رای شماره ۹۰۷ ھیات عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال بخشنامه شماره ۷۱۹۸۰ ـ ۱۳۹۶/۷/۱ معاون توسعه مدیریت و منابع شرکت فرودگاه ھا و ناوبری ھوایی ایران وابسته به وزارت راه و شھرسازی
۱۳۹۸/۵/۲۷ ۹۷۰۲۳۰۹شماره
بسمه تعالی
جناب آقای اکبرپور
رئیس ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران
یک نسخـه از رأی ھیـأت عمـومی دیـوان عـدالت اداری بـه شمـاره دادنـامـه ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۹۰۷ مورخ ۸/۵/۱۳۹۸ با موضوع: «ابطال بخشنامه شماره ۷۱۹۸۰ ـ ۱/۷/۱۳۹۶ معاون توسعه مدیریت و منابع شرکت فرودگاه ھا و ناوبری ھوایی ایران وابسته به وزارت راه و شھرسازی» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین
تاریخ دادنامه: ۸/۵/۱۳۹۸ شماره دادنامه: ۹۰۷ شماره پرونده: ۹۷/۲۳۰۹
مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: خانم الھام بھره بر
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ۷۱۹۸۰ ـ ۱/۷/۱۳۹۶ معاون توسعه مدیریت و منابع شرکت فرودگاه ھا و ناوبری ھوایی ایران وابسته به وزارت راه و شھرسازی گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره ۷۱۹۸۰ ـ ۱/۷/۱۳۹۶ معاون توسعه مدیریت و منابع شرکت فرودگاه ھا و ناوبری ھوایی ایران وابسته به وزارت راه و شھرسازی را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«ریاست محترم دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
با احترام به دلالت مستندات معنون تصدیع می دھد وفق بخشنامه مخدوش شماره ۷۱۹۸۰ ـ ۱/۷/۱۳۹۶ صادره از سوی معاون توسعه مدیریت و منابع شرکت فرودگاه ھا و ناوبری ھوایی ایران (که وفق ماده ۴ اساسنامه سھام آن صد در صد متعلق به دولت می باشد) کارمندان رسمی و پیمانی مکلف به ارائه گواھی مرخصی ھای استعلاجی بیش از سه روز در دومین روز مرخصی به شرکت مذکور شده اند که صدور بخشنامه مذکور به دلایل ذیل مغایر قوانین و مقررات جاری مربوط می باشد:
الف: در خصوص مستخدمین رسمی الزام کارمندان رسمی به ارائه گواھی مرخصی ھای استعلاجی بیش از سه روز در دومین روز مرخصی به خوانده، در تضاد با حق قانونی کارمندان رسمی در ماده ۲۴ آیین نامه مرخصی ھا می باشد که مقرر داشته «ھرگاه کارمند شاغل بیمار شود و آن بیماری مانع از خدمت او باشد باید مراتب را در کوتاھترین مدت ممکن به اداره متبوع اطلاع دھد … و گواھی پزشک را … در موارد ده روز و بیشتر در اولین روز پس از مراجعه به محل خدمت به مدیر یا معاون واحد مربوط برای ارجاع به کارگزینی ارائه دھد.»
ب: در خصوص مستخدمین پیمانی
۱ـ الزام کارمندان پیمانی به ارائه گواھی مرخصی ھای استعلاجی بیش از سه روز در دومین روز مرخصی به خوانده نیز برخلاف مفاد ماده ۱۴ آیین نامه استخدام پیمانی علی الخصوص تبصره ۱ آن می باشد که اعلام نموده «این قبیل مستخدمین موظفند ضمن آگاه نمودن دستگاه ذیربط از علت عدم حضور خویش در محل خدمت مدارک مربوط به بیماری که به تأیید مراجع قانونی مذکور در قانون تأمین اجتماعی رسیده باشد را در پایان ایام بیماری ارائه نمایند.»
۲ـ نکته حائز اھمیت آن که ھر چند کارمندان پیمانی وفق تبصره ۳ ماده ۸۴ قانون مدیریت خدمات کشوری تابع مقررات تأمین اجتماعی ھستند، لیکن قانون تأمین اجتماعی در خصوص این موضوع مسکوت است.
۳ـ بخشنامه مورد نزاع به استناد ماده ۶۲ قانون تأمین اجتماعی، به اشتباه برای ارائه گواھی استعلاجی مھلت ۲ روزه تعیین کرده است، لیکن ماده ۶۲» قانون تأمین اجتماعی» در خصوص مستخدمین پیمانی مقرر داشته «… غرامت دستمزد از روز چھارم پرداخت خواھد شد…» و در خصوص مھلت ارائه گواھی مذکور تعیین تکلیف ننموده و صرفاً به تکلیف سازمان تأمین اجتماعی در خصوص پرداخت غرامت دستمزد ایام بیماری از روز چھارم پرداخته است، مفھوم این ماده چنین خواھد بود که پرداخت این غرامت یاد شده در سه روز اول مرخصی استعلاجی بر عھده آن سازمان نمی باشد. در تأیید استدلال فوق، تبصره ۲ ماده ۱۴ آیین نامه استخدام پیمانی مقرر می دارد «حقوق و فوق العاده ھای مستخدمین پیمانی که عدم اشتغال آن به سبب بیماری باشد… تا سه روز توسط دستگاه مربوطه پرداخت خواھد شد و مازاد بر سه روز تا خاتمه بیماری …. مشمول مقررات تأمین اجتماعی خواھد بود.» بنابراین استنباط خوانـده از ماده ۶۲ قانون تأمین اجتماعی و صدور بخشنامه متنازع فیه بر مبنای آن ماده مردود می باشد. با عنایت به مراتب فوق و با توجه به اینکه مفاد بخشنامه صدرالذکر در تضاد با مفاد آیین نامه ھای صادره از سوی ھیأت وزیران قرار دارد و به ھمین دلیل موجبات تضییع حقوق کارمندان رسمی و پیمانی را فراھم می آورد، تقاضای بذل توجه و به طریق اولی طرح مراتب در ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به استناد بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۲۵/۳/۱۳۹۲ النھایه ابطال بخشنامه معترض عنه مورد تمناست.» در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر ھیأت عمومی برای شاکی ارسال شده بود وی به موجب لایحه شماره ۹۷ ـ ۲۳۰۹ ـ ۱۰ مورخ ۲۶/۸/۱۳۹۷ پاسخ داده است که: «با احترام بازگشت به ابلاغیه رفع نقص در پرونده دعوای خانم الھام بھره بر به طرفیت شرکت فرودگاه ھا و ناوبری ھوایی ایران به خواسته ابطال بخشنامه شرکت مارالذکر در خصوص مرخصی استعلاجی که در تاریخ ۱۵/۸/۱۳۹۷ ابلاغ گردید، به استحضار می رساند وفق ماده ۴ اساسنامه شرکت فرودگاه ھا و ناوبری ھوایی ایران، سھام شرکت مذکور صد در صد متعلق به دولت می باشد، بنابراین آن شرکت دولتی است و وفق مواد ۵ و ۱۱۸ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۷/۸/۱۳۸۶ مکلف به رعایت و اجرای احکام قانون اخیرالذکر و آیین نامه ھای اجرایی آن است. این در حالیست که بخشنامه مورد نزاع به شماره ۷۱۹۸۰ ـ ۱/۷/۱۳۹۶ صادره از سوی معاون توسعه مدیریت و منابع شرکت فرودگاه ھا و ناوبری ھوایی ایران به دلایل ذیل فراتر از حدود اختیارات و برخلاف نص صریح آیین نامه ھای مصوب ھیأت وزیران تدوین و انشاء یافته است.
الف: در خصوص مستخدمین رسمی ھیأت وزیران با اختیار حاصله از ماده ۵۰ قانون استخدام کشوری مصوب ۱۳۴۵ ،آیین نامه مرخصی ھا را در تاریخ ۱۳۴۶ تصویب نمود. وفق ماده ۱ آیین نامه اجرایی مواد ۸۴ ،۸۶ ،۸۷ ،۹۰ ،۹۱ ،۹۳ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۸/۴/۱۳۸۹ ،آیین نامه مرخصی ھا موضوع مواد ۴۷ ،۴۸ ،۴۹ قانون استخدام کشوری تنفیذ شده است. ماده ۲۴ آیین نامه مرخصی ھا مقرر داشته «ھرگاه کارمند شاغل بیمار شود و آن بیماری مانع از خدمت او باشد باید مراتب را در کوتاھترین مدت ممکن به اداره متبوع اطلاع دھد … و گواھی پزشک را در موارد ده روز و بیشتر در اولین روز پس از مراجعه به محل خدمت به مدیر یا معاون واحد مربوط برای ارجاع به کارگزینی ارائه دھد.» لکن بر خلاف ماده مارالذکر خوانده با صدور بخشنامه متنازع فیه کارمندان رسمی شرکت را مکلف به ارائه گواھی مرخصی ھای استعلاجی بیش از سه روز در دومین روز مرخصی به شرکت کرده است.
ب: در خصوص مستخدمین پیمانی ھیأت وزیران با اختیار حاصله از تبصره ماده ۶ قانون استخدام کشوری مصوب ۱۳۴۵ ،آیین نامه استخدام پیمانی را در تاریخ ۱۳۶۸ تصویب نمود و احکام قانونی مذکور به موجب ماده ۱۲۷ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی که اعلام می دارد «کلیه قوانین و مقررات عام و خاص به جز قانون بازنشستگی پیش از موعد کارکنان دولت مصوب ۵/۶/۱۳۸۶ مجلس شورای اسلامی مغایر با این قانون از تاریخ لازم الاجرا شدن این قانون لغو می گردد.» کما کان به قوت خود باقی است. در حال حاضر خوانده کارمندان پیمانی شاغل را مکلف به ارائه گواھی مرخصی ھای استعلاجی بیش از سه روز در دومین روز مرخصی به آن شرکت کرده است که این بخشنامه بر خلاف مفاد ماده ۱۴ آیین نامه استخدام پیمانی علی الخصوص تبصره ۱ آن می باشد که اعلام نموده «این قبیل مستخدمین موظفند ضمن آگاه کردن دستگاه ذیربط از علت عدم حضور خویش در محل خدمت مدارک مربوط به بیماری که به تأیید مراجع قانونی مذکور در قانون تأمین اجتماعی رسیده باشد را در پایان ایام بیماری ارائه نمایند.»
ج: عدم اختیار قانونی خوانده در تصویب بخشنامه معترض عنه: به موجب بند ۱ ماده ۵۳ قانون احکام دائمی کشور، شرکت فرودگاه ھا و ناوبری ھوایی ایران می تواند بر اساس اساسنامه ھای اداری استخدامی خاصی که به تصویب ھیأت وزیران می رسد اداره شود، لیکن تاکنون اساسنامه مذکور تھیه و تصویب نشده است. بنابراین شرکت مذکور کماکان بر اساس قانون مدیریت خدمات کشوری و آیین نامه ھای آن اداره می شود و مکلف به اجرای احکام قانونی معنونه است. با عنایت به مراتب فوق و با توجه به اینکه مفاد بخشنامه صدرالذکر در تضاد آشکار با مفاد آیین نامه ھای صادره از سوی ھیأت وزیران قرار دارد و به ھمین دلیل موجبات تضییع حقوق کارمندان رسمی و پیمانی را فراھم می آورد، تقاضای بذل توجه و ابطال بخشنامه متنازع فیه در ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به استناد بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۲۵/۳/۱۳۹۲ مورد تمناست.» متن بخشنامه مورد اعتراض به قرار زیر است: «اعضای محترم ھیأت مدیره، معاونان، مشاوران، مدیران کل و مدیران محترم ستادی و فرودگاھی (۳۵ ـ ۹۶( با سلام و احترام پیرو بخشنامه ھای شماره ۸۰۱۴۲ ـ ۱۱/۸/۱۳۹۳ ،۸۵۷۶۶ ـ ۲۸/۸/۱۳۹۳ ،۱۰۷۰۶۷ ـ قانون ۸۴ ماده ۳ و ۲ ھای تبصره اجرای در و ۱۳۹۶/۶/۷ ـ ۶۲۷۳۵ و ۱۳۹۵/۱۱/۱۸ ـ ۱۳۸۲۷۴ ،۱۳۹۴/۹/۱۸ مدیریت خدمات کشوری، ماده ۶۲ قانون تأمین اجتماعی، بخشنامه شماره ۵۲۷۱/۹۳/۲۰۰ ـ ۱۷/۴/۱۳۹۳ معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمھور (سابق) و آیین نامه مرخصی ھا و با عنایت به لزوم اصلاح فرایندھای اداری در راستای رعایت مقررات و برقراری نظم و انضباط اداری و ھمچنین ایجاد وحدت رویه و یکپارچه سازی و ھماھنگی ھر چه بھتر در پیاده سازی قوانین، به پیوست فرم مرخصی استعلاجی (کارکنان ستادی و فرودگاھی) برای اقدام لازم برابر با فرایند زیر ارسال می شود. خواھشمند است دستور فرمایید از تاریخ صدور این بخشنامه نسبت به تکمیل فرم و الصاق مدارک ذیربط به منظور اخذ مرخصی استعلاجی کارکنان ھماھنگی لازم معمول گردد.
۱ (مشترکین صندوق بازنشستگی کشوری:
۱ـ۱ (ارسال گواھی پرشک معالج مستخدم برای اظھار نظر پزشک معتمد
۲ـ۱ (تأیید گواھی توسط پزشک معتمد و تھیه حکم مرخصی استعلاجی
۳ـ۱ (در صورت عدم تأیید گواھی اعاده به واحد سازمانی برای تعیین تکلیف
۲ (مشترکین صندوق تأمین اجتماعی:
۱ـ۲ (ارسال گواھی پزشک معالج مستخدم برای اظھار نظر پزشک معتمد
۲ـ۲ (تھیه حکم مرخصی استعلاجی پس از تأیید پزشک معتمد برای مرخصی ھای بین یک تا سه روز
۳ـ۲ (بیش از سه روز ارسال به امور مالی برای قطع حقوق کارکنان غیر رسمی
۴ـ۳ (معرفی مستخدم برای مرخصی ھای استعلاجی بیش از سه روز به سازمان تأمین اجتماعی برای دریافت غرامت دستمزد ایام بیماری
تذکر مھم: ثبت و اعمال مرخصی استعلاجی در سامانه حضور و غیاب پس از پر کردن فرم انجام می پذیرد، لکن تکمیل و ارسال فرم در اولین روز حضور برای مرخصی ھای استعلاجی کمتر از سه روز و برای بیش از سه روز در دومین روز مرخصی، الزامی خواھد بود. بدین روی در صورت عدم ارسال و تأیید فرم مربوط، مدت عدم حضور به عنوان کسر کار تلقی و مطابق ضوابط اقدام خواھد شد. ـ معاون توسعه مدیریت و منابع» در پاسخ به شکایت مذکور، عضو ھیأت مدیره و راھبر امور حقوقی شرکت فرودگاه ھا و ناوبری ھوایی ایران به موجب لایحه شماره ۱۰۷۳۰۰۰ ـ ۲۶/۹/۱۳۹۷ مبادرت به ارسال لایحه دفاعیه شماره ۱۰۵۳۵۸ ـ ۲۱/۹/۱۳۹۷کرده که متن آن به قرار زیر است:
«با سلام و احترام، بازگشت به نامه شماره ۱۰۰۸۱۱ ـ ۱۲/۹/۱۳۹۷ به استحضار می رساند:
۱ـ شرایط شغلی شاکی با توجه به موضوع شکایت و خواسته: مطابق حکم کارگزینی شماره (۱۱۲۵۶۰ ـ ۶/۵/۱۳۹۷ (نامبرده فوق با عنوان پست سازمانی کارشناس حقوقی اسناد و املاک فروگاھی و تحصیلات در مقطع لیسانس حقوق با سنوات خدمتی به مدت ۲ سال و ۵ ماه و ۶ روز (تا تاریخ ۱/۱/۱۳۹۷ (در آن دفتر اشتغال به کار دارند. ادله و موارد قابل استناد به موازین قانونی مربوط به موضوع شکایت و خواسته شاکی: این معاونت ضمن احترام به حقوق شھروندی و با رویکرد عدالت محورانه و ایفای حقوق مادی و معنوی دستگاه و ارباب رجوع، ادله و موازین مستند خود را در تھیه، تنظیم و صدور بخشنامه شماره ۷۱۹۸۰ ـ ۱/۷/۱۳۹۶ به شرح زیر معروض می دارد: الف) نامبرده در بند الف دادخواست خود اظھار کرده اند که در بخشنامه مورد شکایت کارمندان رسمی ملزم به ارائه گواھی مرخصی ھای استعلاجی بیش از سه روز در دومین روز مرخصی شده اند، در صورتی که این امر برای کارکنان غیر رسمی مشترک صندوق تأمین اجتماعی برای دریافت غرامت دستمزد از سازمان تأمین اجتماعی می باشد و تنھا رعایت ماده ۲۱ آیین نامه مرخصیھا در بند ۵ جزء الف فرم مرخصی استعلاجی کارکنان ستادی تاکید شده است.
ب) وفق تبصره ۲ ماده ۱۴ آیین نامه استخدامی پیمانی، حقوق و فوق العاده ھای مستخدمین پیمانی که عدم اشتغال آنان به سبب بیماری می باشد و در بیمارستان بستری نشوند، تا سه روز توسط دستگاه مربوطه پرداخت خواھد شد و مازاد بر سه روز تا خاتمه بیماری و حداکثر تا پایان قرارداد مشمول مقررات قانون تأمین اجتماعی خواھد بود.
ج) طبق بند ۱ ماده ۶۲ قانون تأمین اجتماعی، غرامت دستمزد از اولین روزی که بیمه شده بر اثر حادثه یا بیماری حرفه ای و به موجب تشخیص سازمان تأمین خدمات درمانی قادر به کار نباشد، پرداخت خواھد شد. در مواردی که عدم اشتغال به کار و معالجه به سبب بیماری باشد، در صورتی که بیمار در بیمارستان بستری نشود، غرامت و دستمزد از روز چھارم پرداخت خواھد شد.
د) بر اساس بند ۲ بخشنامه شماره ۵۲۷۱/۹۳/۲۰۰ ـ ۱۷/۴/۱۳۹۳ معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمھور، غرامت دستمزد ایام بارداری و بیماری کارکنان رسمی و ثابت دستگاه ھای اجرایی که مشترک صندوق تأمین اجتماعی می باشند، با توجه به تبصره ۳ ماده ۸۴ قانون مذکور و با ملاحظه مفاد نامه شماره ۱۱۲۰/۹۱/۵۰۰۰ ـ ۳/۴/۱۳۹۱ با رعایت مقررات مربوط، بر عھده دستگاه اجرایی ذیربط می باشد. با عنایت به مراتب پیش گفته ھدف از تعیین اعلام مرخصی استعلاجی بیش از سه روز در دومین روز مرخصی برای کارکنان غیر رسمی مشترک صندوق تأمین اجتماعی به دلیل بیماری، تحقق بندھای (ب)، (ج) و (د) می باشد زیرا در صورتی که کارمند بیش از سه روز از مرخصی استعلاجی استفاده نماید و به دستگاه خود اطلاع ندھد و دستگاه نیز حقوق ایشان را پرداخت می نماید، در این صورت مسئولیت تضییع حقوق بیت المال بر عھده چه کسانی خواھد بود؟ خاطر نشان می سازد: مسلماً ھدف از صدور بخشنامه صدرالاشاره ابلاغ رویه ھا و ضوابط داخلی بر پایه اجرای صحیح و رعایت دقیق مقررات اداری ابلاغی و ایجاد نظم و انضباط اداری بوده و ھرگونه تغییر در مسیر فرایند موجبات عدم اجرای صحیح مقررات ذیربط را فراھم خواھد آورد. خواھشمند است دستور فرمایید رد دعوای ایشان به نحو مقتضی به ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری منعکس شود.» ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۸/۵/۱۳۹۸ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی ھیأت عمومی
: شرکت مادرتخصصی فرودگاه ھا و ناوبری ھوایی ایران یک شرکت دولتی است که از با توجه به اینکه اولاً لحاظ اداری و استخدامی بعد از تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری مشمول مقررات این قانون در آمده است و به موجب بند ۱ ماده ۵۳ قانون احکام دایمی برنامه ھای توسعه کشور مصوب سال ۱۳۹۵ مقرر شده است از نظر اداری، استخدامی، مالی و معاملاتی در چھارچوب اساسنامه مورد پیشنھاد وزارت راه و شھرسازی و سازمانھای اداری و استخدامی کشور و برنامه و بودجه کشور که حداکثر ظرف مدت سه ماه از تاریخ تصویب و ابلاغ این قانون به تصویب ھیأت وزیران می رسد، اداره شوند لیکن تاکنون این اساسنامه به : در خصوص نحوه مرخصی استعلاجی کارکنان دولت مشمول قانون مدیریت تصویب نرسیده است. ثانیاً خدمات کشوری، ھیأت وزیران در حدود صلاحیت خود اقدام به وضع آیین نامه مبادرت کرده است، بنابراین صدور مصوبه مورد شکایت خارج از صلاحیت مقام وضع آن است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود.
رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی