رای شماره۱۷۴۱ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال ماده ۲۸ و تبصرهھای ۲ و ۳ آن در سال ۱۳۹۶ مصوب شورای اسلامی شھر زنجان
آرای ھیات عمومی دیوان عدالت اداری
مرجع تصویب: ھیات عمومی دیوان عدالت اداری
شماره ویژه نامه: ۱۱۰۶
یکشنبه،۱۸ آذر ۱۳۹۷
سال ھفتاد و چھار شماره ۲۱۴۷۸
رأی شماره۱۷۴۱ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال ماده ۲۸ و تبصره ھای ۲ و ۳ آن در سال ۱۳۹۶ مصوب شورای اسلامی شھر زنجان
۱۳۹۷ ۹۶/۴۳۴/ھـ شماره
بسمه تعالی
جناب آقای اکبرپور
رئیس ھیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران
با سلام
یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۱۷۴۱ مورخ ۱۳۹۷/۸/۱ با موضوع:
«ابطال ماده ۲۸ و تبصره ھای ۲ و ۳ آن در سال ۱۳۹۶ مصوب شورای اسلامی شھر زنجان» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین
تاریخ دادنامه: ۱۳۹۷/۸/۱
شماره دادنامه: ۱۷۴۱
کلاسه پرونده: ۴۳۴/۹۶
مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای مھدی ثبوتی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مواد ۱۹ ،۲۲ ،۲۳ ،۲۸ و [تبصره ھای ۳ و ۲ آن] در سال ۱۳۹۶ مصوب شورای اسلامی شھر زنجان
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال مواد ۱۹ ،۲۲ ،۲۳ ،۲۸ و [تبصره ھای ۳ و ۲ آن] در سال ۱۳۹۶ مصوب شورای اسلامی شھر زنجان را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«احتراماً اینجانب مھدی ثبوتی در خصوص مصوبه شورای اسلامی شھر زنجان راجع به عوارض تخلفات ساختمانی در قالب عوارض پذیره و حذف پارکینگ، اضافه تراکم علاوه بر جرایم کمیسیون ماده ۱۰۰ به علت خروج شورا از حدود اختیار خود و تصویب مقرره برخلاف مفاد قانونی درخواست ابطال مصوبه مذکور را دارم. قانونگذار به شرح ماده ۱۰۰ قانون شھرداری و تبصره ھای آن انواع تخلفات ساختمانی از جمله عدم رعایت اصول شھرسازی یا فنی یا بھداشتی یا اضافه بنا زاید بر مساحت زیربنای مندرج در پروانه ساختمانی اعم از مسکونی، تجاری، صنعتی و اداری را تبیین و مشخص نموده و تعیین تکلیف تخلفات ساختمانی اعم از تخریب، تعطیل و اعاده به وضع مجاز و یا تعیین جریمه را در صلاحیت کمیسیونھای مقرر در ماده مزبور قرار داده است. توضیح اینکه با عنایت به اینکه قانونگذار در زمینه مرجع تعیین عوارض و کیفیت احتساب جرایم تخلفات ساختمانی و وصول آنھا در ماده ۱۰۰ قانون شھرداریھا تعیین تکلیف نموده، بنابراین مفاد مصوبه شورای اسلامی شھر زنجان که متضمن وضع قاعده آمره در خصوص وصول عوارض پذیره و اضافه تراکم و حذف پارکینگ و تخلفاتی مانند پیش آمدگی بالکن علاوه بر جرایم تخلفات ساختمانی می باشد، خارج از حدود اختیارات قانونی شورای شھر می باشد. توضیح اینکه ماده ۱۰۰ قانون شھرداری و تبصره ھای آن (تبصره ۲ و ۳ )حکم بناھای مازاد بر تراکم و سایر موارد را از لحاظ نحوه رسیدگی، تعیین جریمه، میزان و نحوه وصول آن معین کرده است به صراحت تبصره ھای ۱ ،۲ ،۳ و ۴ ماده مزبور بعد از اتخاذ تصمیم توسط کمیسیون موضوع تبصره ۱ آن ماده، شھرداری مکلف به وصول جریمه بر اساس نظر کمیسیون می باشد. لیکن شورای اسلامی شھر زنجان بدون وجود اختیار قانونی اقدام به صدور مصوبه فوق الذکر نموده و در آن علاوه بر جریمه کمیسیون ماده ۱۰۰، دریافت عوارض متعلقه (پذیره، اضافه تراکم، حذف پارکینگ و پیش آمدگی بالکن) نسبت به بنای خلاف را نیز مقرر کرده است. این در حالی است که در مانحن فیه، قانون شھرداری صریحاً شھرداری را مکلف به وصول جریمه بر اساس نظر کمیسیون ماده ۱۰۰ کرده است. بر این اساس مصوبه فوق الذکر فاقد وجھه قانونی و خارج از حیطه و اختیارات بوده و عدول شورای شھر زنجان از موازین قانونی می باشد.
با عنایت به مطالب فوق، اخذ وجوه مذکور برخلاف ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت نیز می باشد. در این قانون دریافت ھرگونه وجه، کالا و یا خدمات تحت ھر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط نھادھای عمومی غیردولتی غیراز مواردی که در مقررات قانونی مربوط معین شده یا می شود ممنوع شده است و از آنجا که اخذ وجوھی به عنوان (عوارض پذیره، عوارض اضافه بنا، عوارض حذف پارکینگ و عوارض پیش آمدگی بالکن) خلاف قانون شھرداریھا دانسته شده لذا ھیچ توجیھی برای اخذ این وجوه پذیرفته نیست.
مغایرت مصوبه با آراء ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری:
اخذ عوارض اضافه بنا و تراکم پذیره و حذف پارکینگ علاوه بر جریمه ھای مندرج در تبصره ھای ماده ۱۰۰ به غیراز این که خلاف مقررات می باشد مغایر رویه قضایی نیز ھست. به عنوان نمونه آراء ذیل قابل ذکر است. ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در آراء متعددی به صراحت، اصل موضوع مورد استناد توسط شورای اسلامی شھر زنجان جھت وضع و تعیین عوارض سالانه را غیرقانونی و مورد ابطال قرار داده است. لیکن علی رغم اعلان آرای مذکور در روزنامه رسمی یا حتی اعلام مستقیم آن توسط اشخاص به آن شورا، تاثیری در روند نادرست آن شورا نداشته و به موضوع بی اعتنا می باشند. تاریخ دادنامه موضوع مرجع تصویب کننده ۱ـ ۳۵۴ الی ۳۵۸ ـ ۱۳۸۰/۱۱/۱۴ وضع قاعده آمره در خصوص وصول عوارض زیر بنا، پذیره و اضافه تراکم و تغییر کاربری علاوه بر جرایم تخلفات ساختمانی خلاف قانون است شھرسازی و معماری شھرداری تھران ۲ـ ۷۷ ـ ۱۳۹۱/۱۱/۲ اخذ عوارض اضافه بنا در تخلفات ساختمانی علاوه بر جرایم مندرج در تبصره ھای ماده ۱۰۰ خلاف ماده مذکور و تبصره ھای مقرر است.
۳ـ ۸۴۸ ـ ۱۳۸۷/۱۲/۱۱ ابطال بند ۶ ماده ۲۵ مصوبه ضوابط تفکیک اعیانی شورای اسلامی شھر اردبیل (اخذ عوارض علاوه بر جریمه ھای مندرج در ماده ۱۰۰ قانون شھرداری) جریمه ھای تخلفات ساختمانی شورای اسلامی شھر اردبیل ۴ـ ۲۴۲ ـ ۱۳۹۵/۴/۱ در صوص عوارض تخلفات ساختمانی در قالب عوارض پذیره و اضافه تراکم علاوه بر جرایم کمیسیون ماده ۱۰۰ شورای اسلامی شھر کرج شھرداری زنجان با مصوبه مذکور نسبت به اخذ چنین مبالغی خلاف قانون و من غیرحق مبادرت می ورزد. لذا جلوگیری از اخذ این وجوه غیرقانونی مستلزم اقدام اعضای ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری بر اساس ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری سال ۱۳۹۲ مبنی بر ابطال مصوبه از زمان تصویب می باشد ضمن اینکه اعمال ماده ۹۲ قانون دیوان عدالت اداری می تواند مانع از تجری شورای شھر و شھرداری زنجان گردد. بنا به مراتب و نظر به اینکه مصوبه شورای شھر زنجان در خصوص تخلفات ساختمانی در قالب عوارض پذیره و اضافه تراکم و حذف پارکینگ با ماده ۱۰۰ قانون شھرداریھا مغایرت دارد وضع عوارض توسط شورای اسلامی مذکور در تجویز اخذ عوارض پذیره و اضافه تراکم و حذف پارکینگ خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات آن شورا می باشد، لذا مستنداً به مواد ۱۳ ،بند ۱ ماده ۱۲ ،۸۸ و ۹۲ قانون دیوان عدالت اداری سال ۱۳۹۲ استدعای ابطال مصوبه شورای اسلامی شھر زنجان و جلوگیری از اخذ عوارض غیرقانونی شھرداری زنجان را از زمان تصویب و خارج از نوبت دارم.»
متن تعرفه ھای مورد اعتراض به قرار زیر است:
الف) ماده ۱۹ تعرفه عوارض سال ۱۳۹۶ شورای اسلامی شھر زنجان:
ب) ماده ۲۲ :عوارض اضافه واحد در کاربری مسکونی در سال ۱۳۹۶:
ج) ماده ۲۳ :عوارض اضافه واحد در کاربری مسکونی در سال ۱۳۹۶:
) ماده ۲۸ و تبصره ھای۲ و۳ آن تعرفه عوارض سال۱۳۹۶ شورای اسلامی شھر زنجان:
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شھر زنجان به موجب لایحه شماره ۱۰۳/۲۵۹۶/ش ـ ۱۳۹۶/۷/۲۹ توضیح داده است که:
«مدیردفتر محترم ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: لایحه دفاعیه (در خصوص پرونده آقای مھدی ثبوتی)
ا سلام و احترام
با عنایت به مفاد دادخواست آقای مھدی ثبوتی علیه شورای اسلامی شھر زنجان مبنی بر تقاضای ابطال مصوبه سال ۱۳۹۶ شورای اسلامی راجع به بھای خدمت حذف پارکینگ و … که طی کلاسه پرونده ۴۳۴/۹۶ در ھیأت عمومی دیوان مورد بررسی است. بدین وسیله ضمن رد ادعای مطرح گردیده از سوی شاکی در جھت تنویر اذھان ھیأت موارد ذیل با عنوان لایحه دفاعیه به حضور ایفاد می گردد.
۱ـ عوارض از جمله وجوھی است که به عنوان یکی از منابع مھم درآمدی شھرداریھا پیش بینی گردیده و به موجب مصرحات قانونی منجمله مفاد بند ۱۶ و ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی شھر و تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ۱۳۸۷ حسب مورد در مقاطع مختلف توسط مراجع ذیصلاح تصویب و وصول می گردند.
۲ـ از آنجا که مبنای وصول عوارض از ناحیه شھرداریھا، مصوبات شورای اسلامی شھر بوده و مصوبات یاد شده به موجب قانون و با رعایت تشریفات خاص خود و در حیطه وظایف ذاتی شوراھا وضع می گردند. بر ھمین اساس مصوبات موصوف در این خصوص دارای اصالت و اعتبار قانونی بوده و طبق تصریح قانونگذار اجرای آنھا برای شھرداریھا لازم الاجرا می باشند و به صرف استناد به دادنامه صادره از ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری که مغایر و تعارض با سایر آراء صادره از ھمان ھیأت عمومی به شرح آراء شماره ۵۸۷ ـ ۱۳۸۳/۱۱/۲۵ ،۴۸ ـ ۱۳۸۵/۲/۳ و ۱۹۹ ـ ۱۳۹۰/۵/۱۰ مبنی بر تأیید اقدامات شھرداریھا و قانونی بودن مصوبات موصوف و اخذ عوارض ماخوذه می باشد، قابل نقض نبوده و از طرفی رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری برای مصوبات شورای اسلامی شھر کرج قابل تسری به شھرداری زنجان نمی باشد.
۳ـ عوارض و جرایم از لحاظ ماھیتی دو مقوله جدا از ھم بوده و جرایم موضوع ماده ۱۰۰ قانون شھرداری در برگیرنده عوارض مترتب بر آن نبوده است، به طوری که ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز در آراء صادره موضوع بند ۲ با عنوان اینکه «جرایم حاصل از ابقاء بنا کمیسیون ماده ۱۰۰ قانون شھرداری به منزله مجازات تخلفات ساختمانی مورد نظر مقنن بوده و از انواع مختلف عوارض قانونی در حقیقت از نوع حقوق دیوانی ناشی از اعمال مجاز محسوب می شود و وصول عوارض ابقاء بنا صرفاً مربوط به بنای بدون مجوز مغایرتی با قانون نداشته و قابل ابطال به نظر نمی رسد.» تأیید و بدان تأکید کرده است. لذا با اوصاف مذکور اخذ عوارض بنای اضافی بعد از صدور پروانه نیز مورد موافقت واقع شده است. ضمناً در تأیید مطالب فوق به پیوست استفساریه به عمل آمده توسط مدیرکل امور شوراھای اسلامی شھر و شھرداریھای وزارت کشور از مدیرکل امور حقوقی و مجلس مبنی بر قانونی بودن اخذ عوارض به حضور تقدیم می گردد.
۴ـ به استناد رأی شماره ۴۰۵ ھیأت تخصصی عمران، شھرسازی و اسناد اشاره گردیده که «طبق بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات،وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران مصوب سال ۱۳۷۵ تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شھر و ھمچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می شود از جمله وظایف و مسئولیتھای شورای اسلامی شھر محسوب شده و در تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال ۱۳۸۷ وضع عوارض محلی جدید که تکلیف آنھا در این قانون مشخص نشده باشد با رعایت مقررات مربوطه تجویز شده است و نظر به اینکه جرایم مندرج در تبصره ھای ماده ۱۰۰ قانون شھرداری در واقع و نفس الامر به منزله مجازات تخلفات ساختمانی مورد نظر مقنن بوده و انواع گوناگون
عوارض قانونی در حقیقت از نوع حقوق دیوانی ناشی از اعمال مجاز محسوب می شود، بنابراین اخذ عوارض ابقاء بنا مغایرتی با قانون ندارد». در ھر حال صدور رأی برای جریمه از سوی کمیسیون ماده ۱۰۰ قانون شھرداریھا از بابت تخلفات ساختمانی، موضوعی جداگانه و علی حده از موضوع عوارض قانونی که مالک در زمان اخذ پروانه ساختمانی می باید پرداخت می نمود بوده و تحت ھیچ عنوان شامل عوارض یاد شده نبوده و عوارض موصوف فقط یک بار از مالک اخذ و از مصادیق بارز حقوق دیوانی بوده است.
۵ ـ به استناد دادنامه که اخیراً به شماره ۱۲۳۷ ـ ۱۳۹۵/۱۱/۱۹ موضوع پرونده کلاسه ۷۷۳/۹۵ صادره از ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در پی طرح ادعا و موضوع مشابه مبنی بر ابطال مصوبات مربوط به عوارض محلی شوراھای اسلامی شھرستان چھاردانگه مربوط به سالھای ۱۳۹۳ ،۱۳۹۴ و ۱۳۹۵ در خصوص عوارض صرفاً آن قسمت از تخلفات ساختمانی که مجوز برای ساخت آن صادر نشده است در دیوان عدالت اداری، مورد رسیدگی واقع و در نتیجه قانونی بودن مبنای اخذ عوارض به تأیید و تصدیق ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز رسیده و با اعمال ماده ۹۲ قانون مذکور مخالفت گردیده است و نیز طی دادنامه شماره ۳۰۹ ـ ۱۳۹۵/۱۲/۲۵ برای شھر محمدشھر، ھیأت تخصصی عمران، شھرسازی و اسناد اخذ عوارض قانونی بعد از جرایم کمیسیون ماده ۱۰۰ قانونی و در حیطه اختیارات شھرداریھا و شـورای اسلامی شھر قـرار داده، بنابراین ادعـای شاکی مبنی بر تجویز اخذ عوارض قانونی بعد از جرایم کمیسیون ماده ۱۰۰ مغایر قانون نبوده است.
در آخر با استناد بر مستندات پیوستی و با اعلام اینکه اولاً: موضوع مطروحه قبلاً توسط شعبات ھیأت عمومی دیوان مورد رسیدگی و اتخاذ تصمیم گردیده و به تعبیری امر مختومه حاصل شده است. ثانیاً: وضع عوارض موصوف و اعمال آنھا از وظایف ذاتی و قانونی شوراھای اسلامی شھرھا می باشد و اعمال آنھا نیز فقط مختص به آن قسمت از بناھایی بوده که برخلاف مفاد پروانه ساختمانی احداث گردیده که در ھنگام صدور پروانه ھیچ مبلغی از بابت آنھا اخذ نگردیده، می باشد. از محضر عالی مقامات تقاضای رسیدگی و اتخاذ تصمیم مبنی بر رد شکایت مطروحه از محضر عالی مورد استدعاست.»در اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ پرونده به ھیأت تخصصی عمران، شھرسازی و اسناد دیوان عدالت اداری ارجاع می شود و ھیأت مذکور در خصوص خواسته شاکی ماده ۱۹ تحت عنوان عوارض مازاد بر تراکم و ماده ۲۲ تحت عنوان عوارض اضافه واحد در کاربری مسکونی و ماده ۲۳ تحت عنوان عوارض بالکن و پیش آمدگی مشرف به معابر عمومی در زمان صدور پروانه و پس از صدور رأی بر ابقاء بنا از سوی کمیسیون ماده ۱۰۰ از تعرفه عوارض محلی شھرداری زنجان در سال ۱۳۹۶ از مصوبات شورای اسلامی شھر زنجان را مغایر قانون و خارح از حدود اختیارات قانونی ندانسته است و به استناد مواد ۱۲ و ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ۹۲ ـ ۱۳۹۷/۴/۳۱ رأی به رد شکایت شاکی صادر کرده است.
رأی مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافته است.پرونده در راستای رسیدگی به ماده ۲۸ و تبصره ھای ۲ و ۳ آن در سال ۱۳۹۶ مصوب شورای اسلامی شھر زنجان در دستور کار ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری قرار گرفت.
ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۷/۸/۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی ھیأت عمومی
با توجه به اینکه در آراء متعدد ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض تأمین پارکینگ (کسری) در مصوبات شوراھای اسلامی شھرھا مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص و ابطال شده است، بنابراین مصوبه شورای اسلامی شھر زنجان مبنی بر بھای خدمات ایجاد ھر واحد پارکینگ در ھنگام صدور پروانه در ماده ۲۸ و تبصره ھای ۲ و ۳ ماده مذکور در سال ۱۳۹۶ به دلایل مندرج در آراء شماره ۵۷۳ ـ ۱۳۹۶/۶/۱۴ و ۹۷ الی ۱۰۰ـ۱۳۹۲/۲/۱۶ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۸۸ و ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می شود.
معاون قضائی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی