رای شماره ۲۰۳۶۳۳۲ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: اطلاق بند ۱۱ تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۷ شهرداری ندوشن تحت عنوان ارزش افزوده حاصل از اجرای طرح های عمرانی اعم از اصلاحی، احداثی، توسعه و تعریض و غیره از تاریخ تصویب ابطال شد

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۰۳۶۳۳۲ مورخ ۱۴۰۴/۸/۱۳ مبنی بر: اطلاق بند ۱۱ تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۷ شهرداری ندوشن تحت عنوان ارزش افزوده حاصل از اجرای طرح های عمرانی اعم از اصلاحی، احداثی، توسعه و تعریض و غیره از تاریخ تصویب ابطال شد. جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیئت عمومی و هیئت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۴/۸/۱۳            شماره دادنامه: ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۲۰۳۶۳۳۲

شماره پرونده: ۰۲۰۱۹۴۱

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: شرکت توزیع نیروی برق استان یزد

طرف شکایت: شورای اسلامی شهر ندوشن

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۱۱ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۷ شهرداری ندوشن

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند ۱۱ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۷ شهرداری ندوشن را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

“احتراماً در خصوص عوارض تعیین شده از سوی شهرداری ندوشن با عنوان حق تشرّف یا حق بر ارزش افزوده حاصل از اجرای طرح های عمرانی اعم از اصلاحی، احداثی، توسعه، تعریضی و … به استحضار می رساند که این شهرداری عوارضی با عنوان عوارض حق تشرّف و بعداً عوارض حاصل از اجرای طرح های عمرانی تعیین نموده که به شرح زیر مغایر قانون است.

سابقاً شورای نگهبان اعلام کرده است که اخذ حق تشرّف با توجه به ماده واحده قانون راجع به لغو حق مرغوبیت مصوّب ۱۳۶۰ مجلس شورای اسلامی خلاف شرع می باشد.

به موجب بند یک ماده ۵۵ قانون شهرداری ها یکی از وظایف ذاتی و محوله شهرداری ها ایجاد خیابان، کوچه و … می باشد. همچنین به استناد ماده ۲۹ آیین نامه مالی شهرداری ها، درآمد شهرداری ها احصاء گردیده است و هیچ سازمان یا نهادی بنابر اصل تسلیط و مالکیت مشروع اشخاص حق تحمیل هزینه ها بر دوش صرفاً احدی یا جمعی کوچک از شهروندان یک ناحیه را ندارد لذا اخذ چنین عوارضی غیرقانونی است.

براساس مصوبه اعلامی از شرکت مادر تخصّصی توانیر، شرکت توزیع مکلّف است بهای عرصه واگذار شده به شهرداری را براساس نظریه کارشناسی روز به شرکت توانیر پرداخت نماید و این در حالی است که شهرداری عوارضی چند برابر از قیمت اعلامی را برای شرکت توزیع نیروی برق استان یزد تحت عنوان عوارض حق برارزش افزوده در نظر گرفته است.

شورای شهرهای مختلف به جای عنوان حق تشرّف از عوارض حق برارزش افزوده حاصل از اجرای طرح های عمرانی با عنوان مشابه استفاده می نمایند و به این طریق مبنای غیرقانونی و غیرشرعی بودن اخذ این نوع عوارض را توجیه می کنند که شایسته است در این خصوص برای جلوگیری از تضییع حق اشخاص حقیقی و حقوقی از سوی شهرداری ها و جلوگیری از ورود ضرر دستور مقتضی و مناسب اتّخاذ گردد تا امکان هرگونه توجیه از سوی شهرداری ها سلب گردد.

مستند به نامه شماره ۱۰۲/۳۲۶۴۲ مورخ ۱۴۰۲/۶/۱ صادره از قائم مقام دبیر شورای نگهبان در خصوص بهای آماده سازی زمین به صراحت آمده: «بند مورد شکایت خلاف موازین شرع شناخته نشد مگر این که میزان عوارض تعیین شده مستلزم اجحاف باشد که تشخیص آن بر عهده مراجع صالح قضایی است».

همچنین دادنامه شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۲۳۹۷۵۹ مورخ ۱۴۰۲/۲/۵ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با همین موضوع اقدام به ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر تحت عنوان ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های مصوّب شهری نموده است.

حال با عنایت به موارد فوق الذکر و مستندات پیوستی خواهشمند است دستورات لازم در راستای ابطال بخشی از مصوبه شورای شهر ندوشن از استان یزد که مربوط به اخذ حق بر ارزش افزوده حاصل از اجرای طرح های عمرانی … (حق تشرّف سابق) است را با توجه به غیرقانونی بودن و غیرشرعی بودن آن صادر فرمایید.”

شاکی همچنین به موجب لایحه رفع نقص به شماره ۱۴۰۲/۱۰۴/۳۸۵۷ مورخ ۱۴۰۲/۴/۷ اعلام کرده است که:

“به استحضار عالی می رساند: مصوبه مورد اعتراض درخصوص «بند ۱۱ دفترچه تعرفه عوارض و بهای خدمات مصوّب سال ۱۳۹۷ شهرداری ندوشن خاصه «صدر آن» و «توضیح آن» و «ماده واحده» و «تبصره های متعلّقه» با عنوان «ارزش افزوده حاصل از اجرای طرح های عمرانی اعم از اصلاحی، احداثی، توسعه، تعریضی و غیره» از فصل سوم عوارض شهرداری ندوشن می باشد.”

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

“تعرفه عوارض و بهای خدمات مصوّب سال ۱۳۹۷ شهرداری ندوشن

۱۱) ارزش افزوده حاصل از اجرای طرح های عمرانی اعم از اصلاحی، احداثی، توسعه، تعریضی و غیره سال ۱۳۹۷

عوارض فوق برابر است با ۳۵% (سی و پنج درصد) مابه التفاوت ارزش کارشناسی (زمین) و بعد از اجرای طرح که نباید از ۲۰% (بیست درصد) ارزش باقیمانده ملک تجاوز نماید.

توضیح: حداکثر عمق برای محاسبه عوارض حق مشرفیت املاکی که دارای عمق بیشتر از ۲۰ متر می باشند ۲۰ متر در نظر گرفته می شود. بدیهی است این عوارض صرفاً به پلاک های اول (براساس سند مالکیت مورد تأیید شهرداری) مشرف به معابر و طرح های احداثی تعلّق می گیرد.

طرح های اصلاح معابر: به طرح هایی اطلاق می گردند که در اثر مطالعات ترافیکی و یا طرح های شهرسازی، نیاز به اصلاحات در طرح یا معبر دارند.

طرح های توسعه و تطویل: به گذرهایی اطلاق می گردد که ادامه مسیر موجود بر اثر مطالعات ترافیکی در طرح های شهرسازی پیش بینی و طراحی شده اند.

طرح های تعریضی: به گذرهایی اطلاق می گردد که غالباً در هنگام تجدید بنا یا احداث بنا برابر آیین نامه گذربندی یا طرح های جامع تفصیلی و ساماندهی مشمول عقب نشینی می گردند.

طرح های احداثی: به گذرهایی اطلاق می گردد که براساس مطالعات شهرسازی و ترافیکی ایجاد و احداث می گردند.

ماده واحده: به کلّیه اراضی و املاکی که بر اثر طرح های اصلاحی، تعریضی، توسعه ای و احداثی در برِ گذر اصلاحی یا تعریضی و یا احداثی واقع می شوند، عوارض حق مشرفیت برای یکبار تعلّق می گیرد که هنگام فروش (نسبت به سهم فروش رفته) از صاحبان این قبیل املاک برابر مفاد تبصره های ذیل این ماده واحده توسط شهرداری وصول خواهد شد.

تبصره ۱: اراضی و املاکی که بر اثر اجرای طرح های احداث تعریض و توسعه و اصلاح معابر و میادین (که بعد از تأسیس شهرداری ایجاد شده) در برِ گذر احداثی یا اصلاحی یا تعریضی و یا توسعه واقع می شوند مشمول پرداخت عوارض حق مشرفیت خواهند بود.

تبصره ۲: اراضی و املاکی که قبل از افتتاح در برِ گذرهای احداثی، اصلاحی، تعریض و یا توسعه واقع گردیده اند و نیاز به اصلاح سند دارند، عوارض حق مشرفیت نیز براساس ۷۵ درصد فرمول پیشنهادی محاسبه و اخذ می گردد.

تبصره ۳: در مورد اراضی مشاع که مشمول حق مشرفیت گردیده اند و مالک جهت پرداخت حق مشرفیت رضایت دارد با توجه به این گونه حسب تعریف مالکیت مشاعی درصدی از کل سهم است عوارض کلاً محاسبه و به نسبت قدرالسهم از مالکین مشاعی وصول می گردد.

تبصره ۴: عوارض حق مشرفیت فوق در زمان انتقال و یا صدور گواهی مفاصاحساب محاسبه و اخذ می گردد. بدیهی است عوارض مذکور در زمان آزادسازی با جلب توافق طرفین قابل وصول است.

تبصره ۵: در مواردی که میزان عوارض مشرفیت از میزان غرامت کمتر باشد مابه التفاوت مبلغ در وجه مالک پرداخت می شود.

تبصره ۶: در صورتی که ملکی که در پشت ملک برِ معبر قرار گرفته، در ملک برِ معبر تجمیع گردد مشمول حق مشرفیت با ملحوظ نمودن عمق جبهه محاسبه می گردد.

تبصره ۷: منظور از کارشناسی در مرحله اول نظر هیئت ارزیاب شهرداری می باشد و درصورت هرگونه اعتراض، نظر هیئت کارشناسان رسمی دادگستری ملاک عمل خواهد بود.

تبصره ۸: در صورتی که ملکی در طرح قرار گیرد و طبق توافق، شهرداری مایل به واگذاری زمین معوّض باشد، هیئت کارشناسی که مابه التفاوت ارزش زمین را اعلام می نماید، باید غرامت و همچنین ملک معوّض را کارشناسی (ارزیابی) نماید.”

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر ندوشن به موجب لایحه شماره ۱۴۰۳/۲۶۰ مورخ ۱۴۰۳/۴/۱۹ توضیح داده است که:

“قانونگذار در بند (الف) تبصره ۱ ماده ۲ قانون درآمد شهرداری ها و دهیاری ها، عوارض محلی را چنین تعریف نموده؛ وجوهی است که برای تأمین بخشی از هزینه های شهر و روستا بر مواردی اعم از اراضی، مستحدثات، تأسیسات، تبلیغات معابر و فضاهای درون شهری و روستایی و ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری و روستایی و دارایی های غیرمنقول و مطابق قوانین و مقرّرات تعیین می گردد.

۲ ـ همان گونه که نیک مستحضرید به موجب قسمت اخیر بند (الف) تبصره ۱ ماده ۲ قانون درآمد پایدار و هزینه کَرد شهرداری ها و دهیاری ها که مقرّر می دارد: … عناوین عوارض و ترتیبات وصول آن با پیشنهاد شورای اسلامی شهرها و بخش ها پس از تأیید شورای عالی استان ها، تهیه گردیده و دستورالعمل آن حداکثر تا پایان آذرماه هر سال توسط وزیر کشور، تصویب و ابلاغ می شود.

بنابراین وضع عوارض محلی توسط شورای اسلامی شهر ندوشن و سایر شوراهای می بایست براساس دستورالعملی باشد که هر سال توسط وزارت کشور ابلاغ می گردد.

در این راستا وزارت کشور طی بخشنامه شماره ۲۰۳۷۲۶ مورخ ۱۴۰۱/۹/۳۰ و همچنین بخشنامه شماره ۲۰۲۸۶۵ مورخ ۱۴۰۲/۹/۲۸ در اجرای تبصره ۱ ماده ۲ قانون درآمد پایدار، دستورالعمل اجرایی موضوع تبصره قانون مذکور را به کلّیه استانداری ها و متعاقب آن استانداران به کلّیه شوراهای اسلامی ابلاغ نموده اند.

براساس جدول شماره ۱ عناوین عوارض شهرداری ها موضوع دستورالعمل مذکور، عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های عمرانی به عنوان یکی از عناوینی می باشد که شوراهای اسلامی شهر می بایست نسبت به وضع آن اقدام نمایند و براساس جدول مذکور ضوابط وصول این نوع عوارض، اراضی و املاکی که بر اثر اجرای طرح های احداث یا تعریض معابر برای آنها ارزش افزوده ایجاد می گردد حداکثر به میزان ۴۰ درصد ارزش افزوده ایجاد شده برای یک بار قابل وصول می باشد و لذا عوارض براساس مستندات مذکور وضع گردیده است.

در خصوص ادعای شاکی مبنی بر این که «عوارض حق تشرّف» توسط شورای اسلامی شهر ندوشن وضع گردیده ناصحیح و شورای اسلامی شهر عنوانی تحت عوارض مذکور ندارد بلکه عبارت «عوارض بر حق تشرّف» بوده که با قانون جدید تغییر یافته است و نسبت به تعرفه مشابه در سال ۱۳۹۸ از سوی اشخاص شکایت شده که هیئت تخصّصی شوراهای اسلامی به موجب دادنامه شماره ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۱۱۳۶ مورخ ۱۳۹۹/۸/۲۱ با صدور رأی رد شکایت، عوارض بر ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های تعریض یا توسعه معبری شهری (عوارض بر حق مشرفیّت) را منطبق با موازین قانونی تشخیص داده است.

ثانیاً: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری به موجب آراء شماره ۸۱ ـ ۱۳۸۳/۵/۴ و ۱۲۲۹ ـ ۱۳۸۶/۱۰/۲۳ وضع عوارض بر حق مشرفیّت را موافق قانون تشخیص داده است و خاطر نشان می سازد شورای نگهبان نیز به موجب پاسخ شماره ۱۶۶۰/۱۰۲/۹۵ ـ ۱۳۹۵/۵/۲ خطاب به رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، جعل عوارض بر حق مشرفیت را به لحاظ شرعی بلامانع اعلام نموده است. ثالثاً: به موجب آراء متعدد صادره از هیئت تخصّصی عمران، شهرسازی و اسناد دیوان عدالت اداری نیز از جمله دادنامه شماره ۴۶ ـ ۹۷۰۹۹۷۰۹۰۶۰۰۰۴۳ مورخ ۱۳۹۷/۲/۳۱، عوارض موصوف موافق قانون و داخل در حدود اختیارات شورای اسلامی شهر تشخیص گردیده است.”

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۸/۱۳ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

اولاً هرچند طبق بند ۱۶ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوّب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست های عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می شود از جمله وظایف و مسئولیت های شوراهای اسلامی شهر است لیکن اخذ هرگونه عوارض و خدمات از سوی شهرداری منوط به ارائه خدمت از سوی شهرداری ها است که در مانحن فیه چنین خدمتی ارائه نمی شود. ثانیاً قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نظریه شماره ۱۰۲/۲۸۳۱۰ مورخ ۱۴۰۲/۶/۱۳ در پرونده کلاسه ۰۱۰۶۷۰۴ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، اطلاق دریافت عوارض را در مواردی که علی رغم افزایش قیمت منطقه ای قیمت ملک مورد نظر افزایش نداشته و به معنای دخالت دادن افزایش ایجاد نشده در وضع عوارض است، خلاف شرع اعلام نموده است. ثالثاً براساس تبصره ماده ۶۰ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت مصوّب ۱۳۹۳/۱۲/۴ دریافت و پرداخت هرگونه وجهی تحت هر عنوان توسط دستگاه های اجرایی موضوع ماده ۵قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده ۵قانون محاسبات عمومی باید در چهارچوب قوانین موضوعه کشور باشد. با توجه به مراتب فوق، اطلاق بند ۱۱ تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۷ شهرداری ندوشن که تحت عنوان ارزش افزوده حاصل از اجرای طرح های عمرانی اعم از اصلاحی، احداثی، توسعه و تعریض و غیره به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی