رأی شماره ھای ٢۶٨ الی ٢٧٠ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال تبصره یک بند یک از ماده٣ آئین نامه اجرایی نحوه صدور و تمدید پروانه کسب موضوع ماده ١٢ قانون نظام صنفی

١٩/۴/١٣٩۶ ٩۴/٣۶٠/ھـ شماره
بسمه تعالی
جناب آقای جاسبی
مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران
با سلام
یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ٢۶٨ الی ٢٧٠ مورخ ١٣٩۶/٣/٣٠ با موضوع:
«ابطال تبصره یک بند یک از ماده٣ آئین نامه اجرایی نحوه صدور و تمدید پروانه کسب موضوع ماده ١٢ قانون نظام صنفی.» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل ھیأت عمومی و سرپرست ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین
٢٧٠ الی ٢۶٨ :دادنامه شماره ٣٠/٣/١٣٩۶ :دادنامه تاریخ ٩۴/٣۶٠ ،٩۴/٩١٨ ،٩۴/٩١٩ :پرونده کلاسه: رسیدگی مرجع
شاکیان: ١ـ آقای بھرنگ زرندی ٢ـ شھرداری ھمدان ٣ـ شھرداری کرمانشاه ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری.
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره ١ بند ١ از ماده ٣» آیین نامه اجرایی نحوه صدور و تمدید پروانه کسب موضوع ماده ١٢
قانون نظام صنفی»
گردش کار: شاکیان به موجب دادخواستی ابطال تبصره ١ بند ١ از ماده ٣» آیین نامه اجرایی نحوه صدور و تمدید پروانه کسب موضوع
ماده ١٢ قانون نظام صنفی» را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده اند که:
«احتراماً، ھمان گونه که استحضار دارید قانون نظام صنفی در ١٣٩٢/۶/١٢ تصویب و آیین نامه اجرایی ماده ١٢ قانون مرقوم نیز در مورخ
١٣٩٢/١٢/٢٨ به تصویب وزیر صنعت، معدن و تجارت رسیده است و مطابق تبصره ١ از بند ١ از ماده ٣ آیین نامه اجرایی ماده ١٢ قانون
مرقوم اخذ تعھد نامه محضری از دارندگان اسناد عادی مبنی بر پذیرش مسئولیت حقوقی ناشی از آن جھت صدور پروانه کسب
الزامی گردید و به این ترتیب بدون توجه به جایگاه شھرداری و ارتباط تنگاتنگ و مستقیم اصناف با شھرداری عملاً شھرداری را به
صورت مستقیم از گردونه نظارتی و تصمیم گیری به اماکن صنفی خارج نموده این در حالی است که مطابق تبصره ٢ از ماده ١٢ قانون
نظام صنفی مصوب ١٣٩٢ کلیه دستگاه ھایی که اتحادیه ھا برای صدور پروانه کسب از آنھا استعلام می کنند موظف به پاسخگویی
ظرف ١۵ روز دانسته و این موضوع بیانگر نظر قانونگذار بر ھماھنگی و ھمکاری دستگاھھای ذیربط در صدور پروانه از جمله شھرداری
در نظام بخشی به امور صنفی و حفظ منافع عمومی و اخذ عوارض مربوطه بوده در حالی که مطابق تبصره استنادی ھر گونه استعلام
از شھرداری و پرداخت عوارض در آیین نامه جدید حذف و اصناف به استناد تبصره ١ از بند ١ ماده ٣ آیین نامه ماده ١٢ قانون نظام صنفی
جدید با اخذ تعھد و بدون اطلاع و ھماھنگی با شھرداری نسبت به صدور پروانه کسب اقدام می نمایند و این موضوع موجب تضییع
حقوق عمومی و شھرداری وکاھش محسوس عوارض کسب و پیشه و فرار اصناف از پرداخت عوارض گردیده. با تصویب آیین نامه مذکور
خصوصاً تبصره استنادی موجبات توسعه دایره قلمرو شمول حکم مقنن و تفسیر و رأی نظر قانونگذار فراھم گردیده است که این
موضوع خلاف حکم صریح قانونگذار و خارج از حدود اختیارات قوه مجریه در تدوین و تصویب آیین نامه می باشد چرا که آیین نامه یارای
مخالفت با قانون را نداشته و محکوم به بطلان است. از آنجا که شھرداری رأساً حق دارد براساس قانون و مقررات مصوب در امور
صنفی دخالت و نظارت و اخذ عوارض نماید و امر خطیر برنامه ریزی و اجرای طرحھای توسعه شھری با توجه به افق چشم انداز میسر
نمی شود الا با ابزار قانون متقن و نظارت قاطع بر اجرای آن و حذف شھرداری در بحث کلان نظارت بر تجاری شھرھا و امور صنفی قطعاً
بر آینده شھر و شھروندان تبعات منفی جبران ناپذیری دارد و با توجه به اینکه در آییننامه مذکور، حقوق شھرداری به عنوان اداره کننده
اصلی شھر دیده نشده استدعا دارد دستور فرمایید مستنداً به اصل ١٧٠ قانون اساسی و ماده ٨٠ قانون دیوان عدالت اداری
درخواست ابطال مصوبه ماده ١٢ قانون صنفی مورد بررسی و اقدام لازم صورت گیرد.»
متن آیین نامه مورد اعتراض به قرار زیر است:
آیین نامه اجرایی نحوه صدور و تمدید پروانه کسب (موضوع ماده ١٢ قانون نظام صنفی)
«ماده٣ـ شرایط صدور پروانه کسب
الف: شرایط عمومی
١ـ سند مالکیت با اجاره نامه رسمی یا عادی (دارای اعتبار زمانی) یا دیگر عقود نافله (سرقفلی، ھبه، وصیت تکمیلی، صلح در مقابل
یا اجاره) یا ارائه قراردادھای منعقده فی مابین متقاضی و اشخاص حقیقی و حقوقی اعم از دولتی و غیردولتی محل کسب یا احراز
مالکیت طبق عرف محل در روستاھا.
تبصره١ـ اخذ تعھدنامه محضری از دارندگان اسناد عادی مبنی بر پذیرش مسئولیت حقوقی ناشی از آن الزامی است.»
مشاور وزیر و مدیرکل حقوقی وزارت صنعت، معدن و تجارت به موجب لایحه شماره ۶٠/٢١٩٣۶٨ ـ ١٣٩۴/١٠/١۵ ،لایحه دفاعیه شماره
۶٠/٢١۴۵٣٨ ـ ١٣٩۴/١٠/٩ را ارسال کرده که متن آن به قرار زیر است:
«جناب آقای قدرتی
مشاور محترم وزیر و مدیرکل حقوقی
موضوع: شھرداری ھمدان
سلام علیکم
احتراماً، بازگشت به نامه شماره ۶٠/٢٠٧٨٧٨ ـ ١٣٩۴/٩/٢٩ منضم به تصویر ابلاغیه شماره ٩١٨/٩۴ ـ ١٣٩۴/٩/٩ دفتر ھیأت عمومی
دیوان عدالت اداری در خصوص نسخه دوم دادخواست شھرداری ھمدان مبنی بر درخواست ابطال تبصره (١ (از بند (١ (ماده (٣(
آیین نامه اجرایی ماده (١٢ (قانون نظام صنفی، ادله و مستندات قانونی ذیل جھت انعکاس به دفتر ھیأت موصوف ایفاد می گردد:
١ـ ھمان طور که مستحضرید اصل ١٧٣ قانون اساسی جمھوری اسلامی ایران و ھمچنین ماده (١ (قانون تشکیلات و آیین دادرسی
دیوان عدالت اداری مقرر می دارد «دیوان عدالت اداری به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا
واحدھا یا آیین نامه ھای دولتی که خلاف قانون یا شرع یا خارج از حدود اختیارات مقام تدوین کننده، تصویب می شود زیر نظر قوه قضاییه
تشکیل می گردد» از طرفی رأی وحدت رویه شماره ٣٧ ،٣٨ ،٣٩ ـ١٣۶٨/٧/١٠ ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در مورد شکایات و
اعتراضات واحد دولتی علیه واحد دولتی دیگر در دیوان عدالت اداری اشعار می دارد: «با توجه به معنی لغوی و عرفی کلمه مردم،
واحدھای دولتی از شمول مردم خارج و به اشخاص حقیقی یا حقوقی حقوق خصوصی اطلاق می شود علیھذا شکایات و اعتراضات
واحدھای دولتی در ھیچ مورد قابل طرح و رسیدگی در شعب دیوان عدالت اداری نمی باشد.»
٢ـ آن گونه که قضات امعان نظر دارند در تفسیر قوانین، شناختن قصد و نیت قانونگذار بسیار حائز اھمیت است، این برداشت که
شاکی می تواند شخص حقوقی حقوق عمومی باشد با قصد و غرض قانونگذار ناسازگار به نظر می رسد، زیرا نیت قانونگذار از تدوین
اصل ١٧٣ قانون اساسی، جلوگیری از تجاوزات دولت به حقوق مردم بوده است. وانگھی عرف در مورد اشخاص حقوقی حقوق
عمومی، لفظ مردم را به کار نمی برد.
٣ـ مضاف بر آن به عنوان یک مرجع قضایی اختصاصی، صلاحیت دیوان محدود به حدودی است که قانونگذار تعیین کرده است. بر این
اساس، رسیدگی به دعاوی واحدھای دولتی بر ضد یکدیگر را نمی توان در صلاحیت دیوان دانست، زیرا حل اختلافات بین دستگاھھای
اجرایی، به ترتیبی که «آیین نامه چگونگی رفع اختلاف بین دستگاھھای اجرایی از طریق ساز و کارھای داخلی قوه مجریه» در تاریخ
١٣٨۶/١٢/٢۶ مقرر کرده است، صورت می گیرد. بنابراین رسیدگی به اختلافات بین دستگاھھای اجرایی و اداری در صلاحیت دیوان
نیست، به عبارت دیگر، ھرگاه دو طرف دعوی، اشخاص حقوقی حقوق عمومی باشند، رسیدگی به این دعوی از صلاحیت دیوان خارج
است. به تعبیر دیگر منظور از اشخاص حقوقی به قرینه لفظ مردم در اصل ١٧٣ ،اشخاص حقوقی حقوق خصوصی است، مزید بر آن
استفاده از لفظ «ھر کس» در اصل ١٧٠ قانون اساسی دلالت بر شخص حقیقی (انسان) دارد که به درستی بیانگر تفکیک اشخاص
حقوقی حقوق عمومی و دستگاھھای دولتی از افراد انسانی می باشد.
لذا براساس مراتب مذکور رسیدگی به دادخواست شھرداری به عنوان مرجع عمومی غیردولتی در ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری
در مغایرت صریح با مواد مرقوم و ھمچنین رأی وحدت رویه مورد اشاره است.
۴ـ صرف نظر از عدم صلاحیت مرجع مذکور، براساس ردیف (١ (ذیل بند (الف) ماده (٣ (آیین نامه اجرایی نحوه صدور و تمدید پروانه
کسب (موضوع ماده (١٢ (قانون نظام صنفی) یکی از مدارک لازم جھت تحصیل پروانه کسب ارائه سند مالکیت یا اجاره نامه رسمی یا
عادی یا دیگر عقود ناقله یا قراردادھای منعقده فی مابین خود و اشخاص حقیقی و حقوقی اعم از دولتی و غیردولتی محل کسب
می باشد و در تبصره (٢ (ذیل ھمان ماده صدور پروانه کسب برای اماکن تجاری، اداری یا کارگاھی بلامانع گردیده که این موضوع با
ارائه پایانکار ساختمانی توسط متقاضی امکان پذیر می باشد.
۵ ـ از طرفی ماده (٨٠ (قانون نظام صنفی صدور پروانه کسب برای اماکن با کاربری اداری و کارگاھی را بلامانع نموده است و مستفاداز نص صریح ماده مرقوم و براساس بند (۴ (لایحه تقدیمی صدور پروانه کسب برای افراد صنفی مستلزم احراز نوع کاربری توسطاتحادیه صنف ذیربط می باشد. در پایان نظر به مراتب معنونه رد دادخواست خواھان مورد استدعاست.»
ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩۶/٣/٣٠ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسانشعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است

رأی ھیأت عمومی

بر مبنای تبصره ٢ ماده ١٢ قانون نظام صنفی کشور مقرر شده است که: «کلیه دستگاه ھایی که اتحادیه برای صدور پروانه کسب ازآنھا استعلام می کنند موظفند ظرف مدت پانزده روز از تاریخ دریافت استعلام نظر قطعی و نھایی خود را اعلام دارند، عدم اعلام نظر درمھلت مقرر به منزله نظر مثبت است.» نظر به این که در تبصره ١ از بند ١ ماده ٣ آیین نامه، اخذ تعھدنامه محضری از دارندگان اسنادعادی مبنی بر پذیرش مسئولیت حقوقی ناشی از آن الزامی گردیده است، به این ترتیب موجب تأسیس مشاغل و کسبھایی کهایجاد مزاحمت و سرو صدا کنند یا تولید دود و یا عفونت و یا تجمع حشرات و جانوران گردیده که باید خارج از شھر و در محلھایمخصوص فعالیت نمایند، می گردد و یا اصناف بدون پرداخت عوارض مربوطه پروانه کسب دریافت می دارند که این امور موجبات تضییعحقوق عمومی را فراھم خواھد کرد. با توجه به مراتب تبصره ١ بند ١ ماده ٣ آیین نامه اجرایی مغایر قانون بوده و مستند به بند ١ ماده١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.
رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی