رای شماره ١٧١۴ ھیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال مصوبه شماره ٩۶/۵١٠۵٩/٣١/١٠٠ مورخ ١٣٩۶/١٢/١٢ وزارت نیرو

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران

یک نسخـه از رأی ھیـأت عمـومی دیـوان عـدالت اداری بـه شمـاره دادنـامه ٩٩٠٩٩٧٠٩٠۵٨١١٧١۴ مورخ ١٣٩٩/١١/١۴ با موضوع: «ابطال مصوبه شماره ٩۶/۵١٠۵٩/٣١/١٠٠ مورخ ١٣٩۶/١٢/١٢ وزارت نیرو» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین

تاریخ دادنامه: ١٣٩٩/١١/١۴ شماره دادنامه: ١٧١۴ شماره پرونده: ٩٩٠٠٣۵٠

مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: آقایان ١ـ قاسم لطفیان ھمدانی ٢ـ حسین لطفی خواه

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره ٩۶/۵١٠۵٩/٣١/١٠٠ مورخ ١٣٩۶/١٢/١٢ وزارت نیرو

گردش کار: ١ـ شاکیان به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره ٩۶/۵١٠۵٩/٣١/١٠٠ ـ ١٣٩۶/١٢/١٢ وزارت نیرو را خواستار شده اند و در جھت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده اند که:

«نظر به اینکه در رأی شماره ٧۵٣ ـ ١٣٩٨/۴/١٨ در خصوص اخذ عوارض از مشترکان آبفای ھمدان ھیأت عمومی، به لحاظ مغایرت با شرع و قانون ابطال شده است و وزارت خوانده بدون رعایت مفاد رأی ھیأت عمومی، اخذ تبصره ٣ را تحت عنوان عوارض تأیید می نماید، بنا بر تأییدیه مذکور با استناد به بند ١ ماده ١٢ و مواد ١٣ و ٨٨ و ٩٢ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ١٣٩٢ از تاریخ تأیید مخالف قانون، و وزارت نیرو بدون رعایت مفاد این رأی که مورخ ١٣٩٨/۴/١٨ صادر گردیده رأی خلاف قانون را بدون حتی تشکیل جلسه توسط وزراء و دولت صادر نموده؛ در صورتی که موضوع پیش از ابطال مصوبه با ابلاغ آن به شورای اسلامی شھر ھمدان اطلاع داشته؛ وانگھی آنچه اینجانبان درخواست اجرای آنرا داریم ابلاغ نموده فاقد امضاء وزیر می باشد صرف تصویب بدون امضاء را نمی توان دلالت به اجرای آن نمود. وزارت نیرو به استناد تبصره (٩) ماده واحده «قانون ایجاد تسھیلات برای توسعه طرحھای فاضلاب و بازسازی شبکه ھای آب شھری» برای تصویب «راھکارھای مشارکت مالی مردم و سایر بخشھا و ایجاد تسھیلات برای اجرای طرحھای آب و فاضلاب»، اقدام به تعیین ھزینه ھایی برای اخذ از مردم برای توسعه طرحھای فاضلاب نموده است. اختلاف اصلی در این پرونده حول این امر است که منظور از «مشارکت» در این قانون، «مشارکت اجباری» است و یا قانونگذار «مشارکت اختیاری» را مد نظر داشته است؟ بررسی لغوی این مفھوم گویای این است که مفھوم مشارکت در قوانین و متون مختلف برای ھر دو نوع مشارکت اجباری و اختیاری استفاده شده است و از لفظ آن نمی توان برداشت به نفع ھیچکدام از ادعاھا داشت؛ لکن مراجعه به قرائن مختلف در متن این قانون نشان می دھد که در ماده واحده مذکور، در تبصره ھای ٣ و ٢ شیوه ھای مشارکت اجباری مردم به صراحت مشخص شده است و در تبصره (٩) ھم قانونگذار اگر مشارکت اجباری را مد نظر داشت، مبنایی را برای آن مشخص می نمود. علاوه بر این مندرجات تبصرهھای (۴) و (١) ھم می تواند بر اختیاری بودن مشارکت در تبصره ٩ دلالت نماید که چھارچوب ھای حقوقی و نحوه ھزینه کرد کمک ھا در آنھا مشخص شده است. خواھشمند است دستور فرمایید موضوع شکایت که ناقض ماده ٣ قانون ھدفمندی یارانه ھا و تبصره ھای ذیل آن می باشد و دولت صرفاً مجاز است، با رعایت قانون قیمت آب و کارمزد جمع آوری و دفع فاضلاب را تعیین کند مورد بررسی و مستنداً به ماده ٩٢ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری اقدام قانون لازم مبذول گردد.»

٢ـ متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است:

«شرکت آب و فاضلاب استان ھمدان

موضوع: ابلاغ مصوبه شورای اسلامی شھر ھمدان درخصوص تبصره (٣) ماده واحده

با سلام،

بازگشت به نامه شمـاره ١٠٠/۶٠/١۶٢۴۶ ـ ١٣٩۶/٩/٢١ منضم به مصوبه شماره ٧٠/۶/٣۶٣٢٩۶ ـ ١٣٩۶/٩/٢١ شورای اسلامی شھر ھمدان و صورتجلسه شماره ۶١ ـ ١٣٩۶/٨/٢٣ آن شورا درخصوص تمدید مصوبه شماره ٧٠/٣/٣۶١۴١٨ ـ ١٣٩۶/۵/١ شورای مذکور موضوع تبصره (٣) ماده واحده قانون ایجاد تسھیلات برای توسعه طرح ھای فاضلاب و بازسازی شبکه آب شھری مصوب ١٣٧٧/٣/٢۴ مجلس شورای اسلامی و مصوبه ستاد ھدفمندی یارانه ھا به شماره ١٠۵٩٧۶ـ ١٣٩٣/٩/١٢ مبنی بر دریافت تبصره ھای قانونی در قبوض مشترکین، بدین وسیله پیشنھادھای مندرج در متن مصوبه صدرالذکر به شرح ذیل جھت اجرا، ابلاغ می گردد:

الف) از کلیه مشترکین آب در بخش خانگی، مبلغ یکھزار (١٠٠٠) ریال به ازای ھر متر مکعب آب مصرفی به عنوان سھم تبصره (٣) ماده واحده دریافت گردد.

ب) از کلیه مشترکین آب در بخش غیر خانگی، مبلغ یکھزار (١٠٠٠) ریال به ازای ھر متر مکعب آب مصرفی به عنوان سھم تبصره (٣) ماده واحده دریافت گردد.

تبصره یک: کلیه فضاھای اصلی مساجد، حسینیه ھا، مؤسسات قرآنی، دارالقرآنھا، مصلی ھا و حوزه ھای علمیه، گلزار شھدا، یادمان شھدا، امامزاده ھا و اماکن مذھبی اقلیت ھای دینی مصرّح در قانون اساسی، از مبلغ مندرج در بند «ب» به عنوان سھم تبصره (٣) معاف خواھند بود. این حکم شامل مراکز تجاری وابسته به آنھا نمی باشد.

تبصره دو: شرکت آب و فاضلاب استان ھمدان موظف است مبالغ مصرّح در بندھای «الف» و «ب» را تحت عنوان «تبصره (٣) آب» در قبوض مشترکین درج نماید.

تبصره سه: با توجه به تمدید مصوبه قبلی شورای شھر بدون ھیچ گونه تغییر، از ابتدای مھرماه سال جاری تا تاریخ ابلاغ این مصوبه، ابلاغیه قبلی به شماره ٩۶/٢٧۵٠٠/٣١/١٠٠ ـ ١٣٩۶/۵/٢١ کماکان به قوت خود باقی است. با ابلاغ این مصوبه، ابلاغیه اخیرالذکر کأن لکم یکن می گردد.

ج) از کلیه متقاضیان انشعاب جدید آب و فاضلاب در بخش خانگی، مبالغی به شرح جدول زیر به ازای ھر واحد به عنوان سھم تبصره (٣) ماده واحده دریافت گردد.

د) از کلیه متقاضیان انشعاب جدید آب در بخش غیر خانگی، مبلغ دویست و پنجاه ھزار (٢۵٠/٠٠٠) ریال به ازای ھر متر مکعب ظرفیت قراردادی به عنوان سھم تبصره (٣) ماده واحده دریافت گردد.

ھـ) از کلیه متقاضیان انشعاب جدید فاضلاب در بخش غیر خانگی، مبلغ دویست و پنجاه ھزار (٢۵٠/٠٠٠) ریال به ازای ھر متر مکعب ظرفیت قراردادی به عنوان سھم تبصره (٣) ماده واحده دریافت گردد.

تبصره چھار: خانواده محترم شھدا، جانبازان، افراد تحت پوشش کمیته امداد امام خمینی (ره) یا سازمان بھزیستی، بیماران ذھنی و جسمی ـ حرکتی مزمن برای یکبار از پرداخت مبالغ مندرج در بند «ج» به عنوان سھم تبصره (٣) ماده واحده، معاف می باشند.

تبصره پنج: حوزه ھای علمیه، مساجد، مصلی ھا و اماکن مذھبی اقلیت ھای دینی مصرّح در قانون اساسی، از پرداخت مبالغ مندرج در بندھای «د» و «ھـ» به عنوان تبصره (٣) ماده واحده، معاف می باشند.

تبصره شش: اعتبار مبالغ مندرج در این ابلاغیه، از تاریخ ابلاغ تا پایان سال (١٣٩٧) می باشد. ضمناً لازم است وجوه حاصل از اجرای بندھای فوق الذکر، صرفاً جھت اجرای طرح ھا و پروژه ھای آب و فاضلاب شھر ھمدان، ھزینه شده و گزارش پیشرفت آنھا به شورای اسلامی شھر مذکور و شرکت مھندسی آب و فاضلاب کشور ارائه گردد.»

٣ـ در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل دفتر حقوقی وزارت نیرو به موجب لایحه شماره ٩٩/۵٩٣٠/۴١٠ مورخ ١٣٩٩/۶/١۶ اعلام کرده است که:

«الف ـ ایرادات شکلی:

١ـ مطابق دادنامه شماره ٩٨٠٩٨٠٩٠۵٨١٠٧۵٣ـ ١٣٩٨/۴/١٨ اخذ قیمت آب و کارمزد خدمات به استناد ماده (٣) قانون ھدفمندی یارانه ھا مصوب ١٣٨٨ ،مورد تأکید بوده و در ابلاغیه مورد اعتراض ھم علاوه بر تصمیم شورای شھـر ھمدان پیرامون تبصره (٣) قانون ایجاد تسھیلات…، مصوبات ستاد ھدفمند کردن یارانه ھا نیز مبنای تصویب وجوه تعیین شده بابت سھم مشارکت مشترکین جھت اجرای طرح ھای آب و فاضلاب استان ھمدان قرار گرفته است.

٢ـ شکات به موجب دادخواست تقدیمی، اخذ وجوھی بابت مشارکت مشترکین آب و فاضلاب به دلیل اختیاری بودن راھکارھای مشارکت مالی موضوع تبصره (٩) ماده واحده قانون ایجاد تسھیلات… را مغایر قانون دانسته اند، درحالی که اساساً ماده واحده مذکور بیش از (۶) تبصره ندارد و چنانچه منظور آنان راھکارھای مشارکت مالی در تبصره ٣ ماده واحده مورد نظر باشد، توضیحات لازمه در ادامه به عرض خواھد رسید.

٣ـ در دعاوی دیگری به موجب دادنامه ھای شماره ٩٧٠٩٩٧٠٩٠۶٠١٠١٣٠ ـ ١٣٩٧/۶/٢۶ ھیأت تخصصی اقتصادی، مالی و اصناف و شماره ٩٧٠٩٩٧٠٩٠۶٠١٠٢۴٧ ـ ١٣٩٧/٨/٢٠ ھیأت تخصصی اقتصادی مالی، مشارکت مالی مردم در احداث پروژه ھای فاضلاب و بازسازی شبکه آب شھری موضوع تبصره ٣ ماده واحده «قانون ایجاد تسھیلات برای طرح ھای فاضلاب و بازسازی شبکه ھای آب شھری» خلاف قانون و خارج از اختیار تشخیص داده نشده و به استناد بند (ب) ماده ٨۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ١٣٩٢ رأی به رد شکایات مطروح صادر گردیده است.

ب ـ دفاع ماھوی:

١ـ برخلاف ادعای شکات، وزیر نیرو مصوبات شورای اسلامی شھر ھمدان را تأیید ننموده است، بلکه به موجب تبصره (٣) ماده واحده قانون ایجاد تسھیلات برای طرح ھای فاضلاب و بازسازی شبکه ھای آب شھری: «تا زمان تشکیل شورای اسلامی شھر اجازه داده می شود ھیأتی مرکب از… راھکارھای مشارکت مالی مردم و سایر بخش ھا و ایجاد تسھیلات برای اجرای طرح ھای آب و فاضلاب شھرھا را براساس پیشنھاد شرکت آب و فاضلاب استان بررسی و تأیید نموده تا پس از تصویب وزیر نیرو توسط شرکت ھای آب و فاضلاب به اجرا درآید.» لذا ھمانگونه که ملاحظه می گردد با توجه به اھمیت موضوع تأمین آب سالم و بھداشتی و ضرورت جمع آوری و تصفیه فاضلاب شھرھا به منظور جلوگیری از ورود فاضلاب خام به منابع آب و خاک و تأثیر آن بر سلامت آحاد شھروندان و ھمچنین با توجه به ھزینه ھای بسیار سنگین اجرای طرح ھای آب و فاضلاب، قانون گذار به موجب قانون مذکور، راھکارھای مختلفی را برای تأمین منابع مالی مورد نیاز جھت اجرای طرح ھای آب و فاضلاب پیش بینی نموده است که یکی از آنھا مشارکت مالی موضوع تبصره (٣) این قانون است. بر این اساس شرکتھای آب و فاضلاب راھکارھای مشارکت مالی مشترکین برای اجرای طرحھای آب و فاضلاب شھرھا را به شورای اسلامی شھر مربوطه به عنوان نمایندگان منتخب مردم که به موجب بند (۵) ماده ٧١ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی و انتخاب شھرداران، وظیفه برنامه ریزی در خصوص مشارکت مردم در انجام خدمات اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، فرھنگی، آموزشی و سایر امور رفاھی را با موافقت دستگاه ھای ذی ربط، عھده دار می باشند، پیشنھاد و پس از بررسی و تأیید آنان برای تصویب و ابلاغ به وزارت نیرو اعلام می نمایند.

٢ـ علاوه بر آن بررسی مشروح مذاکرات مجلس شورای اسلامی در زمان تصویب تبصره قانونی فوق الذکر، حاکی از مراد مقنن مبنی بر تعیین و وصول مبالغی از مشترکین بابت توسعه شبکه ھای آب و فاضلاب شھرھا به عنوان یکی از راھکارھای مشارکت مالی موضوع تبصره مذکور می باشد و اخیراً نیز بهموجب بند ٨٢ جداول پیوست قانون بودجه سال ١٣٩٩ کل کشور مقرر داشته است: «شرکت ھای آب و فاضلاب استانی مجازند حداکثر ده درصد از منابع حاصل از مشارکت مالی، مصوب شورای اسلامی ھر شھر (موضوع تبصره ٣ قانون ایجاد تسھیلات برای توسعه طرح ھای فاضلاب و بازسازی شبکه ھای آب شھری) را به منظور تسریع در اجرا و توسعه طرح ھای ایجاد تسھیلات آب و فاضلاب با اولویت اجرای طرح ھای فاضلاب در روستاھای حاشیه ھمان شھر ھزینه نمایند.»»

رسیدگی به موضوع از جمله مصادیق حکم ماده ٩٢ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ تشخیص نشد و پرونده در اجرای ماده ٨۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ به ھیأت تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری ارجاع شد و پس از رسیدگی و اظھارنظر این ھیأت جھت صدور رأی به ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ارجاع شد.

ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩٩/١١/١۴ با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی

مطابق تبصره (٣) ماده واحده قانون ایجاد تسھیلات برای توسعه طرح ھای فاضلاب و بازسازی شبکه ھای شھـری مصوب ١٣٧٧/٣/٢۴ مقرر شده است «تا زمان تشکیل شورای اسلامی شھر اجازه داده می شود ھیأتی مرکب از رئیس سازمان برنامه و بودجه استان، مدیرعامل آب و فاضلاب استان و یک یا دو نفر از نماینده ھای استان در مجلس شورای اسلامی به انتخاب مجلس، راھکارھای مشارکت مالی و سایر بخش ھا و ایجاد تسھیلات برای اجرای طرح ھای آب و فاضلاب، شھرھا را بر اساس پیشنھاد شرکت آب و فاضلاب استان بررسی و تأیید نموده تا پس از تصویب وزیر نیرو توسط شرکت ھای آب و فاضلاب به اجرا درآید.» و مطابق بند ٨٢ جداول پیوست قانون بودجه سال (١٣٩٩) کل کشور «شرکت ھای آب و فاضلاب استانی مجازند حداکثر ده درصد از منابع حاصل از مشارکت مالی، مصوب شورای اسلامی ھر شھر (موضوع تبصره ٣ قانون ایجاد تسھیلات برای توسعه طرح ھای فاضلاب و بازسازی شبکه ھای آب شھری) را به منظور تسریع در اجرا و توسعه طرح ھای ایجاد تسھیلات آب و فاضلاب با اولویت اجرای طرح ھای فاضلاب در روستاھای حاشیه ھمان شھر ھزینه نمایند.» با عنایت به حکم قانونی مذکور:

اولاً: حکم یاد شده، ناظر به صلاحیت بررسی راھکارھای مشارکت داوطلبانه مردم برای تأمین منابع مالی مورد نیاز در زمینه تسھیل اجرای طرح ھای آب و فاضلاب است و منصرف از انجام اموری مانند وضع تعرفه ھای آب و فاضلاب و یا اجبار و الزام مشترکین به پرداخت وجه است.

ثانیاً: با تصویب ماده (٣) قانون ھدفمندکردن یارانه ھا مصوب ١٣٨٨/١٠/١۵ ،دولت مجاز است با رعایت این قانون، قیمت آب و کارمزد جمع آوری و دفع فاضلاب را تعیین کند و نھادھای دیگر، صلاحیتی برای وضع تعرفه ھا و یا عوارض آب و فاضلاب ندارند و این موضوع در دادنامه ھای شماره ١٣٣١ ـ ١٣٢٧ مورخ ١٣٩٧/۵/٢٣ و ٧۵٣ ـ ١٣٩۴/۴/١٨ ھیأت عمومی مورد تأکید واقع شده است. بنابراین مقرره مورد اعتراض بر خلاف قانون و از این حیث که مقنن اجازه ای به وزارت نیرو مبنی بر اخذ وجه از مشترکین نداده خارج از حدود اختیارات مقام وضع کننده است و مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال شد.

رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی