رای شماره ۲۲۶۱۴۰۰ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: تبصره ۱۵ ماده ۲ تعرفه عوارض محلی سال ۱۴۰۲ مصوب شورای اسلامی شهر قم تحت عنوان عوارض صدور پروانه ساختمانی به دلیل مغایرت با قانون و خروج از حدود اختیارات از تاریخ تصویب ابطال شد

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۲۶۱۴۰۰ مورخ  ۱۴۰۴/۹/۴ مبنی بر: تبصره ۱۵ ماده ۲ تعرفه عوارض محلی سال ۱۴۰۲ مصوب شورای اسلامی شهر قم تحت عنوان عوارض صدور پروانه ساختمانی به دلیل مغایرت با قانون و خروج از حدود اختیارات از تاریخ تصویب ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیئت عمومی و هیئت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۴/۹/۴      شماره دادنامه:  ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۲۶۱۴۰۰

شماره پرونده: ۰۲۰۷۶۲۶

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای محمد هادیان قمی

طرف شکایت: شورای اسلامی شهر قم

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره ۱۵ ماده ۲ تعرفه عوارض محلی سال ۱۴۰۲ شهرداری قم

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال تبصره ۱۵ ماده ۲ تعرفه محلی سال ۱۴۰۲ شهرداری قم را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

“هر چند طبق بند ۱۶ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوّب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی، برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می شود از جمله وظایف و مسئولیت های شورای اسلامی شهر محسوب شده و در قسمت (الف) تبصره یک ماده ۲ قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها مصوّب سال ۱۴۰۱ وضع عوارض محلی احصاء و با رعایت مقرّرات مربوطه تجویز شده و نظر به این که وضع اخذ عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری طبق رأی شماره ۹۷۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۸۴۷ مورخ ۱۳۹۷/۹/۲۰ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص نگردیده است لیکن تشدید عوارض و وضع عوارض اضافه بر عوارض قانونی و وضع عوارض بیش از یک برابر در تبصره ۱۵ ماده ۲ عوارض و بهای خدمات ۱۴۰۲ شهرداری قم مصوّب شورای اسلامی شهر قم که به وضع عوارض ۳ برابر (۲ برابر بیشتر) عوارض قانونی اقدام نموده از جمله عوارض مضاعف محسوب شده و برخلاف نصّ صریح بند ۳ قسمت (الف) تبصره ۱ ماده ۲ قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها مبنی بر عدم اخذ عوارض مضاعف بوده و فاقد وجاهت قانونی است.

مطابق اصل ۲۶ قانون اساسی حکم به مجازات و تعیین جریمه از طریق قانون ممکن است و وضع قاعده در این باب صرفاً در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است؛ مقنّن نیز در ماده ۱۰۰ قانون شهرداری مرجع تعیین مجازات بازدارنده برای شهروندان را پیش بینی نموده و براساس این ماده صرفاً کمیسیون ماده ۱۰۰ صالح به رسیدگی به این موضوع و تعیین جریمه شده است. همچنین جرایم مندرج در تبصره های ماده ۱۰۰ قانون شهرداری در واقع به منزله مجازات تخلّفات ساختمانی مورد نظر مقنّن بوده و انواع گوناگون عوارض قانونی در حقیقت از نوع حقوق دیوانی ناشی از اعمال مُجاز محسوب می شود لیکن تشدید عوارض و وضع عوارض مضاعف فاقد وجاهت قانونی بوده و بر این اساس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری موارد مشابه را طی آراء متعدّد از جمله رأی شماره ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۲۹۰۰ مورخ ۱۳۹۸/۱۰/۱۰ و شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۱۷۶ مورخ ۱۴۰۰/۷/۲۷ و شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۱۸۲ مورخ ۱۴۰۰/۷/۲۷  و شماره ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۳۱۱ مورخ ۱۴۰۱/۱/۳۰ همگی مربوط به مصوبات شورای اسلامی شهر قم که متضمّن اخذ عوارض به میزان چند برابر و مضاعف بوده اند ابطال نموده است.

با توجه به توضیحات فوق الذکر براساس بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری تبصره ۱۵ ماده ۲ عوارض و بهای خدمات سال ۱۴۰۲ شهرداری قم مصوّب شورای اسلامی شهر قم که متضمّن اخذ عوارض به میزان ۳ برابر (3k) از کاربری های غیر مسکونی می باشد به لحاظ مغایرت با موازین قانونی به استناد مواد قانونی فوق الذکر و بند ۹ و ۱۴ اصل ۳ قانون اساسی و همچنین بند ۳ قسمت (الف) تبصره ۱ ماده ۲ قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها خارج از حدود و اختیارات قانونی طرف شکایت می باشد؛ لذا ابطال آن را از تاریخ تصویب درخواست می نمایم.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“ماده ۲ـ عوارض صدور پروانه ساختمانی

………………………..

تبصره ۱۵: چنانچه ملک ساخته شده ای درخواست استفاده و یا افزایش کاربری غیرمسکونی داشته باشد در صورت موافقت شهرداری، عوارض، طبق روش های محاسبه همین ماده و با توجه به نوع استفاده به صورت k ۳ محاسبه خواهد شد. ـ شورای اسلامی شهر قم”

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس  شورای اسلامی شهر قم به موجب لایحه شماره ۱۰۲۳۱/د مورخ ۱۴۰۲/۱۲/۲۶ توضیح داده است که:

“همان گونه که مستحضرید قانون درآمد پایدار شهرداری ها در سال ۱۴۰۱ به تصویب مجلس شورای اسلامی و متعاقباً به تأیید شورای نگهبان رسید. تبصره ۱ ماده ۲ قانون مزبور تصریح می نماید درآمد از عوارض محلی وجوهی است که برای تأمین بخشی از هزینه های شهر بر مواردی اعم از اراضی، مستحدثات و ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری تعیین می گردد؛ در راستای ماده مزبور مقرّر گردیده عناوین عوارض و ترتیبات وصول آن پس از پیشنهاد شورای اسلامی شهر و تأیید شورای عالی استان ها طی دستورالعملی توسط وزیر کشور ابلاغ گردد که به همین منظور وزارت کشور در اجرای تبصره یک ماده ۲ قانون فوق الذکر عناوین عوارض و ترتیبات وصول آن را طی دستورالعملی ابلاغ نمود که یکی از عناوین آن، صدور پروانه ساختمانی است که قانونگذار در تبصره ۱ ماده ۲ قانون درآمد پایدار به صراحت به آن اشاره داشته است (عوارض بر مستحدثات) لذا شورای اسلامی شهر قم در مصوبه ای که به تصویب رسانده و طی تشریفات قانونی مورد تأیید هیئت انطباق بر مصوبات نیز واقع شده مقرّر نموده در مورد املاک ساخته شده ای که درخواست استفاده یا افزایش کاربری غیرمسکونی داشته باشند در صورت موافقت شهرداری بر اساس عناوین صدور پروانه، عوارض محاسبه و ضریب آن نیز به صورت 3K می باشد. نکته حائز اهمّیت این که این املاک ساخته شده که اکثراً به صورت تجاری مورد استفاده قرار می گیرند درخواست استفاده و افزایش آن را به شهرداری ارسال و شهرداری در این موارد پس از بررسی درخواست مالک و از آن جا که ملک به صورت ساخته شده می باشد عوارض آن را محاسبه و پس از دریافت آن مجوّز استفاده و افزایش را برای ملک صادر می نماید. برخلاف ادعای شاکی ضریب تعیین شده برای این گونه املاک به دلیل این که ساخته شده می باشد و درخواست استفاده و افزایش دارند به صورت 3K و کمتر از میزان ضریب املاک فاقد ساختمان تعیین شده است به گونه ای که با دقّت نظر در دادخواست شاکی و جدول ضریب کاربری که در هنگام صدور پروانه تجاری بر روی اراضی، مبنای محاسبه عوارض صدور پروانه می باشد کاملاً مشخص می گردد ضریب مورد اعمال برای این گونه املاک تجاری، ضریب ۶ در نظر گرفته شده است به عبارتی در تبصره ۱۵ ماده ۲ مصوبه شورای اسلامی شهر برای املاک ساخته شده ضریب کمتری به نسبت املاک دارای ساختمان در نظر گرفته است به عبارت دیگر در این مصوبه علاوه بر آن که مصوبه شورای اسلامی شهر مضاعف نمی باشد حتی کاهش عوارض نیز محسوب می گردد لذا ادعای مطرح شده توسط شاکی مبنی بر اخذ عوارض با ضریب مضاعف فاقد وجاهت بوده و ادعاهای ایشان کاملا بی اساس می باشد.

برخلاف ادعای شاکی شورای اسلامی شهر در وضع و تصویب مصوبه منطوق رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر عدم اخذ عوارض مضاعف را رعایت و حتی در تعیین ضریب این گونه املاک ضریب کمتری را نیز تعیین نموده است.

در خصوص استناد شاکی به دادنامه شماره ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۲۹۰۰ مورخ ۱۳۹۸/۱۰/۱۰ مبنی بر ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر قم با موضوع اعمال ضریب ۱/۴ به استحضار می رساند اولاً مصوبه ابطال شده مربوط به عوارض اضافه بناهای احداثی بدون مجوّز قانونی و بعد از ابقاء در کمیسیون های ماده صد قانون شهرداری که توسط آن مرجع ابطال شده است ثانیاً مصوبه ابطال شده در حال حاضر مبنای عمل شهرداری قم نیز نمی باشد ثالثاً در موضوع مانحن فیه اساساً کمیسیون ماده صد تصمیمی مبنی بر ابقا اتّخاذ ننموده است تا مشمول ضریبی گردد و رابعاً این که دادنامه استنادی و همچنین مصوبه ابطال شده آن با موضوع مورد درخواست به لحاظ موضوعی و ماهیتی کاملاً با یکدیگر متفاوت می باشد لذا ادعای شاکی سالبه به انتفاء موضوع است.

لذا با شرح مطالب مشروحه فوق و مستندات تقدیمی پیوست تقاضای رسیدگی و صدور رأی بر رد دادخواست شاکی را استدعا دارم.”

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۹/۴ با حضور رئیس  و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

هرچند براساس آراء متعدد هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه های شماره ۹۷۰۹۹۸۰۹۰۵۸۱۰۳۶۷ الی ۹۷۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۳۸۱ مورخ ۱۳۹۷/۳/۸ این هیئت، وضع عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری و تغییر کاربری توسـط شوراهای اسلامی شهر مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص نگردیده است، لکن برمبنای ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران بررسی و تصویب طرحهای تفصیلی شهری و تغییرات آنها در هر استان به وسیله کمیسیونی به ریاست استاندار (و در غیاب وی معاون عمرانی استانداری) و با عضویت شهردار و نمایندگان وزارت راه و شهرسازی، وزارت جهاد کشاورزی و سازمان میراث فرهنگی و گردشگری و صنایع دستی و همچنین رئیس شورای اسلامی شهر ذی ربط و نماینده سازمان نظام مهندسی (با تخصّص معماری یا شهرسازی) بدون حق رأی انجام می شود و تعیین عوارض ارزش افزوده برای املاک یا اراضی قبل از طرح در کمیسیون ماده ۵ یا بدون اخذ مجوز از مراجع ذی ربط قانونی، مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات است و با توجه به حکم مقرّر در ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوّب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی، شوراهای اسلامی شهر فاقد هرگونه اختیار قانونی درخصوص تجویز تغییر کاربری یا اضافه بنا مازاد بر ضوابط طرح تفصیلی هستند. با توجه به مراتب فوق، تبصره ۱۵ ماده ۲ تعرفه عوارض محلی سال ۱۴۰۲ شهرداری شهر قم که تحت عنوان عوارض صدور پروانه ساختمانی به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده مغایر با قانون و خارج از حدود اختیارات است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی