رای شماره ۱۱۴۵ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال بند (الف) ماده ۷ اساسنامه سازمان بورس و اوراق بهادار مصوب ۱۴/۱۲/۱۳۸۴ هیأت وزیران 

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۱۴۵ مورخ ۱۴۰۰/۴/۵ با موضوع: «ابطال بند (الف) ماده ۷ اساسنامه سازمان بورس و اوراق بهادار مصوب ۱۳۸۴/۱۲/۱۴ هیأت وزیران» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یدالله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه : ۱۴۰۰/۴/۵ شماره دادنامه: ۱۱۴۵ شماره پرونده : ۹۹۰۲۹۷۹

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی : آقای فرهاد پیری

موضوع شکایت و خواسته : ابطال بند (الف) ماده ۷ اساسنامه سازمان بورس و اوراق بهادار مصوب ۱۳۸۴/۱۲/۱۴ هیأت وزیران

گردش کار : شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند (الف) ماده ۷ اساسنامه سازمان بورس و اوراق بهادار مصوب ۱۳۸۴/۱۲/۱۴ هیأت وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

” در ماده ۴ «لایحه» بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران که تقدیم مجلس شده ابتدا تصریح گردیده بود: «شورای بورس و اوراق بهادار، بالاترین رکن سازمان میباشد.» لیکن در خلال بررسی آن در مرکز پژوهش های مجلس، این انتقاد از سوی وزارت امور اقتصاد و دارایی مطرح شد که «در ماده ۴ شورای بورس به عنوان یک رکن سازمان تعیین گردیده که تصویب کننده پیشنهادات رکن دیگر است، وقتی شورای بورس، رئیس و اعضای هیأت نظارت و دبیرکل را تعیین میکند که نمیتواند یک رکن همان سازمان باشد». علاوه بر این مرکز تحقیقات و توسعه بازار سرمایه ایران هم همین ایراد را به شکل دیگری مطرح کرد: «ارکان سازمان(به عنوان تنها نهاد موجود در مجموعه نظارتی بازار اوراق بهادار) به گونه ای که در این ماده پیش بینی شده است به هیچ وجه منطقی نیست و به نظر میرسد به منظور تفکیک کارکردهای نظارتی و سیاستگذاری کلی بازار از مسئولیتهای اجرایی مربوط به کارکردهای مزبور، شایسته است شورای بورس به عنوان بالاترین مقام ناظر بر بازار اوراق بهادار با وظایف و اختیاراتی به مراتب گسترده تر از آنچه در این لایحه برای آن پیش بینی شده است در نظر گرفته شده و سازمان با ساختار پیشنهادی این لایحه، مسئول اجرای سیاستها و تصمیمات مقام ناظر باشد». با پذیرش این انتقادها در جریان اصلاح لایحه فوق در مرکز پژوهشهای مجلس، نسخه نهایی ماده ۳ قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران (مصوب ۱۳۸۴) بدین شکل به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید: «شورا بالاترین رکن بازار اوراق بهادار است.» «یعنی عبارت اولیه (شورای بورس و اوراق بهادار، بالاترین رکن سازمان میباشد) به عبارت (شورا بالاترین رکن بازار اوراق بهادار است) تغییر یافت.» این تغییر منطقی در متن قانون و تفکیک جایگاه و شخصیت شورای عالی بورس و اوراق بهادار از خود سازمان بورس برای آن بود که استقلال سازمان بورس از دولت حفظ شود زیرا ترکیب دولتی اعضای شورای مزبور (به ویژه از جهت عضویت دو وزیر و نیز رئیس بانک مرکزی) غالب است و طبق تبصره ۱ ماده ۳ قانون، علاوه بر اینکه ریاست شورا با وزیر امور اقتصادی و دارایی است همچنین طبق تبصره ماده ۴ قانون هم، مصوبات شورا پس از «تایید» وزیر امور اقتصادی و دارایی لازم الاجرا خواهد بود. ثمره این استقلال از دولت این است که سازمان بورس بتواند به جای تمرکز بر اهداف کوتاه مدت سیاسی، فقط به اهداف بلند مدت توسعه بازار سرمایه بیاندیشد. در واقع بر اساس همین رویکرد است که: در ماده ۲ قانون، از تأسیس «شورای عالی بورس و اوراق بهادار» در کنار «سازمان بورس» یاد شده زیرا اگر شورای مزبور، جزیی از ارکان خود سازمان بورس بود دیگر نیازی به ذکر نام آن در کنار سازمان مزبور نبود. در بند ۷ ماده ۴ قانون، شورای عالی بورس و اوراق بهادار مرجع «نظارت بر فعالیت و رسیدگی به شکایت از سازمان بورس» شد و بدیهی است اگر شورای مزبور خودش جزیی از ارکان سازمان بورس و زیرمجموعه آن بود دیگر تعیین این شورا برای رسیدگی به شکایت از یک مرجع بالاتر خود (یعنی سازمان بورس) کاملاً بی معنی بود. در ماده ۵ قانون برای تأکید بیشتر بر این استقلال سازمان بورس از شورای عالی بورس و اوراق بهادار (و حتی خود دولت) چنین آمده است: «سازمان، مؤسسه عمومی غیردولتی است که دارای شخصیت حقوقی … مستقل است». حتی خود سازمان بورس در لایحه دفاعی تقدیمی به هیأت تخصصی آن دیوان در ذیل دادنامه شماره ۹۳ـ ۱۳۹۳/۱۲/۱۷ (موضوع پرونده شماره هـ.ع/۱۳۸۹/۹۱) بیان داشت: «به موجب بند ۱ ماده۴ قانون بازار اوراق بهادار، اتخاذ تدابیر لازم جهت ساماندهی بازار اوراق بهادار و اعمال نظارت برای اجرای قانون، از وظایف شورای عالی بورس است و سازمان بورس، دارای شخصیت مستقل از شورای عالی بورس است». همچنین به موجب بند ۲ قسمت (الف) سند «اهداف و اصول مقررات گذاری بازار سرمایه» (نسخه ۲۰۱۷ مصوب «سازمان بین المللی کمیسیونهای اوراق بهادار» ملقب به آیوسکو که ایران نیز به عضویت آن درآمده است) مقرر شده است: «رگولاتور بازار سرمایه باید در اجرای وظایف و اختیارات خود، از نظر عملیاتی، مستقل باشد» به رغم مطالب فوق متاسفانه در زمان تصویب اساسنامه سازمان بورس از سوی هیأت وزیران و بدون توجه به سابقه تقنینی و نیز نص صریح قانون، این هیأت جهت افزایش مداخله خود در کارکرد سازمان بورس و محدود کردن استقلال آن، در ماده ۷ اساسنامه سازمان بورس مقرر داشت: «ارکان سازمان عبارتند از: الف) شورا» این مصوبه منجر به آن شده است که تاکنون زمینه دخالت دولت از طریق شورای مزبور(و شخص وزیر امور اقتصاد و دارایی) بر سازمان بورس (به بهانه اینکه این شورا، خودش رکن سازمان بورس است) افزایش یابد. لذا تقاضای ابطال بند (الف) ماده ۷ اساسنامه سازمان بورس مورد تقاضاست. “

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

” ماده ۷ ـ ارکان سازمان عبارتند از:

الف ـ شورا “

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس سازمان بورس و اوراق بهادار به موجب لایحه شماره ۸۱۷۸۲ـ ۱۴۰۰/۱۲/۴ توضیح داده است که: ” وفق ماده ۲ قانون «تاسیس بورس اوراق بهادار» (مصوب ۱۳۴۵/۲/۲۷) «ارکان بورس عبارت است از: شورای بورس ـ هیأت پذیرش اوراق بهادار ـ سازمان کارگزاران بورس ـ هیأت داوری بورس» بر همین اساس قانونگذار در ماده ۲ قانون «بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران» (مصوب ۱۳۸۴/۹/۱) ارکان بازار اوراق بهادار را شورای عالی بورس و سازمان بورس و اوراق بهادار تعیین نموده است. در اساسنامه سازمان بورس و اوراق بهادار (مصوب ۱۳۸۴/۱۲/۱۴) که به استناد تبصره ماده ۵ قانون بازار اوراق بهادار تصویب گردیده است، با عنایت به قانون «بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران» و پیشینه موضوع در قانون «تاسیس بورس اوراق بهادار» ارکان سازمان بورس و اوراق بهادار، شورا، هیأت مدیره، رئیس سازمان وحسابرس ـ بازرس تعیین گردیده است و مقصود از «ارکان سازمان»، در واقع ارکان نظارت بازار سرمایه میباشد که یکی از ارکان مذکور شورا میباشد. “

رئیس امور نظیم لوایح و تصویبنامه ها و دفاع از مصوبات دولت (معاونت حقوقی رئیس جمهور) نیز به موجب لایحه شماره ۱۱۵۴۳ـ ۱۴۰۰/۲/۶ توضیح داده است که:

” مطابق ماده ۳ قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۸۴ شورای عالی بورس بالاترین رکن بازار اوراق بهادار تعیین شده است و این موضوع در نامه سازمان بورس و اوراق بهادار نیز مورد تأکید قرار گرفته است. بر اساس بندهای ۶ تا ۱۱ ماده ۴ قانون اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۸۴ وظایف شورای یاد شده، تصویب بودجه و صورتهای مالی سازمان، نظارت بر فعالیت سازمان، تصویب نوع و میزان وصولی، انتخاب بازرس و حسابرس سازمان، انتخاب اعضای هیأت مدیره سازمان، تعیین حقوق و مزایای رئیس و اعضای هیأت مـدیره سازمان تعیین شده است. همچنین به موجب بند ۱۶ ماده ۴ قانون فوق، تعیین سایر اموری که جزو وظایف شورا و مربوط به بازار اوراق بهادار است، در شمار اختیارات هیأت وزیران قرا ردارد. بنابراین مصوبه هیأت وزیران در راستای قانون و با توجه به اختیار قانونی وضع شده است. به موجب تبصره ماده۵ قانون بازار اوراق بهادار «اساسنامه و تشکیلات سازمان حداکثر ظرف سه ماه از تاریخ تصویب این قانون توسط شورا تهیه و به تصویب هیأت وزیران خواهد رسید». همچنین مطابق ماده ۷ قانون مزبور سازمان اوراق بهادار در امور مختلف و جهت انجام وظایف خود مکلف به اخذ مصوبه شورا است که این تعامل و ارتباط بیانگر آن است که شورا باید به عنوان بالاترین رکن سازمان باشد. تعیین و انتخاب رئیس هیأت مدیره سازمان بر اساس ماده ۹ قانون بازار اوراق بهادار بر عهده شورای عالی بورس است. همچنین وظایف دیگری که شورا در سازمان ایفا میکند از جمله تبصره ماده ۲۲ قانون بررسی مکاتبات حسابرس و بازرس، تعیین حق الزحمه آنان که در مواد ۲۳ و ۲۴ اساسنامه منعکس شده است، بیانگر اهمیت نقش مذکور در رابطه باتایید تقاضای ثبت اوراق بهادار و اعلامیه پذیره نویسی طبق دستورالعمل سازمان و دیگر اختیارات شورا در دریافت و شورا، به عنوان یک رکن سازمان است. با توجه به مراتب فوق رد شکایت راخواستار است. “

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۰/۴/۵ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

براساس ماده ۲ قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۸۴/۹/۱ شورای عالی بورس و اوراق بهادار و سازمان بورس و اورق بهادار هر دو از ارکان بازار اوراق بهادار هستند و با توجه به اینکه مطابق ماده ۳ همان قانون، شورای عالی بـورس مـرجع تصویب سیاستهای کلان بازار اوراق بهادار است و قرار دادن این شورا به عنوان رکن سازمان بورس و اوراق بهادار بر خلاف قانون و موجب کنترل جایگاه قانونی شورای عالی بورس است، لذا حکم مقرر در بند (الف) ماده ۷ اساسنامه سازمان بورس و اوراق بهادار مصوب ۱۳۸۴/۱۲/۱۴ هیأت وزیران که براساس آن شورا به عنوان یکی از ارکان سازمان بورس و اوراق بهادار معین شده است، به جهت مغایرت با قانون، مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمد مصدق