رای شماره ۲۴۳۱ ھیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال قسمتی از تصویب نامه شماره ۱۳۴۸۲۱/ت۵۰۹۸۰ھـ مورخ وزیران ھیأت ۱۶/۱۰/۱۳۹۴

۱۳۹۸/۹/۹ – ۹۷۰۰۹۸۵شماره

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران یک نسخـه از رأی ھیـأت عمـومی دیـوان عـدالت اداری به شمـاره دادنـامـه ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۴۳۱ مورخ ۲۱/۸/۱۳۹۸ با موضوع: «ابطال قسمتی از تصویب نامه شماره ۱۳۴۸۲۱/ت۵۰۹۸۰ھـ مورخ ۱۶/۱۰/۱۳۹۴ ھیأت وزیران» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین

تاریخ دادنامه: ۲۱/۸/۱۳۹۸ شماره دادنامه: ۲۴۳۱ شماره پرونده: ۹۷/۹۸۵

مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال قسمتی از تصویب نامه شماره ۱۳۴۸۲۱/ت۵۰۹۸۰ھـ ـ ۱۶/۱۰/۱۳۹۴ ھیأت وزیران

گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی و نظارت ھمگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ۱۱۷۹ ـ ۲۸/۱/۱۳۹۷ توضیح داده است که:

«حضرت حجت الاسلام و المسلمین جناب آقای بھرامی

رئیس محترم دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراماً به استحضار می رساند، «مبانی پرداخت فوق العاده ھای سختی معیشت به مأموران ثابت وزارت امور خارجه در نمایندگی ھای سیاسی و کنسولی خارج از کشور» با ضوابط و مقررات موضوعه در کمیسیون تطبیق مصوبات این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه به شرح ذیل اعلام می گردد: در تبصره ۲ ماده ۲ تصویب نامه شماره ۲۹۹۲۰/ت۴۶۱ھـ ـ ۹/۱۰/۱۳۷۱ ھیأت وزیران و اصلاحات بعدی آن منتھی به مصوبه شماره ۱۳۴۸۲۱/ت۵۰۹۸۰ھـ ـ ۱۶/۱۰/۱۳۹۴ ،فوق العاده سختی معیشت به مأموران شاغل در کلیه نمایندگی ھای مستقر در کشورھای جھان تعمیم داده شده است. در ماده ۳۰ مقررات تشکیلاتی، استخدامی، انضباطی و مالی وزارت امور خارجه مقرر شده که ھیأت وزیران ھمه ساله با پیشنھاد وزارت امور  خارجه نسبت به: ۱ـ درجه بندی کشورھا از نظر تعیین فوق العاده اشتغال خارج از کشور مأموران ثابت وزارت امور خارجه ۲ـ تعیین فھرست مناطق بد آب و ھوا جھت پرداخت فوق العاده سختی معیشت اقدام نماید. از ماده قانونی مذکور مستفاد می گردد که پرداخت فوق العاده سختی معیشت به مأمورانی تعلق می گیرد که به صورت ثابت و در مناطق بد آب و ھوا فعالیت می کنند، در حالی که ھیأت وزیران خارج از چارچوب ماده مذکور پرداخت فوق العاده مذکور را برای تمامی مأموران ثابت وزارت خارجه تجویز کرده است. به علاوه در این مصوبه بسیاری از شاخصھایی که ملاک قرار گرفته، ارتباطی با مناطق بد آب و ھوا نداشته و مربوط به شاخصھای تعیین درجه بندی کشورھا برای میزان فوق العاده اشتغال و یا افزایش فوق العاده اشتغال در کشورھای با شرایط خاص (استراتژیک) می باشد. بنابراین جدول شماره ۴ گروه بندی کشورھا از نظر سختی معیشت پیوست تصویب نامه شماره ۱۳۴۸۲۱/ت۵۰۹۸۰ھـ ـ ۱۶/۱۰/۱۳۹۴ که کلیه کشورھای جھان را در شمول مناطق بد آب و ھوا جھت پرداخت فوق العاده سختی معیشت مأموران ثابت قرار داده، خلاف ماده ۳۰ مقررات تشکیلاتی، استخدامی، انضباطی و مالی وزارت امور خارجه و خارج از حدود اختیارات واضع تشخیص می گردد. با توجه به مراتب و در راستای تبصره ۲ بند د ماده ۲ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور ابطال آن قسمت تصویب نامه شماره ۱۳۴۸۲۱/ت۵۰۹۸۰ھـ ـ ۱۶/۱۰/۱۳۹۴ ھیأت وزیران که ناظر بر جدول شماره ۴ پیوست آن است، توسط ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری درخواست می شود. موجب امتنان است از نتیجه تصمیم متخذه این سازمان را مطلع نمایند.» متن تصویب نامه مورد اعتراض به قرار زیر است: «ھیأت وزیران در جلسه ۲/۱۰/۱۳۹۴ به پیشنھاد وزارت امور خارجه و تأیید سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور و به استناد ماده ۳۰ قانون مقررات تشکیلاتی، استخدامی، مالی و انضباطی وزارت امور خارجه مصوب ۱۳۵۲ ،ماده ۷ قانون نظام ھماھنگ پرداخت کارکنان دولت مصوب ۱۳۷۰ و تبصره ۵ ماده ۱۱۷ قانون مدیریت  خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ تصویب کرد: جداول شماره ھای (۱) ،(۲ (و (۴ (پیوست آیین نامه فوق العادهاشتغال خارج از کشور مستخدمان دولت جمھوری اسلامی ایران (مأمورین ثابت) موضوع تصویب نامه شماره ۲۹۹۲۰/ت۴۶۱ھـ ـ ۹/۱۰/۱۳۷۱ و اصلاحات بعدی آن در خصوص کارمندان سیاسی و کارمندان شاغل در پستھای سیاسی وزارت امور خارجه به شرح پیوست که تأیید شده به مھر دفتر ھیأت دولت است، جھت اجرا از اول سال ۱۳۹۴ اصلاح می شود.» در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت [حوزه معاونت حقوقی رئیس جمھور] به موجب لایحه
شماره ۳۰۰۱۱م/۹۷ـ۳۶۹۴۶ ـ ۱۷/۹/۱۳۹۷ توضیح داده است که: «بازگشت به ابلاغیه شماره ۹۷۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۰۴۹۶) بایگانی شعبه ۸۵۰۸۴ (موضوع ارسال نسخه دوم  درخواست سازمان بازرسی کل کشور، به خواسته «ابطال بخشی از تصویب نامه شماره ۱۳۴۸۲۱/ ت۵۰۹۸۰ھـ ـ ۱۶/۱۰/۱۳۹۴ ھیأت وزیران (مربوط به جدول شماره ۴ مصوبه مرقوم، موضوع فوق العاده سختی معیشت مأمورین شاغل در کلیه نمایندگی ھا مستقر در کشورھای جھان)» اعلام می دارد:

۱ـ برابر مواد ۶ و ۷ قانون نظام ھماھنگی پرداخت کارکنان دولت (مصوب ۱۳۷۰ با اصلاحات بعدی) مقرر گردیده است: «ماده ۶ ـ به دولت اجازه داده می شود در اجرای نظام ھماھنگ پرداخت به منظور تطبیق وضع کارکنان دستگاھی مشمول مقررات خاص و جذب و نگھداری نیروھای مناسب برای مشاغل تخصصی و مدیریت در مواردی که در این قانون پیش بینی نشده است فوق العاده ھای خاصی وضع نماید. ماده ۷ـ دولت مکلف است با در نظر گرفتن تغییرات ناشی از اجرای این قانون نسبت به تغییر و اصلاح درصد و یا میزان پرداخت فوق العاده ھای موضوع مواد ۳۹ و ۴۰ قانون استخدام کشوری در حدود اعتبارات مصوب اقدام نماید». لازم به ذکر است در ماده ۳۹ قانون استخدام کشوری، امکان وضع فوق العاده ھای مختلف، به شرح ذیل به دولت داده شده است: ماده ۳۹ـ وزارتخانه ھا و موسسات دولتی می توانند علاوه بر فوق العاده شغل مذکور در ماده ۳۸ این قانون فوق العاده ھایی به شرح زیر به مستخدمین پرداخت کنند.

ب ـ فوق العاده بدی آب و ھوا به مستخدمینی که در نقاط بد آب و ھوا انجام وظیفه می کنند قابل پرداخت است.

پ ـ فوق العاده محرومیت از تسھیلات زندگی به مستخدمینی که در نقاطی خدمت می کنند که فاقد تسھیلات لازم زندگی است قابل پرداخت است.

ت ـ فوق العاده محل خدمت که فقط به مستخدمینی که محل جغرافیایی خدمت آنان تغییر می کند حداکثر به مدت ۵ سال در ھر محل قابل پرداخت است.

ج ـ فوق العاده اشتغال خارج از کشور فقط به مستخدمینی که در خارج از کشور انجام وظیفه می کنند قابل  پرداخت است.

چ ـ …».

در ضمن برابر مـاده ۱۲ قانون نظام ھمـاھنگ پـرداخت کارکنان دولت مقرر شده است: «ماده ۱۲ـ کلیه دستگاه ھا و موسسات و شرکتھای دولتی و نھادھای انقلاب اسلامی که دارای مقررات خاص استخدامی می باشند، بانکھا و شھرداریھا و نیز شرکتھا و موسساتی که شمول قانون بر آنھا مستلزم ذکر نام است تابع ضوابط و مقررات این قانون خواھند بود.»

۲ـ ضمن تأکید بر موارد مرقوم، لازم به توضیح است برابر ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب ۱۳۸۶ (نیز «کارمندان سیاسی و کارمندان شاغل در پستھای سیاسی وزارت امور خارجه مشمول مقررات تشکیلاتی، استخدامی، مالی و انضباطی وزارت امور خارجه مصوب ۱۳۵۲ می باشند» و در ماده ۳۰ مقررات تشکیلاتی، استخدامی، مالی و انضباطی وزارت امور خارجه (مصوب ۱۳۵۲ با اصلاحات بعدی) مقرر شده است: «درجه بندی کشورھا از نظر تعیین میزان فوق العاده اشتغال خارج از کشور مأموران ثابت وزارت امور خارجه و فھرست مناطق بد آب و ھوا جھت پرداخت فوق العاده سختی معیشت و تعیین ضوابط آن به پیشنھاد وزارت امور خارجه و تصویب ھیأت وزیران در ھر سال تعیین می گردد.» ھمان گونه که ملاحظه می گردد، درجه بندی کشورھا در این ماده، جھت پرداخت «فوق العاده سختی معیشت» ناظر بر ھر دو موضوع مندرج در حکم یعنی «فوق العاده اشتغال خارج از کشور» و «فھرست مناطق بد آب و ھوا» می باشد در حالی که شاکی به اشتباه این موضوع را صرفاً ناظر به مناطق بد آب و ھوا تلقی کرده است. بدیھی است برخلاف استنباط شاکی، مفھوم فوق العاده سختی معیشت که به دشواری زندگی در یک کشور بیگانه در اثر عواملی نظیر تفاوت در دین، فرھنگ، زبان، دسترسی به غذای حلال، تحصیلات فرزندان، دوری از ھموطنان و بستگان، میزان امنیت، بھداشت و درمان، قدرت خرید و … نیز محدودیتھای سیاسی و دیپلماسی از جھت تردد، ارتباط با دیگران و … وجود دارد، مجموعاً عواملی را علاوه بر بدی یا عدم بدی آب و ھوای آن کشور ایجاد می نماید که شایسته است مورد توجه قرار گرفته و جبران گردد. با توجه به این موضوع، استدلال شاکی که با انحراف از مفاھیم قانونی، فوق العاده سختی معیشت را به فوق العاده بدی آب و ھوا تقلیل داده است محل تأمل است.

۳ـ با توجه به موارد مذکور، ھیأت وزیران برابر مصوبه شماره ۲۹۹۲۰/ت۴۶۱ھـ ـ ۹/۱۰/۱۳۷۱ اقدام به وضع برخی فوق العاده ھا برای اشتغال خارج از کشور مستخدمین (مأمورین ثابت) نموده و برابر مصوبه شماره ۲۳۷۸۱/ت۳۱۴۲۷ ـ ۲۱/۴/۱۳۸۴ اصلاحات لازم را در آن معمول کرده است که کاملاً در چارچوب موازین قانونی مربوطه می باشد. در خاتمه با توجه موارد معنونه و صلاحیت ھیأت وزیران در وضع و برقراری فوق العاده موصوف، صدور تصمیم شایسته مبنی بر رد شکایت مطروحه مورد استدعاست.» ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۱/۸/۱۳۹۸ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی

با توجه به اینکه در ماده ۳۰ مقررات تشکیلاتی، استخدامی، مالی و انضباطی وزارت امور خارجه مقرر شده است درجه بندی کشورھا از نظر تعیین میزان فوق العاده اشتغال خارج از کشور مأموران ثابت وزارت امور  خارجه و فھرست مناطق بد آب و ھوا جھت پرداخت فوق العاده سختی معیشت و تعیین ضوابط آن به پیشنھاد وزارت امور خارجه و تصویب ھیأت وزیران در ھر سال تعیین می گردد، بنابراین استنباط می شود برخلاف فوق العاده اشتغال خارج از کشور، فوق العاده سختی معیشت صرفاً می بایست به کارمندانی پرداخت شود که در مناطق بد آب و ھوا اشتغال دارند و شامل تمامی کشورھا نمی شود، لذا قرار دادن اسامی تمامی کشورھا حتی آنھایی کـه دارای آب و ھـوای خوب ھستند در دسته بندی مناطق بـد آب و ھـوا جھت پرداخت فوق العاده سختی معیشت غیر منطقی است کما اینکه در مقررات مربوط به مناطق بد آب و ھوای کشور نیز معیار و ضوابط مشخص و معینی در این زمینه وجود دارد، بنابراین مصوبه مورد شکایت مغایر با  منظور قانونگذار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود.
رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی