رای شماره ۱۷۵۰۳۹۰ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: بخشنامه شماره ۹۰۳۷/۳۱۱۰۱/۲۱۹۸ مورخ ۱۴۰۳/۹/۲۲ معاون قضایی رئیس کل و سرپرست معاونت اجتماعی و پیشگیری از وقوع جُرم دادگستری استان زنجان که با عنایت به مفاد آن از اجرای سازوکار پیش بینی شده در تبصره ۱ ماده ۹ قانون افزایش بهره وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی اصلاحی مصوب ۱۳۹۴/۲/۱ در خصوص اعتراض به اجرای ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل ها و مراتع کشور مصوب ۱۳۴۶ و اصلاحیه های بعدی آن و امکان طرح دعوا توسط ذی نفع نزد شعب ویژه مرکز استان جلوگیری به عمل آورده و آن را موکول به اتخاذ تصمیم از سوی کمیسیون رفع تداخلات کرده است، ابطال شد
بسمه تعالی
مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران
یک نسخه از رأی هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه ۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۱۷۵۰۳۹۰ مورخ ۱۴۰۴/۷/۱۵ مبنی بر: بخشنامه شماره ۹۰۳۷/۳۱۱۰۱/۲۱۹۸ مورخ ۱۴۰۳/۹/۲۲ معاون قضایی رئیس کل و سرپرست معاونت اجتماعی و پیشگیری از وقوع جُرم دادگستری استان زنجان که با عنایت به مفاد آن از اجرای سازوکار پیش بینی شده در تبصره ۱ ماده ۹ قانون افزایش بهره وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی اصلاحی مصوب ۱۳۹۴/۲/۱ در خصوص اعتراض به اجرای ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل ها و مراتع کشور مصوب ۱۳۴۶ و اصلاحیه های بعدی آن و امکان طرح دعوا توسط ذی نفع نزد شعب ویژه مرکز استان جلوگیری به عمل آورده و آن را موکول به اتخاذ تصمیم از سوی کمیسیون رفع تداخلات کرده است، ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل هیئت عمومی و هیئت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد
تاریخ دادنامه: ۱۴۰۴/۷/۱۵ شماره دادنامه: ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۱۷۵۰۳۹۰
شماره پرونده: ۰۳۰۴۱۰۲
مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای علی کریمی با وکالت آقای حمید جعفری
طرف شکایت: دادگستری کل استان زنجان
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ۲۱۹۸/۳۱۱۰۱/۹۰۳۷مورخ ۱۴۰۳/۹/۲۲ معاون قضایی رئیس کل و سرپرست معاونت اجتماعی و پیشگیری از وقوع جُرم دادگستری استان زنجان
گردش کار: آقای حمید جعفری به وکالت از آقای علی کریمی به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره ۲۱۹۸/۳۱۱۰۱/۹۰۳۷مورخ ۱۴۰۳/۹/۲۲ معاون قضایی رئیس کل و سرپرست معاونت اجتماعی و پیشگیری از وقوع جُرم دادگستری استان زنجان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
“معاونت و سرپرست پیشگیری از جُرم دادگستری کل استان زنجان، در راستای کاهش آمار ورودی پرونده های قضایی، اقدام به صدور بخشنامه ای نموده است که برابر آن، دادخواست هایی که می بایست در دادگاه و شعب تخصّصی از جمله پرونده هایی با موضوع بررسی نوعیت زمین و اعتراض به مفاد ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل ها و مراتع و سایر موارد در استان بررسی شود، به صلاحیت مراجع غیرقضایی یعنی کمیسیون رفع تداخلات ارجاع داده می شود. این در حالی است که این اقدام خلاف آیین دادرسی مدنی و شیوه رسیدگی محاکم بوده و حتّی در فرض وجود صلاحیت کمیسیون رفع تداخلات (که وجود ندارد)، پرونده می بایست در دادگاه صالح مطرح و در صورت صدور قرار عدم صلاحیت، به دیوان عالی کشور جهت تعیین مرجع صالح ارسال شود. بنابراین، معاونت قضایی با صدور این بخشنامه، اقدام به تحدید حقوق اساسی اشخاص نموده است.
برابر بخشنامه مورد شکایت، «طبق مصوبه۱۴۰۲/۱۲/۲۰ کارگروه مرکزی درخصوص نحوه بازبینی پرونده های رفع تداخلات، کمیسیون هر استان می تواند اشتباهات در حوزه رفع تداخلات را بررسی کند.» این رویه نه تنها خلاف قانون است، بلکه موجب تضییع حقوق شهروندان و ایجاد بستر سوءاستفاده در کمیسیون رفع تداخلات می شود.
به موجب اصل ۳۴ قانون اساسی، دادخواهی حق مسلم هر فرد است و مردم می توانند مستقیماً به دادگستری مراجعه نماید. صدور بخشنامه مورد شکایت با ایجاد الزام به کمیسیون رفع تداخلات، این حق را محدود کرده و با اصول ۳۴ و ۱۵۹ قانون اساسی و ماده ۳ قانون آیین دادرسی مدنی در تعارض است زیرا مرجع رسمی رسیدگی به شکایات دادگستری و تغییر در صلاحیت آن نیازمند قانون است نه بخشنامه. علاوه بر این تفاوت ماهوی میان بررسی و اعتراض نادیده گرفته شده و امکان اعمال ماده ۱۹ قانون آیین دادرسی مدنی از بین می رود که منجر به خلع یدِ فوری کشاورزان و خسارت جبران ناپذیر می شود. همچنین کنُدی روند کمیسیون به دلیل چند کارشناس محدود و جلسات هفتگی موجب اطاله دادرسی، تحمیل هزینه های اضافی، تضییع حق دفاع، عدم امکان تجدید نظرخواهی در فرآیند رسیدگی است. علی هذا، مطابق آرای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله رأی شماره ۲۳۶ مورخ ۱۳۸۱/۷/۷ و ۲۶۴۴ [۱۴۰۱/۱۰/۱۳ـ ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۶۴۴] بر صلاحیت دادگاه ها در این زمینه و بطلان مقرّرات محدودکننده تأکید دارند.
با عنایت به مراتب فوق و با استناد به مواد ۱۰ و ۸۰ قانون دیوان عدالت اداری، تقاضای ابطال بخشنامه مورد شکایت مورد استدعاست.”
متن بخشنامه مورد شکایت به شرح زیر است:
“بخشنامه شماره ۲۱۹۸/۳۱۱۰۱/۹۰۳۷ مورخ ۱۴۰۳/۹/۲۲
رؤسای محترم مرکز و کانون وکلای دادگستری استان زنجان
مدیران محترم دفاتر خدمات قضایی استان زنجان
سلام علیکم؛
با عنایت به مفاد ماده ۵۴ قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور و تبصره ۱ ماده ۹ قانون افزایش بهره وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی که طبق آن وزارت جهاد کشاورزی وظیفه رفع تداخلات ناشی از اجرای قوانین و مقرّرات موازی در اراضی ملّی و مستثنیات اشخاص را داشته و نظر به مصوبه مورخ ۱۴۰۲/۱۲/۲۰ کارگروه مرکزی رفع تداخلات درخصوص موارد و نحوه بازبینی پرونده های رفع تداخلات که وفق بند ۴ـ۱ آن، کمیسیون استان برای هر پرونده/ پلاک رفع تداخلات می تواند اشتباهات در حوزه رفع تداخلات را بررسی نماید.
نظر به این که معترض نیز مدّعی دایر و غیرملّی بودن اراضی متنازعٌ فیه بوده، لذا مقرّر است در صورتی که افرادی با این ادعا درخواست رسیدگی و تشخیص نوعیت زمین را داشته باشند بدواً مراتب با ارائه دلایل مِن جمله نظریه کارشناسی (تأمین دلیل) به کمیسیون مذکور در شهرستان مربوطه مستقر در اداره جهاد کشاورزی شهرستان ارائه و نسبت به پیگیری موضوع از آن مرجع اقدام و در صورتی که نظر کمیسیون به ضرر متقاضی بوده، فرد می تواند از طریق دیوان عدالت اداری نسبت به اعتراض و پیگیری درخواست خود اقدام نماید. بدیهی است آرایی که توسط قاضی هیئت صادر می شود مشمول موارد صدرالاشاره نبوده و مستقیماً در دادگاه قابلیت رسیدگی را دارد. معاون قضایی رئیس کل و سرپرست معاونت اجتماعی و پیشگیری از وقوع جُرم دادگستری استان زنجان”
علی رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمائم آن برای طرف شکایت تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی از آن مرجع واصل نشده است.
هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۷/۱۵ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیئت عمومی
اولاً براساس ماده واحده قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل ها و مراتع مصوّب ۱۳۶۷/۶/۲۹: «زارعین صاحب اراضی نسقی و مالکین و صاحبان باغات و تأسیسات در خارج از محدوده قانونی شهرها و حریم روستاها، سازمان ها و مؤسسات دولتی که به اجرای ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل ها و مراتع کشور مصوّب ۱۳۴۶ و اصلاحیه های بعدی آن اعتراض داشته باشند می توانند به هیئت مرکب از: ۱ـ مسئول اداره کشاورزی ۲ـ مسئول اداره جنگلداری ۳ـ عضو جهاد سازندگی ۴ـ عضو هیئت واگذاری زمین ۵ ـ یک نفر قاضی دادگستری ۶ ـ برحسب مورد دو نفر از اعضای شورای اسلامی روستا یا عشایر محل مربوطه مراجعه نمایند. این هیئت در هر شهرستان زیر نظر وزارت جهاد سازندگی و با حضور حداقل ۵ نفر از ۷ نفر رسمیّت یافته و پس از اعلام نظر کارشناسی هیئت رأی قاضی هیئت ، قابل اعتراض در شعب دادگاه بدوی و تجدیدنظر می باشد. هیئت می تواند از خبرگان محلی و غیررسمی به عنوان کارشناس استفاده نماید. ثانیاً براساس ماده ۹ قانون افزایش بهره وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی مصوّب سال ۱۳۸۹: «وزارت جهاد کشاورزی مکلّف است با همکاری سازمان ثبت اسناد و املاک کشور در اجرای قوانین و مقرّرات مربوط، با تهیه حدنگاری (کاداستر) و نقشه های مورد نیاز، نسبت به تثبیت مالکیت دولت بر منابع ملّی و اراضی موات و دولتی و با رعایت حریم روستاها و همراه با رفع تداخلات ناشی از اجرای مقرّرات موازی اقدام و حداکثر تا پایان برنامه پنج ساله پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، سند مالکیت عرصه ها را به نمایندگی از سوی دولت اخذ و ضمن اعمال مدیریت کارآمد، نسبت به حفاظت و بهره برداری از عرصه و اعیانی منابع ملّی و اراضی یادشده بدون پرداخت هزینه های دادرسی در دعاوی مربوطه اقدام نماید» و براساس تبصره ۱ این ماده اصلاحی مصوّب ۱۳۹۴/۲/۱ نیز مقرّر گردیده است: «اشخاص ذی نفع که قبلاً به اعتراض آنان در مراجع ذی صلاح اداری و قضایی رسیدگی نشده باشد می توانند ظرف مدّت پنج سال پس از تصویب و لازم الاجرا شدن مقرّرات این قانون نسبت به اجرای مقرّرات اعتراض و آن را در دبیرخانه هیئت موضوع ماده واحده قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده (۵۶) قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل ها و مراتع مصوّب ۱۳۶۷/۶/۲۹ شهرستان مربوطه ثبت نمایند و پس از انقضاء مهلت مذکور در این ماده، چنانچه ذی نفع حکم قانونی مبنی بر احراز مالکیت قطعی و نهایی خود (در شعب رسیدگی ویژه ای که بدین منظور در مرکز از سوی رییس قوه قضاییه تعیین و ایجاد می شود) دریافت نموده باشد، دولت مکلّف است در صورت امکان عین زمین را به وی تحویل داده و یا اگر امکان پذیر نباشد و در صورت رضایت مالک، عوض زمین و یا قیمت کارشناسی آن را پرداخت نماید. عکس های هوایی سال ۱۳۴۶ نیز جزء مستندات قابل قبول محسوب می شود» و براساس تبصره ۳ ماده ۹ قانون مذکور الحاقی به موجب ماده ۵۴ قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوّب ۱۳۹۴/۲/۱: «وزارت جهاد کشاورزی مکلّف است با همکاری سازمان ثبت اسناد و املاک کشور نسبت به رفع تداخلات ناشی از اجرای قوانین و مقرّرات موازی در اراضی ملّی، دولتی و مستثنیات اشخاص اقدام نموده پس از رفع موارد اختلافی نسبت به اصلاح اسناد مالکیت و صدور اسناد اراضی کشاورزی اقدام نماید. آیین نامه اجرایی این تبصره و چگونگی دریافت هزینه و قیمت اراضی رفع تداخل شده و مصرف آن برای حفاظت، پایش و سنددار کردن اراضی کشاورزی، با پیشنهاد وزارت جهاد کشاورزی با همکاری وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان ثبت اسناد و املاک کشور سه ماه پس از ابلاغ قانون به تصویب هیئت وزیران می رسد.» ثالثاً براساس رأی شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۰۷۵۴۸۳۲ مورخ ۱۴۰۴/۳/۳۱ هیئت تخصّصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری: «… منظور از «اشخاص ذی نفع» در تبصره ۱ ماده ۹ قانون افزایش بهره وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی اصلاحی مصوّب ۱۳۹۴/۲/۱ عبارت است از زارعین صاحب اراضی نسقی و مالکین و صاحبان باغات و تأسیسات در خارج از محدوده قانونی شهرها و حریم روستاها، سازمان ها و مؤسسات دولتی که به اجرای ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل ها و مراتع کشور مصوّب ۱۳۴۶ و اصلاحیه های بعدی آن اعتراض داشته باشند و این عبارت شامل سازمان جنگل ها، مراتع و آبخیزداری کشور و ادارات کل منابع طبیعی و آبخیزداری نمی گردد.» رابعاً براساس رأی شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۰۸۲۰۷۰۲ مورخ ۱۴۰۴/۴/۱۰ هیئت تخصّصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری، بند ۶ ـ۷ ذیل ماده ۷ شیوه نامه اصلاحی ماده ۸ آیین نامه اجرایی ماده ۵۴ قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور به شماره ۰۲۰/۸۵۷۶ مورخ ۱۳۹۷/۵/۷ که براساس آن مقرّر گردیده: «کمیسیون رفع تداخلات استان، در مورد ماهیت محدوده ای از اراضی پلاک که دارای رأی کمیسیون ماده واحده (هیئت تعیین تکلیف اراضی اختلافی) یا رأی از محاکم قضایی هستند، مطابق آخرین رأی صادرشده عمل خواهد نمود. بدیهی است چنانچه متعاقباً از مراجع قضایی رأی دیگری صادر گردد، ملاک رأی صادره اخیرالذکر می باشد»، مغایر با قانون و قابل ابطال تشخیص داده نشده است. بر این اساس و با توجه به مفاد آراء شماره ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۰۷۵۴۸۳۲ مورخ ۱۴۰۴/۳/۳۱ و ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۰۸۲۰۷۰۲ مورخ ۱۴۰۴/۴/۱۰ هیئت تخصّصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری و با عنایت به این که مفاد بخشنامه مورد اعتراض از اجرای سازوکار پیش بینی شده در تبصره ۱ ماده ۹ قانون افزایش بهره وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی اصلاحی مصوّب ۱۳۹۴/۲/۱ درخصوص اعتراض به اجرای ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل ها و مراتع کشور مصوّب ۱۳۴۶ و اصلاحیه های بعدی آن و امکان طرح دعوا توسط ذی نفع نزد شعب ویژه مرکز استان جلوگیری به عمل آورده و آن را موکول به اتّخاذ تصمیم از سوی کمیسیون رفع تداخلات کرده است، لذا بخشنامه شماره ۲۱۹۸/۳۱۱۰۱/۹۰۳۷ مورخ ۱۴۰۳/۹/۲۲ معاون قضایی رئیس کل و سرپرست معاونت اجتماعی و پیشگیری از وقوع جُرم دادگستری استان زنجان مغایر با مفاد قوانین و مقرّرات مذکور از جمله تبصره های ۱ و ۳ ماده ۹ قانون افزایش بهره وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی اصلاحی و الحاقی مصوّب ۱۳۹۴/۲/۱ و خارج از حدود اختیارات مقام واضع آن بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی