ثابت تعیین و تجویز نموده است به دلیل مغایرت با قانون و خارج از حدود صلاحیت مرجع وضع آن ابطال شد

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

  یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۶۶۴۳۰۶ مورخ ۱۴۰۴/۱۰/۱۶ مبنی بر: نامه شماره ۲۵۴۱۷/۴۲/۸۰/۱۴۰۲ مورخ ۱۴۰۲/۱۰/۴ سرپرست دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان و نامه شماره ۹۲۷۶/۴۲/۸۰/۱۴۰۳ مورخ ۱۴۰۳/۴/۱۶ مدیر کل دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان که بر اساس آن برای کلیه املاکی که در معرض تفکیک و افراز قرار می گیرند مقدار قدرالسهم شهرداری ها حاصل از تفکیک را به نحو مطلق و با نرخ ثابت تعیین و تجویز نموده است به دلیل مغایرت با قانون و خارج از حدود صلاحیت مرجع وضع آن ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیئت عمومی و هیئت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۴/۱۰/۱۶    شماره دادنامه:  ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۶۶۴۳۰۶

شماره پرونده: ۰۴۰۱۴۷۳

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

طرف شکایت: استانداری گیلان

موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره ۱۴۰۲/۸۰/۴۲/۲۵۴۱۷ مورخ ۱۴۰۲/۱۰/۴ سرپرست دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان و نامه شماره ۱۴۰۳/۸۰/۴۲/۹۲۷۶ مورخ ۱۴۰۳/۴/۱۶ مدیر کل دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان

گردش کار: معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب دادخواست و لایحه ای به شماره ۴۷۸۲۸۷ مورخ ۱۴۰۳/۱۲/۱۵ اعلام کرده است که:

“احتراماً، به استحضار می رساند؛ وفق تصریح مقنّن در تبصره ۳ ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری ها مصوّب ۱۳۹۰/۱/۲۸ «در اراضی با مساحت بیش تر از ۵۰۰ مترمربع که دارای سند شش دانگ است، شهرداری برای تأمین سرانه فضای عمومی و خدماتی تا سقف بیست و پنج درصد (۲۵%) و برای تأمین اراضی مورد نیاز احداث شوارع و معابر عمومی شهر در اثر تفکیک و افراز این اراضی مطابق با طرح جامع و تفصیلی، با توجه به ارزش افزوده ایجاد شده از عمل تفکیک برای مالک، تا بیست و پنج درصد (۲۵%) از باقی مانده اراضی را دریافت می نماید. شهرداری مُجاز است با توافق مالک قدرالسهم مذکور را بر اساس قیمت روز زمین طبق  نظر کارشناس رسمی دادگستری دریافت نماید.» بنا به مفاد قانونی مذکور، حداکثر سهم شهرداری از تفکیک و افراز زمین های شهری مجموعاً برابر با ۴۳/۷۵ درصد خواهد بود؛ یعنی شهرداری تنها می تواند ۲۵ درصد از اراضی شهری را برای سرانه فضای عمومی و خدماتی و ۲۵ درصد دیگر از باقی مانده زمین را برای شوارع و معابر از ملک مورد نظر تصاحب کند.

برابر بررسی های انجام شده، مدیرکل دفتر امور شهری استانداری گیلان خارج از حدود اختیارات قانونی، در مکاتبات با شهرداری های استان نظیر نامه های شماره ۱۴۰۲/۸۰/۲۵۴۱۷ مورخ ۱۴۰۲/۱۰/۴ و شماره ۱۴۰۳/۸۰/۴۹/۹۲۷۶ مورخ  ۱۴۰۳/۴/۱۶به ترتیب خطاب به شهردار شهرهای خمام، لاهیجان و … چنین مقرّر نموده است:

« … در اجرای ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری اشعار می دارد شهرداری مکلّف است از ۲۸/۱۶ درصد قدرالسهم تفکیک و یا افراز اراضی مشمول ( از تاریخ ۱۳۹۰/۳/۱۵ به بعد) در سطح شهر، قدر السهم ۴/۲۲ درصد فضاهای عمومی را صرف تأمین فضای عمومی شهری و قدرالسهم ۲۳/۹۴ درصدی معابر عمومی را صرف توسعه معابر عمومی شهر نماید.»

مدیرکل دفتر شهری طی مکاتبات مذکور در هر حال و به نحو مطلق در سطح شهر، مقدار قدرالسهم شهرداری ها حاصل از تفکیک را ۲۸/۱۶ درصد اعلام نموده که این امر بنا به جهات متعدّد ذیل مورد اشکال است:

اولاًـ مقنّن در تبصره ۳ ماده معنونه با تعیین نصاب حداکثری قدرالسهم، برای شهرداری در خصوص میزان قدرالسهم مأخوذه اختیار قائل شده و این جواز و اختیار قانونی شهرداری ها نیز بنا به مصالحی نظیر موقعیت جغرافیایی و تفاوت های اجتماعی و اقتصادی در هر شهر قابل قبول بوده، زیرا اساساً با عنایت به امور مذکور، تعیین نصاب واحد برای تمام موارد در سراسر شهرداری های کشور امکان پذیر نمی باشد.

ثانیاً ـ در نامه مدیرکل دفتر شهری صرفاً نسبت به قدرالسهم اراضی سطح شهر تعیین تکلیف شده است، مراتب مذکور در حالی است که حسب تصریح مقنّن در ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ها، هرگونه تفکیک و افراز اراضی در محدوده و حریم شهر مستلزم پرداخت قدرالسهم بوده، فلذا مشخّص نیست با ابتنا به کدام مبانی قانونی، چنین تفکیکی بین مقدار قدراالسهم در «محدوده» و «حریم» شهر در نامه های مذکور در نظر گرفته شده است.

ثالثاً ـ مصوبه مدیرکل دفتر امور شهری استانداری گیلان در تعیین قدرالسهم ثابت (۲۸/۱۶ درصد) ضمن آن که در تضادی آشکار با نصّ تبصره یادشده قرار دارد، با آرای وحدت رویه هیئت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره های ۹۶۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۹۵۰ مورخ ۱۳۹۶/۹/۲۸ و ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۲۱۰ مورخ ۱۳۹۹/۱۰/۶ نیز مغایرت دارد. توضیح آن که هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در رأی شماره ۹۶۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۹۵۰ با موضوع ابطال بند ۳ بخشنامه شماره ۲۰۶۸۲ـ ۱۳۹۳/۳/۱۹ مدیرکل دفتر امور شهری و شوراهای استانداری آذربایجان غربی مبنی بر تعیین ثابت میزان ۴۳/۷۵ درصد حق السهم شهرداری، رأی به ابطال داده است.

هم چنین دیوان عدالت اداری در رأی شماره ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۲۱۰ با موضوع ابطال ردیف ۲ از بند ۶ صورتجلسه شماره ۳۵ مورخ ۱۳۹۸/۵/۱۹ مصوّب شورای اسلامی شهر ملایر نیز رأی به ابطال داده است.

بنا به مراتب نامه های شماره ۱۴۰۲/۸۰/۴۲/۲۵۴۱۷ مورخ ۱۴۰۲/۱۰/۴ و شماره ۱۴۰۳/۸۰/۴۲/۹۲۷۶ مورخ ۱۴۰۳/۴/۱۶ مدیر کل دفتر امور شهری استانداری گیلان
با توجّه به این که برای کلّیه املاکی که در معرض تفکیک و افراز قرار می گیرند، مقدار قدرالسهم شهرداری ها حاصل از تفکیک را به نحو مطلق و با نرخ ثابت تعیین و تجویز نموده است، مغایر صریح تبصره ۳ ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری ها و خارج از حدود اختیارات واضع بوده و ابطال آن ها در هیئت عمومی دیوان مورد تقاضا می باشد.”

متن مقرره های مورد شکایت به شرح زیر است:

“الف:  نامه شماره ۱۴۰۲/۸۰/۴۲/۲۵۴۱۷ مورخ ۱۴۰۲/۱۰/۴

شهردار خمام

سلام علیکم

احتراماً بازگشت به نامه شماره ۲۴۳۸/ص/۲۰/۱۴۰۲ مورخ ۱۴۰۲/۹/۱۹ در اجرای ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری اشعار می دارد شهرداری مکلّف است از ۲۸/۱۶ درصد قدرالسهم تفکیک و یا افراز اراضی مشمول ( از تاریخ ۱۳۹۰/۳/۱۵به بعد) در سطح شهر، قدر السهم ۴/۲۲ درصد فضاهای عمومی را صرف تأمین فضای عمومی شهری و قدرالسهم ۲۳/۹۴ درصدی معابر عمومی را صرف توسعه معابر عمومی شهر نماید. ـ سرپرست دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان

ب: نامه شماره ۱۴۰۳/۸۰/۴۲/۹۲۷۶ مورخ ۱۴۰۳/۴/۱۶

شهردار لاهیجان

سلام علیکم

احتراماً بازگشت به نامه شماره ۷۳۳۷/۳۳  مورخ ۱۴۰۳/۳/۲۰ در اجرای ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری اشعار می دارد آن شهرداری مکلّف است از ۲۷/۵۵ درصد قدرالسهم تفکیک و یا افراز اراضی مشمول (از تاریخ ۱۳۹۰/۳/۱۵ به بعد) در سطح شهر، قدرالسهم ۳/۴۰ درصدی فضاهای عمومی را صرف تأمین فضای عمومی شهری و قدرالسهم ۲۴/۱۵ درصدی معابر عمومی را صرف توسعه معابر عمومی شهر نماید. ـ مدیر کل دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان”

در پاسخ به شکایت مذکور، استانداری گیلان به موجب لایحه شماره ۱۴۰۴۲۲۰۷۱۹۲۵۴۵۲۱ مورخ ۱۴۰۴/۶/۳۰، نامه شماره ۱۴۰۴/۸۰/۴۲/۲۰۹۳۱۰ مورخ ۱۴۰۴/۶/۲۹ مدیر کل دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان را ارسال کرده است که متن نامه به طور خلاصه به قرار زیر است:

“دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان با صدور نامه شماره ۱۴۰۲/۸۰/۴۲/۲۴۰۵۹ مورخ ۱۴۰۲/۹/۱۸ به شهرداری ها تأکید کرد «مطابق آرای متعدّد هیئت عمومی دیوان عدالت اداری (از جمله ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۳۱۱۲ و ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۳۱۱۷ ـ ۱۴۰۰/۱۱/۳۰)، شورای اسلامی شهر صلاحیتی در خصوص تفسیر و یا وضع دستورالعمل یا آیین نامه اجرایی برای ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ندارد. با این وجود برخی شهرداری ها مبادرت به مداخله شورا در تعیین و اخذ میزان و نوع قدرالسهم شهرداری از عین زمین مورد تفکیک و افراز می نمایند… بعضاً بر خلاف قانون و یا زیاده بر مقرّرات قانونی وجه یا مالی اخذ یا امر به اخذ آن نموده اند… با این توصیف از آن جا که اقدامات کلّیه دستگاه ها همواره باید بر اساس قانون و مقرّرات باشد و از اِعمال سلیقه های گوناگون و فراقانونی اجتناب شود» لذا به منظور نظارت بر حسن اجرای قانون … تصویری از «جدول سطوح و سرانه کاربری های شهر» مندرج در طرح تفصیلی مصوّب را از شهرداری های استان مطالبه کرد. همان گونه که در نامه های شماره ۱۴۰۳/۸۰/۴/۱۷۲۷۲ مورخ ۱۴۰۳/۷/۱۸ و ۱۴۰۴/۸۰/۴/۱۸۹۱۴۷ مورخ ۱۴۰۴/۴/۹ معاون هماهنگی امور عمرانی استانداری تصریح شده است «مطابق آرای شماره ۹۶۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۹۵۰ـ ۱۳۹۶/۹/۲۸ و ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۲۱۰ مورخ ۱۳۹۹/۱۰/۶ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری چون مطابق تبصره ۳ ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری مصوّب سال ۱۳۹۰ قدرالسهم های شهرداری حداکثر تا ۴۳/۷۵ بر اساس طرح جامع و تفصیلی و با توجّه به ارزش افزوده ایجاد شده از عمل تفکیک برای مالک است؛ لذا تعیین حق السهم شهرداری به صورت ثابت میزان ۴۳/۷۵ درصد خلاف قانون و طبق نظر فقهای معظّم شورای نگهبان اخذ عوارض تفکیک زائد بر حق و آنچه که در قانون مقرّر شده است، خلاف موازین شرع شناخته شد که به موجب ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری، آرای هیئت عمومی در ابطال و عدم ابطال مصوبات موضوع بند ۱ ماده ۱۲ این قانون، در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاک عمل است. به علاوه مطابق تبصره ۵ ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری «هرگونه تخلّف از موضوع این قانون در تفکیک یا افراز اراضی، جُرم  تلّقی شده و متخلّفین، طبق قانون مجازات  اسلامی و قانون تخلّفات اداری تحت پیگرد قانونی قرار خواهند گرفت.» لازم به ذکر است فصول دهم و سیزدهم قانون مجازات اسلامی مصوب ۱۳۷۰ در خصوص تقصیرات و تعدّیات مقامات و مأمورین دولتی تعیین تکلیف کرده است.» «با التفات به مواد ۵۹۸، ۶۰۰، ۶۰۳ و ۶۰۶ قانون مجازات اسلامی، مصوّب ۱۳۷۰ و مواد ۱۳، ۱۵ و ۲۶ قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوّب ۱۳۹۹ و نیز ماده ۹۵ قانون شهرداری که به موجب آن وزارتین کشور و دادگستری مأمور اجرای این قانون می باشند به منظور پیشگیری از اِعمال سلیقه های گوناگون و فراقانونی و نظارت بر حُسن اجرای ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری برای نخستین بار در کشور درصد قدرالسهم های شهرداری ها از اراضی مورد تفکیک و افراز بر اساس «جدول سطوح و سرانه پیشنهادی کاربری های شهر» مندرج در طرح جامع تفصیلی هر یک از شهرهای استان گیلان توسط دفتر امور شهری و شوراها با همکاری دفتر فنّی، امور عمرانی و حمل و نقل و ترافیک استانداری محاسبه و اعلام و در تعرفه درآمدهای شهرداری ها درج و اعلام عمومی شده است». مع الوصف این دفتر در نامه های معترضٌ عنه میزان قدرالسهم های شهرداری ها را تعیین (مقرّره گذاری) نکرده است بلکه حداکثر قدرالسهم های قابل وصول توسط هر شهرداری را بر اساس طرح های مصوّب هر شهر محاسبه و اعلام نموده است. علی هذا نه تنها این مکاتبات مصوبه نبوده و از شمول ماده ۸۰ قانون دیوان عدالت اداری خارج است بلکه در راستای آرای شماره ۹۶۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۹۵۰ـ ۱۳۹۶/۹/۲۸ و ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۲۱۰ مورخ ۱۳۹۹/۱۰/۶ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری و تأکید بر حُسن اجرای مقرّرات تبصره ۳ ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری بوده است. از آنجا که شاکی در دادخواست خود، دلایل و جهات اعتراض از حیث مغایرت مکاتبات این دفتر با این مقرّرات را تصریح نکرده است، بنابراین رد شکایت مورد استدعا است.”

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۱۰/۱۶ به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیئت عمومی و هیئت های تخصصی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

براساس ماده ۱۰۱ قانون شهرداری اصلاحی مصوّب ۱۳۹۰/۱/۲۸ مقرر گردیده است: «ادارات ثبت اسناد و املاک و حسب مورد دادگاه ها موظّفند در موقع دریافت تقاضای تفکیک یا افراز اراضی واقع در محدوده و حریم شهرها از سوی مالکین، عمل تفکیک یا افراز را براساس نقشه ای انجام دهند که قبلاً به تأیید شهرداری مربوط رسیده باشد. نقشه ای که مالک برای تفکیک زمین خود تهیه نموده و جهت تصویب در قبال رسید تسلیم شهرداری می نماید، باید پس از کسر سطوح معابر و قدرالسهم شهرداری مربوط به خدمات عمومی از کل زمین، از طرف شهرداری حداکثر ظرف سه ماه تأیید و کتباً به مالک ابلاغ شود. بعد از انقضاء مهلت مقرّر و عدم تعیین تکلیف از سوی شهرداری مالک می تواند خود تقاضای تفکیک یا افراز را به دادگاه تسلیم نماید. دادگاه با رعایت حداکثر نصاب های مقرّر درخصوص معابر، شوارع و سرانه های عمومی با اخذ نظر کمیسیون ماده ۵ به موضوع رسیدگی و اتّخاذ تصمیم می نماید.

کمیسیون ماده ۵ حداکثر ظرف دو ماه باید به دادگاه مذکور پاسخ دهد. در صورت عدم ارسال پاسخ در مدت فوق، دادگاه با ملاحظه طرح جامع و تفصیلی در چهارچوب سایر ضوابط و مقرّرات به موضوع رسیدگی و رأی مقتضی صادر می نماید» و براساس تبصره های ۳ و ۴ این ماده الحاقی مصوب ۱۳۹۰/۱/۲۸ نیز مقرّر گردیده: «در اراضی با مساحت بیشتر از پانصد مترمربع که دارای سند شش دانگ است شهرداری برای تأمین سرانه فضای عمومی و خدماتی تا سقف بیست و پنج درصد و برای تأمین اراضی مورد نیاز احداث شوارع و معابر عمومی شهر در اثر تفکیک و افراز این اراضی مطابق با طرح جامع و تفصیلی با توجه به ارزش افزوده ایجادشده از عمل تفکیک برای مالک، تا بیست و پنج درصد از باقی مانده اراضی را دریافت می نماید. شهرداری مجاز است با توافق مالک قدرالسهم مذکور را براساس قیمت روز زمین طبق نظر کارشناس رسمی دادگستری دریافت نماید» و «کلّیه اراضی حاصل از تبصره ۳ و معابر و شوارع عمومی و اراضی خدماتی که در اثر تفکیک و افراز و صدور سند مالکیت ایجاد می شود، متعلّق به شهرداری است و شهرداری در قبال آن هیچ وجهی به صاحب ملک پرداخت نخواهد کرد. در مواردی که امکان تأمین انواع سرانه، شوارع و معابر از زمین مورد تفکیک و افراز میسّر نباشد، شهرداری می تواند با تصویب شورای اسلامی شهر معادل قیمت آن را به نرخ کارشناسی دریافت نماید.» بنا به مراتب مذکور و با عنایت به اینکه حد نصاب تفکیک در سطح شهر و حریم آن براساس ماده ۱۰۱ قانون شهرداری و تبصره ۳ آن تعیین شده و در این ماده و تبصره های آن حکمی درخصوص این امر که چه میزان از اراضی حاصل از تفکیک صرف فضاهای عمومی و یا صرف توسعه معابر عمومی شود تعیین نگردیده، لذا نامه شماره ۱۴۰۲/۸۰/۴۲/۲۵۴۱۷ مورخ۱۴۰۲/۱۰/۴  سرپرست دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان و نامه شماره ۱۴۰۳/۸۰/۴۲/۹۲۷۶ مورخ ۱۴۰۳/۴/۱۶ مدیرکل دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان مغایر با مفاد ماده ۱۰۱ قانون شهرداری و تبصره های ۳ و ۴ آن و خارج از حدود صلاحیت مرجع وضع آن بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب۱۴۰۲/۲/۱۰ ) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین