رای شماره ۱۲۹۵۸۸۸ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: بند (۲-۱۱) از دستورالعمل نحوه محاسبه عوارض مازاد بر تراکم برای دو بخش مسکونی و غیرمسکونی ارزش افزوده ناشی از اجرا یا تغییر طرح های مصوب شهری ملاک عمل سال ۱۴۰۱ مصوب شورای اسلامی شهر کرمانشاه از تاریخ تصویب ابطال شد

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

  یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه  ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۱۲۹۵۸۸۸  مورخ ۱۴۰۴/۵/۲۸  مبنی بر:

بند (۲-۱۱) از دستورالعمل نحوه محاسبه عوارض مازاد بر تراکم برای دو بخش مسکونی و غیرمسکونی ارزش افزوده ناشی از اجرا یا تغییر طرح های مصوب شهری ملاک عمل سال ۱۴۰۱ مصوب شورای اسلامی شهر کرمانشاه از تاریخ تصویب ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیئت عمومی و هیئت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۴/۵/۲۸        شماره دادنامه:  ۱۴۰۴۳۱۳۹۰۰۰۱۲۹۵۸۸۸

شماره پرونده: ۰۳۰۰۵۲۲

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

طرف شکایت: شورای اسلامی شهر کرمانشاه

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند (۲ـ۱۱) از دستورالعمل نحوه محاسبه عوارض مازاد بر تراکم برای دو بخش مسکونی و غیرمسکونی ارزش افزوده ناشی از اجرا یا تغییر طرح های مصوّب شهری ملاک عمل سال ۱۴۰۱ مصوّب شورای اسلامی شهر کرمانشاه

گردش کار: معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ۳۷۲۵۹ مورخ ۱۴۰۳/۲/۸ اعلام کرده است که:

” شورای اسلامی شهر کرمانشاه در بند ۲ـ۱۱ از «دستورالعمل نحوه محاسبه عوارض مازاد بر تراکم برای دو بخش مسکونی و غیرمسکونی و ارزش افزوده ناشی از اجرا و یا تغییر طرح های مصوّب شهری ملاک عمل سال ۱۴۰۱ موضوع بند ۱ نامه ۱۶۶۴۷۲ تاریخ ۱۳۹۶/۱۰/۱۱ وزیر کشور»، اخذ حداقل ۵۰% مبلغ توافقی (فی مابین شهرداری و مالک متقاضی طرح موضوع در کمیسیون ماده ۵) به صورت نقدی و الباقی در قالب چک در ارتباط با مواردی که نیاز به طرح درخواست تغییر کاربری در کمیسیون ماده ۵ و حسب درخواست مالکین را دارد مجاز اعلام نموده است.

این در حالی است که اولاً، براساس ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران (۱۳۵۱)، «بررسی و تصویب طرح های تفصیلی شهری و تغییرات آنها در هر استان به وسیله کمیسیونی به ریاست استاندار و در غیاب وی معاون عمرانی استانداری و با عضویت شهردار و نمایندگان وزارت راه و شهرسازی، وزارت جهاد کشاورزی و سازمان میراث فرهنگی و گردشگری و صنایع دستی و همچنین رئیس شورای اسلامی شهر ذی ربط و نماینده سازمان نظام مهندسی استان (با تخصّص معماری یا شهرسازی) بدون حق رأی انجام می شود. تغییرات نقشه های تفصیلی اگر براساس طرح جامع شهری مؤثر باشد باید به تأیید مرجع تصویب کننده طرح جامع (شورای عالی شهرسازی و معماری ایران با مرجع تعیین شده از طرف شورای عالی) برسد». با عنایت به عموم این ماده در عبارت «بررسی طرح ها»، وضع هرگونه مصوبه ای که فرآیند طرح موضوعات در کمیسیون ماده ۵ مذکور را تغییر دهد در صلاحیت قانونگذار یا مأذون از وی بوده و خارج از حدود صلاحیت شورای اسلامی شهر کرمانشاه می باشد.

ثانیاً طبق ماده ۴ «قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت»، «دریافت هرگونه وجه، کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط وزارتخانه ها، مؤسسات و شرکت های دولتی غیر از مواردی که در مقرّرات قانونی مربوط معین شده یا می شود. همچنین اخذ هدایا و کمک نقدی و جنسی در قبال کلّیه معاملات اعم از داخلی و خارجی توسط وزارتخانه ها و مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی، مؤسسات و شرکت هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام یا تصریح نام است و یا تابع قوانین خاص هستند ممنوع می باشد.» از آن جایی که شهرداری ها «نهاد عمومی غیردولتی» به شمار می روند، مصداق این ماده بوده و هر نوع دریافت وجه توسط آنان نیاز به نصّ قانونی دارد و این مصوبه شورای اسلامی شهر کرمانشاه از آنجایی که مبتنی بر قانون و اختیارات مشروع آن شورا نمی باشد، منبعی برای قانونی شدن دریافت وجه توسط شهرداری نیز به شمار نمی رود.

علاوه بر این، هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۲۶۱۷۰۱۰ مورخ ۱۴۰۲/۱۰/۹ طرح پرونده در کمیسیون ماده (۵) را به سبب وجود مقرره قانونی برای فرآیند طرح چنین پرونده هایی خارج از اختیارات شورای اسلامی شهر دانسته است. این دادنامه هچنین، اخذ مبالغی تحت عنوان ضمانتنامه و وجوه امانی قبل از طرح پرونده ها در کمیسیون ماده (۵) را نیز خلاف قانون و خارج از اختیار شورای شهر اعلان نموده است.

با توجه به مراتب پیش گفته مقرره مورد شکایت مغایر با ماده (۵) قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت، دادنامه شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۲۶۱۷۰۱۰ مورخ ۱۴۰۲/۱۰/۹ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری و خارج از حدود اختیارات واضع بوده و ابطال آن در هیئت عمومی از تاریخ تصویب مورد تقاضا می باشد.”

    متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

” دستورالعمل نحوه محاسبه عوارض مازاد بر تراکم برای دو بخش مسکونی و غیرمسکونی و ارزش افزوده ناشی از اجرا یا تغییر طرح های مصوّب شهری ملاک عمل سال ۱۴۰۱ مصوّب شورای اسلامی شهر کرمانشاه (موضوع بند ۱ نامه ۱۶۶۴۷۲ مورخ ۱۳۹۶/۱۰/۱۱ وزیر کشور)

…………………..

۱۱ـ۲: در مواردی که توافق نیاز به ارجاع و تصویب کمیسیون ماده ۵ دارد، حداقل ۵۰% مبلغ توافق توسط مالک به حساب سپرده شهرداری واریز و مابقی به صورت چک نزد شهرداری بوده و پس از تصویب و ابلاغ به شهرداری منطقه توسط منطقه وصول می گردد، در مواردی که توافقنامه بدون نیاز به ارجاع به کمیسیون ماده ۵ و در شهرداری منطقه اقدام می گردد، کل مبلغ توافق بایستی اخذ شود.”

     در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر کرمانشاه به موجب لایحه شماره ۱۴۵۷۱۶۴ مورخ ۱۴۰۳/۴/۱۸ توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است:

” اولاً؛ موضوع مورد شکایت در هیئت عمومی و هیئت تخصّصی دیوان عدالت اداری به دفعات مطرح و بارها مورد رسیدگی واقع شده است. به عنوان نمونه می توان به دادنامه های متعدد به شماره های ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۸۵۲ مورخ ۱۴۰۰/۶/۳۱، ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۸۹۴۶۲۳ مورخ ۱۴۰۲/۷/۲۴ ، ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۲۹۹۴۷۴۸ مورخ ۱۴۰۲/۱۱/۱۶ و ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۳۱۳۰۹۲۱  مورخ ۱۴۰۲/۱۱/۳۰ که حکایت از قانونی بودن مصوبات مشابه دارد، اشاره نمود .

ثانیاً: مستحضرید دامنه قانون مورد بحث محدود نیست و ضرورت های اجتماعی، اقتصادی، سیاسی جهت اداره جامعه و نیز ارائه خدمات فراوان به شهروندان این اختیار را به شورای شهر خواهد داد که متناسب با خدمات ارائه شده اقدام به وضع عوارض نماید. فارغ از این که عوارض به انواع متعدّد و مختلف تقسیم شده و دارای تفاوت هایی است، این عوارض به املاکی که براساس اجرای کلّیه طرح های مصوّب شهری (به استناد بند (الف) ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنجم توسعه) یا با درخواست مالک در کمیسیون ماده ۵ مطابق عناوین قید شده در این تعرفه تغییر کاربری یابد تعلّق می گیرد.

نظر به این که رعایت کلّیه کاربری های مصوّب طرح تجدیدنظر تفصیلی شهر و یا مصوبات کمیسیون های ماده ۵ شورای شهرسازی استان از سوی مالکین حقیقی و حقوقی و ادارات، ارگان ها، نهادها و مؤسسات دولتی و خصوصی الزامی می باشد و تغییرات ایجاد شده در کاربری مصوّب اراضی و املاک مستلزم برخی اقدامات از سوی شهرداری از جمله موافقت با طرح موضوع در کمیسیون ماده ۵ و تلاش شهرداری در جهت اخذ موافقت سایر اعضاء کمیسیون و پیگیری موضوع تا تحقّق کامل آن را دارد و از طرفی بر اثر برخی از تغییرات ایجاد شده در کاربری اراضی و املاک موجبات تبدیل به احسن ملک مورد نظر و افزایش قیمت آن را فراهم می نماید که در نتیجه این افزایش قیمت با اقدامات و پیگیری شهرداری تحقّق می یابد، لذا بابت اقدامات شهرداری در جهت تغییر در نوع کاربری املاک موصوف که مالکین آن از ارزش افزوده حاصله منتفع می گردند، دستورالعمل مورد بحث را برای آن دسته از مالکین املاک بخش حقیقی و حقوقی که تقاضای تغییر در نوع کاربری ملک خود را دارند و حاضر به پرداخت حق و حقوق شهرداری می باشند و به تراضی توافق می نمایند، تنظیم شده است. ضمناً به استناد بند (الف) ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران این عوارض به اراضی و املاکی که براثر اجرای طرح های توسعه شهری (هادی ـ جامع ـ تفصیلی) کاربری آنها تغییر می کند و دارای ارزش افزوده می گردد نیز تعلّق می گیرد.

ثالثاً: مطابق قوانین مربوطه، عبارات به کار رفته در دستورالعمل مورد نظر، عبارت عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرا و یا تغییر طرح های مصوّب شهری است که این عنوان برابر آخرین دستورالعمل ها و نامه شماره ۱۵۲۵۱۲ـ ۱۳۹۹/۹/۳۰ منضم به نامه شماره ۹۰۰۰/۲۰۰/۶۹۴۱/۲۰۰ – ۱۳۹۹/۹/۱۶ رئیس دیوان عدالت اداری به همراه فهرست عناوین مصوبات ابطال نشده، ابقا شده است و در واقع مصوبات شوراهای اسلامی شهر در خصوص وصول عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرا و یا تغییر طرح های مصوّب شهری مورد تأیید دیوان عدالت اداری می باشد.

با توجه به بند ۱۶ ماده ۸۰  قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوّب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست های عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می شود از جمله وظایف و مسئولیت های شورای اسلامی شهرهاست. نظر به تبصره ۱ ماده ۵ قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه جمهوری اسلامی ایران موسوم به تجمیع عوارض مصوّب ۱۳۸۱ وضع عوارض محلی جدید و یا افزایش عوارض محلی که در این قانون مشخص نشده تجویز شده است و درحاکمیت قانون اخیرالذکر قانونگذار در بند ۳ ماده ۲۲ قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت مصوّب ۱۳۸۴ در مقام تسریع در امر تغییر کاربری توسط کمیسیون ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در بند ۴ ماده مذکور به وضع و پرداخت عوارض ناشی از تغییر کاربری با عبارت «عوارض ناشی از تغییر کاربری و فروش تراکم به اقساط پنج تا ده ساله از شروع بهره برداری توسط سرمایه گذاران به شهرداری مربوطه پرداخت خواهد شد.» به صراحت بیان نظر نموده است. حسب تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوّب ۱۳۸۷ وضع عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشد تجویز شده است. بنابراین وضع عوارض برای ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک بعد از تصمیم کمیسیون ماده ۵ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوبه مورد شکایت، مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات نیست، استدعای رد شکایت مورد تقاضاست.”

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۴/۵/۲۸ به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیئت عمومی و هیئت های تخصصی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

اولاً هرچند اصل اخذ عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک، قانونی است لکن قیود و شرایط تعیین شده در مقرره مورد شکایت وجاهت قانونی ندارد. ثانیاً در ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوّب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی، صلاحیتی برای شوراها در خصوص وضع مصوبه مورد شکایت پیش بینی نشده است. ثالثاً براساس ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت مصوّب ۱۳۸۰/۱۱/۲۷: «دریافت هرگونه کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط وزارتخانه ها، مؤسسات و شرکت های دولتی غیر از مواردی که در مقرّرات قانونی مربوط معین شده یا می شود، همچنین اخذ هدایا و کمک نقدی و جنسی در قبال کلّیه معاملات اعم از داخلی و خارجی ممنوع می باشد» و به موجب تبصره ماده ۶۰ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقرّرات مالی دولت مصوّب ۱۳۹۳/۱۲/۴ دریافت و پرداخت هرگونه وجهی تحت هر عنوان توسط دستگاه های اجرایی موضوع ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده ۵ قانون محاسبات عمومی باید در چهارچوب قوانین موضوعه کشور باشد و برمبنای موازین قانونی مذکور، دریافت هرگونه وجه توسط دستگاه های اجرایی منوط به تصویب قانون است. رابعاً هیئت عمومی دیوان عدالت اداری براساس آراء مختلف خود از جمله دادنامه های شماره ۱۰۷۲ مورخ ۱۴۰۰/۳/۲۹ و شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۲۶۱۷۰۱۰ مورخ ۱۴۰۲/۱۰/۹ حکم به ابطال مقرّرات مشابه صادر کرده است. با توجه به مراتب فوق، بند (۲ـ۱۱) از دستورالعمل نحوه محاسبه عوارض مازاد بر تراکم برای دو بخش مسکونی و غیرمسکونی ارزش افزوده ناشی از اجرا یا تغییر طرح های مصوّب شهری که توسط شورای اسلامی شهر کرمانشاه به تصویب رسیده و در سال ۱۴۰۱ ملاک عمل بوده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم  گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است .

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین